羅賓·羅姆, 波萊特·韋斯特

酒與美加邊境：貿(mào)易爭端和邊境交易問題

羅賓·羅姆, 波萊特·韋斯特

美加邊境的跨境飲酒、酒駕、走私酒和酒貿(mào)易爭端等，損害了國家利益和公眾健康利益。雖然這些問題都可能緩解，但美加邊境酒的貿(mào)易爭端表明，為了保護(hù)公眾健康利益，應(yīng)該在國際范圍內(nèi)采取重要措施，將酒的貿(mào)易從貿(mào)易協(xié)議中剔除，或者在涉及酒的管控談判和爭端解決方案中，明確增列保護(hù)公眾健康利益條款。

美加邊境；酒精飲料；貿(mào)易爭端；公眾健康利益；國家利益

美國與加拿大共有一條漫長的邊界線，邊界跨境貿(mào)易繁忙。美加是重要的貿(mào)易伙伴，酒的貿(mào)易長期以來是兩國貿(mào)易的一部分：美國的啤酒、波本威士忌和加利福尼亞葡萄酒運(yùn)至加拿大，加拿大的威士忌和啤酒銷往美國。從表1可見兩國酒貿(mào)易品種和貿(mào)易額。新流向美國的跨境合法出口的烈性酒和啤酒對(duì)加拿大十分有利，美國是加拿大威士忌和啤酒最重要的出口市場。另一方面，葡萄酒主要流向加拿大，加拿大是美國葡萄酒最重要的市場?？偟膩碚f，酒貿(mào)易記錄顯示，加拿大是獲利者：按價(jià)格計(jì)算，加拿大出口美國的酒幾乎是美國出口加拿大的7倍。

但兩國的貿(mào)易并非一帆風(fēng)順，近年出現(xiàn)了許多貿(mào)易爭端和問題。表1中的數(shù)據(jù)并沒有反映所有的跨境酒類交易。美加邊境的酒貿(mào)易還涉及許多其他事項(xiàng)，諸如免稅銷售、走私、跨境飲酒和駕車等。本文試圖就美加兩國間出現(xiàn)的一些相關(guān)的邊境和貿(mào)易問題做出勾勒。

我們從公眾健康利益角度討論其中存在的問題，探討這些問題如何損害了公眾健康和公共秩序。這并不是近期探討此類問題時(shí)通常關(guān)注的焦點(diǎn)，人們通常關(guān)注的多半是財(cái)政、經(jīng)濟(jì)、商業(yè)利益和購物便利等。探討酒的市場中公眾健康和其他利益，以及特定的貿(mào)易環(huán)境和酒的跨境交易中如何出現(xiàn)問題，這是我們要著手做的工作。

一、酒的銷售中的國家利益沖突

酒是消費(fèi)品，不是耐用品。與機(jī)動(dòng)車、冰箱等今天購買則下周不買的商品不同，酒屬于“日常購買”的商品，更像面包和牛奶，今天買，下周還得買。因此，酒是國民經(jīng)濟(jì)中重要的生產(chǎn)和銷售項(xiàng)目，是國民生產(chǎn)總值的重要貢獻(xiàn)者。

長期以來，酒是消費(fèi)者愿意花費(fèi)比生產(chǎn)成本高出許多的大價(jià)錢購買的商品。對(duì)消費(fèi)者來說，酒有多重使用價(jià)值：可用于社交，可用作麻醉劑、藥物，還可解渴。[1]撇開公眾健康不談，對(duì)酒的大量需求使其成為政府特別看重的征稅項(xiàng)目。

對(duì)政府來說，酒的銷售可從兩方面獲利。酒市場的存在，有助于總體推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)實(shí)力的提升；同時(shí)，酒稅是政府財(cái)政收入的重要來源。

盡管酒的生產(chǎn)對(duì)于國民生產(chǎn)總值和政府財(cái)政收入作出了貢獻(xiàn)，飲酒也使人快樂，但酒也是危害個(gè)人健康、增加社會(huì)醫(yī)保費(fèi)用、導(dǎo)致諸如暴力和家庭解體等社會(huì)問題的禍端。不論是否看得見，飲酒的代價(jià)都與酒相伴而生。[2]

有些代價(jià)由飲酒者本人承擔(dān)。飲酒者可能因飲酒而丟掉工作、生病或被動(dòng)受傷害，有些人甚至可能因飲酒而導(dǎo)致家庭支離破碎。但更多的代價(jià)由他人承受。飲酒者會(huì)傷及身邊的人：家庭成員可能因飲酒者飲酒或酒后行為承受痛苦，還有人會(huì)因?yàn)樽眈{而受到傷害。飲酒也會(huì)讓整個(gè)社會(huì)付出巨大代價(jià)。飲酒可能會(huì)影響生產(chǎn)，政府需要為因飲酒帶來的健康問題買單。

