黃秋鳴

地方立法中的公平競爭審查與合法性審查

黃秋鳴

2017年，公平競爭審查制度將正式由頂層設(shè)計(jì)推向各省、市、縣，地方化進(jìn)程中改革成果被截流或變質(zhì)的風(fēng)險(xiǎn)引人擔(dān)憂。此前，在各地運(yùn)行多年的合法性審查發(fā)揮了事后監(jiān)督行政壟斷的功能，且與公平競爭審查有諸多相似之處，同樣的自我審查路徑，使得推行中遭遇的難點(diǎn)更多是歷史遺留問題而非新問題。理清兩種審查在學(xué)理和實(shí)務(wù)中的異同，用合法性審查探索出的經(jīng)驗(yàn)來促進(jìn)公平競爭審查的完善和落地，并探索兩者的銜接，對于地方行政壟斷的革除意義重大。

地方立法；公平競爭審查；合法性審查

一、緣起：公平競爭審查落地的實(shí)況

2016年6月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》（以下簡稱“《意見》”）后，同年7月，國家發(fā)改委出臺《關(guān)于貫徹落實(shí)〈關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見〉委內(nèi)工作程序的通知》（以下簡稱“《委內(nèi)工作程序》”）創(chuàng)設(shè)了系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督程序，12月，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于同意建立公平競爭審查工作部際聯(lián)席會議制度的函》，為制度落地提供組織保障。頂層設(shè)計(jì)不斷完備的同時，地方聯(lián)動上，各地方多處在以文件落實(shí)文件的階段，除對《意見》的轉(zhuǎn)發(fā)外，部分省、市為其實(shí)施作了細(xì)化，如在存量政策清理上，河南、山東、山西省和內(nèi)蒙古自治區(qū)等設(shè)定了截止期限；甘肅省、天津市要求公開公平競爭審查結(jié)果，且規(guī)定多部門聯(lián)合起草的文件，由牽頭起草部門負(fù)責(zé)審查；審查內(nèi)容上，遼寧省將審查重點(diǎn)放在影響遼寧老工業(yè)基地振興的規(guī)定；內(nèi)部監(jiān)督上，河南省設(shè)計(jì)了起草部門自我審查，省法制辦備案時糾正的程序，寧夏回族自治區(qū)則是對公平競爭審查工作聯(lián)席會議制度（以下簡稱“聯(lián)席會議制”）內(nèi)容進(jìn)行了充實(shí)，賦予其不定期抽查、對各地各部門審查清理情況組織第三方評估、接受公眾舉報(bào)等權(quán)力；定期評估方面，江蘇省、山西省、南通市要求至少每一年開展一次集中評估。

盡管如此，上述對政策實(shí)施的細(xì)化尚停留在程序完善的粗淺領(lǐng)域，從地方承上啟下的貫徹性文件可窺，以各地施行多年的立法評估之方法和經(jīng)驗(yàn)來彌補(bǔ)公平競爭審查在內(nèi)容和實(shí)施方面的不足已漸成趨勢，體現(xiàn)在：一是兩種審查程序趨于銜接。山東省特別就兩種審查的程序銜接作了安排，合法性審查由政府法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，起草部門要求審查合法性需提請法制機(jī)構(gòu)，但均須提交公平競爭審查結(jié)論；二是各地不約而同地沿用立法評估的經(jīng)驗(yàn)成果來豐富公平競爭審查的內(nèi)涵。審查后的修廢處理上，上海市對存量政策的清理程序按照《上海市政府規(guī)章和行政規(guī)范性文件即時清理規(