表1 1993—1994年美國和加拿大酒精飲料進(jìn)出口(單位換算：1加侖=3.78升；1美元=1.2537加幣)

因此，政府可以通過預(yù)防以及控制因飲酒導(dǎo)致的傷害，獲得公眾健康和公共秩序方面的利益。這一做法一定程度上也能減少飲酒者可能受到的傷害，就好比政府通過強(qiáng)制戴頭盔來減少摩托車司機(jī)受傷，或者對(duì)餐廳廚房整潔程度提出要求以確保消費(fèi)者的飲食安全。同時(shí)，這一做法也能減少飲酒引起的“外部效應(yīng)”——對(duì)他人的傷害，所謂他人包括飲酒者身邊以及更廣泛的社會(huì)上的其他人。

許多國家，包括加拿大和美國，都試圖通過采取具體措施和建立管理機(jī)制來管控酒市場和酒消費(fèi)情況，協(xié)調(diào)利益沖突。對(duì)于酒的管制，美國各州和加拿大各省都有具體的法規(guī)和管理機(jī)構(gòu)。用現(xiàn)在流行的術(shù)語，我們認(rèn)為建立管理機(jī)制的主要目的是“減少危害”：保持酒的消費(fèi)通道，確保經(jīng)濟(jì)、財(cái)政利益最大化，同時(shí)，減少飲酒帶來的危害。然而，多年后，對(duì)于減少危害這一目的的認(rèn)知已經(jīng)變得模糊不清了。事實(shí)上，政府不同機(jī)構(gòu)所承擔(dān)責(zé)任不同，造成了它們在酒的問題上天生的利益沖突：財(cái)政部和商業(yè)部關(guān)注酒帶來的財(cái)政利益；衛(wèi)生部和司法部負(fù)責(zé)管控酒帶來的危害。[3]一些市場和財(cái)政部門的管理者們迄今都不愿意承認(rèn)，酒市場管控能夠帶來公眾健康利益。

二、國際酒貿(mào)易中的公眾健康利益

酒精飲料貿(mào)易使問題變復(fù)雜了。進(jìn)口酒時(shí)，社會(huì)成本基本不變，但社會(huì)效益減少了。出口酒時(shí)，出口經(jīng)濟(jì)會(huì)呈現(xiàn)凈利，社會(huì)基本上沒有損失。在這種情況下，政府大力支持酒的出口，通過締結(jié)貿(mào)易協(xié)定、起訴貿(mào)易爭端等種種努力促進(jìn)出口。政府愿意放棄出口酒的消費(fèi)稅，并且對(duì)酒的出口實(shí)施補(bǔ)貼。

作為國際貿(mào)易項(xiàng)目，酒不同于其他商品。就許多貿(mào)易商品而言，出口國家獲得利益，進(jìn)口國家唯一成本就是進(jìn)口商品成本。而酒的貿(mào)易不同，出口國家不用承擔(dān)酒消費(fèi)固有的健康和社會(huì)成本，這些成本由進(jìn)口國家承擔(dān)。

對(duì)需要支付健康及社會(huì)成本的其他貿(mào)易商品而言，其貿(mào)易受到很多限制，并且一國需要遵守另一國的法律。例如，國際上對(duì)鴉片、可卡因的管控，或者對(duì)核能及化學(xué)武器的限制，依慣例，此類商品被排除在自由貿(mào)易協(xié)定的范圍外。但酒的貿(mào)易并未排除在外。

美國和加拿大是多級(jí)政府管理，這使情況更為復(fù)雜。在美加兩國，管理酒的銷售，解決酒引起的危害一直是地方政府的職責(zé)(美國“禁酒令”時(shí)期除外)，這表明，酒的問題顯而易見，但屬于地方政府管理事務(wù)。[4]另一方面，兩國政府都從酒的銷售中獲得財(cái)政利益，兩國政府都承擔(dān)簽訂貿(mào)易協(xié)議和解決貿(mào)易爭端的首要責(zé)任，這也是他們外交職責(zé)之一。這就是說，地方政府更關(guān)注損失，而全國政府更關(guān)注酒貿(mào)易的潛在利益。這樣就會(huì)出現(xiàn)一個(gè)奇特的現(xiàn)象，為了貿(mào)易利益，兩國政府都會(huì)積極努力削弱他國地方政府對(duì)于酒的管制——加拿大政府抵制美國各州的管制，美國政府抵制加拿大各省的管控。[5]

三、邊境交易和公眾健康利益

至此有關(guān)酒貿(mào)易問題討論僅限于完全合法的國際貿(mào)易，貿(mào)易伙伴或遠(yuǎn)或近均適用?？紤]到酒的貿(mào)易稅收之高，酒也成為非法國際貿(mào)易即走私的傳統(tǒng)支柱。和走私其他物品一樣，走私者最看重的是蒸餾濃縮品——烈性酒。

走私會(huì)發(fā)生在兩個(gè)相距較遠(yuǎn)的國家之間，但當(dāng)兩國有共同的邊境時(shí)，就成為一個(gè)特別嚴(yán)重的問題。在美國“禁酒令”時(shí)期，加拿大成為美國走私酒的最大來源。如今，或許是一種報(bào)應(yīng)，美國成為加拿大走私酒的主要源頭。

走私酒涉及的公眾健康利益包括酒的純度和安全性等問題。但最根本的問題是，走私削弱了以高價(jià)作為控制飲酒危害的公眾健康政策的作用。這不僅是說走私商品價(jià)格低于合法進(jìn)口商品，還意味著大量非法市場會(huì)產(chǎn)生巨大壓力，不得不降低合法商品的稅收，達(dá)到可與走私商品競爭的水平。近來，加拿大在香煙方面就有相似的經(jīng)歷。逐漸發(fā)展的跨境香煙走私，顯然獲得了加拿大香煙生產(chǎn)商的支持，最終在1994年迫使加拿大政府在多個(gè)地區(qū)降低煙稅，以致安大略省的香煙價(jià)格降了一半。

當(dāng)價(jià)格存在差異時(shí)，走私并不是毗鄰國家間的唯一問題。消費(fèi)者會(huì)發(fā)現(xiàn)，去國界那邊的國家飲酒是值得的。這種做法本身并不犯法，但它可能會(huì)牽扯出大量問題，尤其是涉及回程，特別是開車回國的時(shí)候。在美加邊境，這種消費(fèi)者的流動(dòng)是雙向的。

政出多門使得美加邊境情況變得更為復(fù)雜。事實(shí)上，不論在加拿大，還是在美國，國內(nèi)都沒有形成一個(gè)酒的自由銷售市場。針對(duì)酒的貿(mào)易，也針對(duì)許多其他商品的交易，加拿大各省依舊殘留著省際地方保護(hù)主義思想。美國第21條憲法修正案廢除了禁酒令，讓各州保留酒的管制權(quán)，這意味著酒是一種不受美國憲法州際貿(mào)易條款要求的國內(nèi)自由市場必要條件限制的商品。

美國印第安人居留地和加拿大原住民保留地的存在及其特殊地位使得問題進(jìn)一步復(fù)雜化。在美加兩國，原住民被當(dāng)作不同的民族，部落保留地和保護(hù)區(qū)有相當(dāng)大的自我管轄權(quán)。根據(jù)以前的條約規(guī)定，邊境原住民的“隨身物品”免受海關(guān)檢查。由于缺乏明確的管轄權(quán)限，非原住民政府不愿顯得咄咄逼人，這就使得走私有機(jī)可乘并日漸活躍。莫霍克人的阿克維薩尼保護(hù)區(qū)的情況正是如此。該保護(hù)區(qū)從紐約州延伸至安大略省和魁北克省。阿克維薩尼保護(hù)區(qū)就是“北美的安道爾”，保護(hù)區(qū)內(nèi)的居民利用其免稅和免受海關(guān)檢查的特權(quán)開展商品貿(mào)易。據(jù)加拿大一位皇家騎警長官估計(jì)，1994年初，香煙走私頂峰之時(shí)，加拿大境內(nèi)銷售的走私香煙中70%來自于阿克維薩尼保護(hù)區(qū)。[6]

四、美、加間的具體問題

前文述及美加邊境的一些特點(diǎn)，一般性地探討了酒的貿(mào)易、飲酒和邊境走私涉及的公眾健康利益。以下，我們將詳細(xì)討論美加邊境酒的貿(mào)易的具體問題。

(一)青年、飲酒與邊界。

跨境飲酒和酒駕大多發(fā)生在青年身上。這一現(xiàn)象部分說明兩國最低飲酒年齡有差異，也能夠大致反映出年輕成年人的飲酒和休閑活動(dòng)情況。年輕人稱，他們比那些年長于他們的人更常光顧酒吧和酒館。1994年《安大略省酒和其他藥劑意見調(diào)查》(OADOS)顯示，安大略省年齡在18至24歲之間的年輕人中，每周至少光顧一次酒吧或酒館的達(dá)34% ——是25至34歲成年人的兩倍多。[7]

在酒吧喝酒后，相比年齡大的成年人，青年人更容易酒駕。1994年，在安大略省3個(gè)中等規(guī)模社區(qū)開展的針對(duì)成年人的代表性樣本調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，年齡在18至34歲之間自稱酒駕的人中，超過40%的人說他們通常在去酒吧或旅館喝酒后有酒駕行為(18至24歲占48%；25至34歲占42%；占全部樣本的32%)。無論在哪里飲酒，年輕一些的人更容易因酒招致危險(xiǎn)，或受到有關(guān)傷害。針對(duì)三個(gè)社區(qū)中年齡18至24歲飲酒者的研究中，18%的人說他們乘坐過喝了很多酒的人的車，這種情況在年齡25至34歲人群中占13%，在年齡34至54歲中占9%，年齡55歲及以上占3%。在過去12個(gè)月里，有29%的18至24歲飲酒者被其他飲酒者實(shí)施人身傷害，這在25至34歲中占18%，在35至54歲中占9%。[8]

年輕的飲酒者對(duì)價(jià)格差異很敏感[9-10]，更愿駕車去便宜的地方飲酒。由于傾向于到有執(zhí)照的、便宜的、營業(yè)時(shí)間長以及年齡限制更低的地方飲酒，他們更容易跨境飲酒、酒駕。相比年長者，他們更容易因飲酒而受到傷害。

現(xiàn)行的管控條款刺激著美加兩國的跨境飲酒和酒駕行為。在安大略省，購買或消費(fèi)酒的最低法定年齡是19歲。至1996年5月1日，酒吧歇業(yè)時(shí)間是凌晨1點(diǎn)(現(xiàn)在是凌晨2點(diǎn))。在魁北克省，最低消費(fèi)酒的法定年齡是18歲，酒吧營業(yè)到凌晨3點(diǎn)。美國各州的更低價(jià)格和更長營業(yè)時(shí)間，吸引著加拿大年輕人來到美國的邊境城市，比如來到布法羅和底特律飲酒。

另一方面，美國最低飲酒年齡是21歲，這意味著加拿大邊境城鎮(zhèn)吸引著大量18至20歲的美國人駕車出境飲酒。位于密歇根州底特律對(duì)面的溫莎市警察局將1994年以來美國公民發(fā)生的意外事故和飲酒致罪數(shù)據(jù)編制成冊。共計(jì)涉及3 200名美國公民，意外事故中21%和飲酒有關(guān)。相比之下，涉及溫莎市加拿大公民的大約54 400個(gè)事故中，6%是飲酒致罪。飲酒致罪的罰單，17%是給美國公民的。[11]溫莎市開設(shè)賭場，進(jìn)一步吸引美國人。據(jù)報(bào)道，賭場80%的顧客來自美國。

底特律警察局未提供可對(duì)照的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，但常識(shí)告訴我們，邊境非法交易是雙向的。溫莎市的許多酒吧開在靠近從底特律進(jìn)入溫莎市的入口附近，而溫莎市圣克萊爾大學(xué)的學(xué)生們?yōu)榱溯^低的價(jià)格和較長的營業(yè)時(shí)間而跨境來到美國。許多底特律酒吧貼出告示，“加幣平價(jià)兌換”。1990年初1加元兌換70—75美分。這吸引著更多的青年人。

移民局和海關(guān)在解決跨境飲酒問題上職責(zé)不清。一位在布法羅—伊利堡邊境工作的海關(guān)督察稱，過去幾年盡管看到更多的專職司機(jī)，但仍有大量醉酒乘客從一個(gè)國家去了另一個(gè)國家。加拿大聯(lián)邦政府詳查此事，1997年3月決定賦予海關(guān)檢察人員刑事權(quán)力。海關(guān)官員有權(quán)拘留和逮捕；然而，他們必須立即將違法嫌疑人轉(zhuǎn)交管轄的警察部門。這樣，邊境警衛(wèi)可對(duì)入境加拿大的疑似酒駕司機(jī)實(shí)施逮捕、拘留、進(jìn)行呼吸測試。加拿大國家邊境多數(shù)觸犯刑法的案件都和酒駕有關(guān)。1997年1月前的三年中，大約有9 000起違法事件，其中7 300起涉及醉酒司機(jī)。[12]過去，當(dāng)海關(guān)人員懷疑司機(jī)血液酒精含量超標(biāo)或者某人未達(dá)最低飲酒年齡的時(shí)候,只能通知當(dāng)?shù)鼐臁?/p>

青年人跨境飲酒也是加拿大魁北克省與其他邊境省之間存在的問題。在加拿大學(xué)校或大學(xué)的傳統(tǒng)春假期間，安大略省和濱海諸省的學(xué)生會(huì)去魁北克滑雪和社交?？笨耸械木鞆d發(fā)言人聲稱，對(duì)于許多學(xué)生來說，“這是他們第一次大醉淋漓的體驗(yàn)”[13]?，F(xiàn)在，魁北克市警方發(fā)布信函，介紹該市的治安法規(guī)，以及運(yùn)送學(xué)生到該市度春假的特許運(yùn)營公交車應(yīng)遵守的制度。位于魁北克省加蒂諾的一位酒吧老板已經(jīng)禁止安大略省的年輕人進(jìn)入他的酒吧，以期減少和控制酒吧斗毆事件。他的酒吧位于魁北克—安大略邊境。[14]

1994年秋，安大略省和魁北克省之間發(fā)生了一起因飲酒和酒駕而導(dǎo)致的交通事故，該事故死傷慘重，被大肆報(bào)道。在魁北克，來自安大略東部彭布羅克郡5人死于車輛沖撞事故，而飲酒是導(dǎo)致沖撞的主要因素。[15]沖撞發(fā)生時(shí)，一位司機(jī)被趕出魁北克酒吧，而另一輛車中的4人正趕往魁北克酒吧。調(diào)查人員建議統(tǒng)一酒吧的歇業(yè)時(shí)間，降低交通事故風(fēng)險(xiǎn)。這些交通事故多涉及魁北克居民，他們會(huì)在安大略的酒吧關(guān)門歇業(yè)后，驅(qū)車去魁北克酒吧。城市官員、警察和酒吧老板都了解“跨境飲酒和駕車文化現(xiàn)象”的存在。[16]

(二)走私。

如今的走私酒主要從美國流向加拿大，這說明加拿大酒價(jià)普遍較高。加拿大皇家騎警諾姆·尹庫斯達(dá)將加拿大走私問題與美國70年前的禁酒令危機(jī)相提并論。那時(shí)，有組織的犯罪團(tuán)伙從加拿大進(jìn)口酒，賺了成百上千萬美金。[6]

跨境酒的價(jià)格因品種和質(zhì)量不同有所差異。美國多數(shù)州售價(jià)10美元一瓶的葡萄酒在加拿大不會(huì)貴太多。最大的價(jià)格差異出現(xiàn)在每個(gè)品種中價(jià)格最便宜的酒中。目前安大略的稅收和加價(jià)體系導(dǎo)致每種酒中最便宜的酒，按照每單位乙醇價(jià)格計(jì)算，價(jià)格相差無幾，低度酒價(jià)格也略低。從公眾健康看，這一體系是合理的。但在美國，更高度酒的價(jià)格往往最低。美國和安大略價(jià)格方面最大差異在低價(jià)烈性酒上，這些低價(jià)烈性酒的酒精濃度高、體量小。走私最多的就是這種便宜的烈性酒。

對(duì)走私酒數(shù)量進(jìn)行估測極其困難。有些機(jī)構(gòu)提供估測數(shù)量，但趨于高估，并從中獲利。安大略酒業(yè)管控委員會(huì)(LCBO，地方酒業(yè)壟斷機(jī)構(gòu))估計(jì)，每年黑市非法交易造成酒類銷售損失達(dá)8億美元。據(jù)他們估測，占該省酒銷售總額的15%，轉(zhuǎn)換為稅收損失，約為4.75億美元。[17]加拿大釀酒協(xié)會(huì)估測，每年有400萬箱白酒非法進(jìn)入加拿大，其中200萬箱進(jìn)入安大略省。根據(jù)加拿大皇家騎警的估計(jì)，加拿大酒的貿(mào)易達(dá)34億美元,其中走私酒占25%。1990至1993年間，加拿大皇家騎警沒收的非法酒的出貨從90批次飆升到681批次。[6]

雖然業(yè)余走私人數(shù)眾多，但大量的走私酒都是由專門的走私人員運(yùn)輸?shù)?，而非業(yè)余人員。1995年《安大略省酒和其他藥劑意見調(diào)查》報(bào)告顯示，1.3%的安大略省成年人在美國入境時(shí)，沒有申報(bào)攜帶的酒。[18]

海關(guān)官員和警務(wù)部門工作人員相信，1994年在聯(lián)邦和省都削減了煙稅后，香煙走私量走低，走私人員開始轉(zhuǎn)向黑市酒謀利。走私酒出售給有售酒執(zhí)照的飯店、酒吧和宴會(huì)廳，也會(huì)直接出售給消費(fèi)者。在安大略省，瓶裝酒只能通過政府商店銷售。顯然，購買瓶裝酒的消費(fèi)者很清楚，他們購買的是走私品。有時(shí)，酒吧、飯店會(huì)將黑市酒重新裝瓶銷售，消費(fèi)的顧客以為他們購買的是正價(jià)合法商品。黑市酒不但能讓售酒執(zhí)照持有者增加利潤，還能讓他們以每杯酒相對(duì)低價(jià)或相對(duì)加量的方式獲得價(jià)格競爭優(yōu)勢。

安大略省售酒執(zhí)照委員會(huì)(LLBO)為酒吧和飯店頒發(fā)售酒執(zhí)照。1992年至1993年分別開展了為期數(shù)月的整治活動(dòng)，有效打擊了非法酒的銷售。[19]1992年4月至1993年10月間，委員會(huì)時(shí)事通訊季刊《執(zhí)照服務(wù)》(License Line)刊發(fā)多篇文章，涉及走私、嚴(yán)重違法和售酒執(zhí)照持有人犯法的法律后果等。這一刊物訂閱人數(shù)達(dá)17 000人，其中包括所有售酒執(zhí)照持有人。此外，1993年6月，委員會(huì)主席給15 000位售酒執(zhí)照持有人發(fā)送私人信件，警告他們，委員會(huì)不會(huì)容忍走私和銷售非法酒的行為。從LCBO(省酒業(yè)壟斷機(jī)構(gòu))銷售給酒吧、飯店的酒的銷售數(shù)據(jù)看，在LLBO給所有售酒執(zhí)照持有人發(fā)送私人信件后，酒的銷售數(shù)量和銷售金額都出現(xiàn)了即時(shí)的和持續(xù)的增長。[19]

近幾年，加拿大海關(guān)通過增加安檢掃描、索要證明文件等種種努力打擊走私。重新部署工作人員到高風(fēng)險(xiǎn)的邊境地區(qū)。加拿大皇家騎警開展陸地邊境的“突襲”行動(dòng)。最高罰款額由25 000美元增加到500 000美元。1994年，加強(qiáng)執(zhí)法的舉措，包括在魁北克、安大略和新布倫瑞克三省開展的“流動(dòng)快速反應(yīng)部隊(duì)行動(dòng)”，以及在軍方支持下的“特別海上巡邏活動(dòng)”。此外，修改聯(lián)邦《消費(fèi)稅法令》，賦予省、市級(jí)警方竊聽走私嫌疑犯的權(quán)力，贓款贓物追繳法賦予他們查封走私嫌疑犯的銀行賬戶、車輛、房屋以及船只的權(quán)力。

然而，警方估計(jì)他們只阻止了5%酒的跨境走私?？缇匙咚胶蛢蓢g貿(mào)易規(guī)模巨大，使偵查工作困難重重。[20]僅布法羅—伊利堡檢查點(diǎn)，每天來往美加邊境貨車達(dá)1 800至2 000輛。海關(guān)官員不可能檢查每輛車，因此被拘捕風(fēng)險(xiǎn)并不高。

加拿大政府努力解決阿克維薩尼保留地的走私問題。1993年10月，聯(lián)合反走私專門工作小組成立。工作組60名成員來自加拿大皇家騎警、加拿大海關(guān)、安大略省警察廳和康沃爾警察局。安大略省警察廳巡查官、康沃爾專門工作組成員克里斯·劉易斯報(bào)告說，保留地居民購買60盎司一瓶的酒(大概2升)，在200美元之內(nèi)都可以免稅。保留地居民意識(shí)到，以20至30美元在加拿大出售這瓶酒可以獲得可觀的收益。該價(jià)格仍低于安大略省商店40美元的同類酒。

阿克維薩尼保留地和周邊情況非常特殊。根據(jù)《消費(fèi)稅法》規(guī)定，省、市警力在該地?zé)o權(quán)沒收走私物品。安大略省警官以聯(lián)邦官員身份就職后，才能實(shí)施沒收行為。同樣，加拿大皇家騎警官員以省級(jí)官員身份就職后，才能提出指控。在南安大略省，多股警力和政府官員開展了為期15個(gè)月的走私調(diào)查活動(dòng)，最終，在1996年對(duì)43人實(shí)施逮捕，沒收了價(jià)值600多萬美元的走私酒。[21]大部分走私案發(fā)生在阿克維薩尼保留地。10個(gè)月里，從美國入境的走私酒近13 000瓶。

加拿大政府當(dāng)局應(yīng)承擔(dān)遏制走私潮的主要責(zé)任。然而，美國海關(guān)總署對(duì)從美國離境的走私酒也應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。1978年以來，美加80名執(zhí)法機(jī)構(gòu)代表組成的“美加聯(lián)合執(zhí)法組織”(CALEO)每月召開例會(huì)，分享信息。走私犯改變走私手段和路線的速度，比執(zhí)法部門提出新方案更快，但CALEO給執(zhí)法官員們提供了把握各國最新情況的機(jī)會(huì)。

表2 1985—1995年美國與加拿大啤酒貿(mào)易爭端

加訴美美訴加其他訴訟1994年2月14日加拿大各省談判代表傳閱協(xié)議草案,草案要求1994年7月前消除省際貿(mào)易障礙。1994年4月加拿大各省啤酒和烈性酒定價(jià)機(jī)制成為年度貿(mào)易壁壘目錄中美國關(guān)注的首要問題。美國特別關(guān)注最低價(jià)相關(guān)要求,認(rèn)為削弱了美國啤酒生產(chǎn)商的價(jià)格競爭力。(涉及安大略、大不列顛哥倫比亞、魁北克、新斯科舍、新不倫瑞克、紐芬蘭諸省)1994年4月關(guān)貿(mào)總協(xié)定爭端裁決小組裁定,加拿大對(duì)美國在大不列顛哥倫比亞省銷售的啤酒征收反傾銷稅違背了其關(guān)貿(mào)總協(xié)定的義務(wù)(沒有充分證據(jù)表明美國在該地區(qū)存在傾銷啤酒的行為)。1994年5月16日美加就市場準(zhǔn)入達(dá)成一致,魁北克省允許美國啤酒進(jìn)入超市和便利店。兩國在大不列顛哥倫比亞省是否維持啤酒最低價(jià)和魁北克省是否提出類似最低價(jià)要求方面仍存在分歧。1994年12月關(guān)貿(mào)總協(xié)定復(fù)審加拿大貿(mào)易政策和措施,指出各省間貿(mào)易壁壘束縛了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但總體看,加拿大的政策是開放、積極的。1994年12月加拿大國際貿(mào)易法庭(CITT)裁決,(1991年以來)省際貿(mào)易情況是,大不列顛哥倫比亞省包裝啤酒的生產(chǎn)已經(jīng)不再成為區(qū)域產(chǎn)業(yè)。該裁決取消了對(duì)美國銷售到大不列顛哥倫比亞省的啤酒征收的反傾銷稅。1995年11月北美自由貿(mào)易協(xié)定爭端裁決小組支持取消對(duì)美國銷售到大不列顛哥倫比亞省啤酒征收反傾銷稅的決定,標(biāo)志著歷時(shí)4年的美國低價(jià)啤酒銷售到大不列顛哥倫比亞省的貿(mào)易爭端的結(jié)束。美國低價(jià)啤酒來自黑爾曼、藍(lán)帶、斯多爾等啤酒生產(chǎn)商。小組裁定,1994年12月CITT取消反傾銷稅的決定正確。這是大不列顛哥倫比亞省啤酒爭端第三次提交給兩國裁決小組。大不列顛哥倫比亞省政府部門繼續(xù)支持加拿大莫爾森、拉巴特、西太平洋啤酒公司提出的最低價(jià)格。安大略省也對(duì)進(jìn)口的聽裝啤酒征收每聽0.05美元的稅。

(三)貿(mào)易協(xié)定與爭端。

國際貿(mào)易、區(qū)域共同市場(北美自由貿(mào)易協(xié)定NAFTA和歐洲共同體)、國際貿(mào)易制度的發(fā)展(關(guān)貿(mào)總協(xié)定GATT和世界貿(mào)易組織WTO)，都有效削弱了國家和地方政府對(duì)酒的管制。這在歐盟尤顯明顯。在斯堪的納維亞半島，酒的管制從根本上被削弱，大量跨境購物使維持高稅收困難重重，而高稅收乃是保護(hù)公眾健康的舉措。[22-24]

以前的一篇文章詳細(xì)回顧了1992年前美國和加拿大的酒貿(mào)易爭端。[5]這段貿(mào)易爭端史的后續(xù)情況，表2有簡要的概述。雖然政治焦點(diǎn)是美加自由貿(mào)易區(qū)和北美自由貿(mào)易協(xié)定，但到目前為止，貿(mào)易爭端主要在關(guān)貿(mào)總協(xié)定規(guī)則下解決(如今關(guān)貿(mào)總協(xié)定已經(jīng)被世界貿(mào)易組織所取代)。

1990年初期的“啤酒戰(zhàn)”似乎已經(jīng)平息，美國和加拿大此刻似乎都不會(huì)繼續(xù)推進(jìn)“戰(zhàn)事”。但情況依舊不穩(wěn)定，近年來，發(fā)生多起有關(guān)其他商品的雙邊爭端，而且解決爭端的基本原則依然未定。1996年加拿大主要報(bào)紙發(fā)表評(píng)論：“1988年美加簽訂自由貿(mào)易協(xié)定時(shí)，雙方約定，既然在談判期間未能解決分歧，那么在此后7年內(nèi)要制定一系列解決貿(mào)易爭端的規(guī)則。1993年簽訂北美自由貿(mào)易協(xié)定時(shí)，這個(gè)承諾再次被重申。加拿大政府強(qiáng)調(diào)，其對(duì)自由貿(mào)易的支持要依據(jù)這些規(guī)則的制定情況而定。如今7年一晃而過，雙方還沒制定出任何規(guī)則?！盵25]

縱觀整個(gè)爭端過程，加拿大市場主要的爭端焦點(diǎn)是美國啤酒生產(chǎn)商要把價(jià)格低廉的啤酒出售到加拿大。美國啤酒生產(chǎn)商主要包括黑爾曼、藍(lán)帶、斯多爾——美國二流的啤酒生產(chǎn)商，試圖以低廉的價(jià)格來維持其市場地位。他們的舉措取得了一些成功，拉低了安大略省啤酒的最低價(jià)，但是安大略省和魁北克省，援引公眾健康理由，成功地保住了啤酒最低價(jià)定價(jià)原則。保住定價(jià)原則的動(dòng)機(jī)很可能是貿(mào)易保護(hù),但最低價(jià)政策無疑是符合公眾健康利益的。

五、結(jié)論

我們詳細(xì)討論了美加關(guān)系中酒市場的三個(gè)具體問題。從公眾健康角度看，任何問題都不可能很快解決。在加拿大，通過減少酒稅，確實(shí)降低了酒價(jià)，走私大大減少。但正如在減少煙稅之后一樣，減少酒稅可能增加酒的消費(fèi)和因酒出現(xiàn)的問題。值得重視的是，美國增加酒稅是減少走私的替代方案，但美國制酒行業(yè)的有效游說使增加酒稅成為艱巨的任務(wù)：作為這種壓力存在的反映，通過增加聯(lián)邦酒稅給醫(yī)療體系提供財(cái)政資助的建議，是命運(yùn)悲摧的克林頓醫(yī)改努力失敗的基本因素之一。

如果加拿大各省提高最低飲酒年齡，那么跨境飲酒和酒駕等問題將會(huì)減少。安大略省成年人中，少數(shù)人(1995年為41%[26])認(rèn)為這是個(gè)不錯(cuò)的想法。但在目前的加拿大政治氛圍中，似乎不太可能跨出這一步。從公眾健康長期利益看，提高飲酒年齡有利也有弊：這幾乎使每位飲酒者起初嘗試飲酒都成為非法行為。

如我們所指出的，安大略省延長了售酒營業(yè)時(shí)間。這可能使跨境飲酒和酒駕問題有所改善，但這種改變很可能帶來新的問題。酒吧凌晨兩點(diǎn)關(guān)門歇業(yè)，此時(shí)多數(shù)公共交通已下班停運(yùn)，那些困倦不堪、酩酊大醉的顧客將被扔在大街上。這可能導(dǎo)致其他傷害，這些傷害肯定大于跨境飲酒和酒駕減少帶來的好處。

考慮到美加之間諸如“啤酒戰(zhàn)”的貿(mào)易沖突，現(xiàn)在是建立廣泛的保護(hù)公眾健康機(jī)制的時(shí)候了。危害公眾健康或公共秩序產(chǎn)品通常都被排除在貿(mào)易協(xié)議和貿(mào)易慣例之外?？紤]到酒的危害，我們也有充分理由將酒排除在貿(mào)易協(xié)議條款之外。

如果證明這不可能，那么，我們應(yīng)修改貿(mào)易協(xié)定，在酒的貿(mào)易中明確考慮和體現(xiàn)公眾健康利益。在涉及酒類產(chǎn)品貿(mào)易協(xié)議談判中，在對(duì)酒實(shí)施的管控中，在解決酒類產(chǎn)品的貿(mào)易爭端和作出裁決之際，都要體現(xiàn)公眾的健康利益。

就國家和地方政府控酒政策而言，國際法律和協(xié)議還應(yīng)明確國家之間應(yīng)該相互團(tuán)結(jié)。這意味著，一個(gè)國家不應(yīng)削弱他國的管理機(jī)制，而應(yīng)盡可能給予支持。這應(yīng)成為制定國際法律的初心，即與走私有關(guān)的行為，或違反他國控酒法律的行為，都不允許出現(xiàn)。

(本文是作者在第十屆國際酒政策研討會(huì)上提交的論文，原載英國《公眾健康政策雜志》1998年第19卷第1期，由天津財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院秦雪聰翻譯，淮陰師范學(xué)院外國語學(xué)院仇海萍校對(duì)；文章摘要和關(guān)鍵詞為編者所加。)

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責(zé)任編輯：楊春龍

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：1007-8444(2017)05-0469-09

：2017-06-30

羅賓·羅姆(Robin Room)，澳大利亞學(xué)者，歷任加利福尼亞大學(xué)、多倫多大學(xué)、斯德哥爾摩大學(xué)、澳大利亞墨爾本大學(xué)等校教授，主要從事酒精和麻醉劑相關(guān)研究工作。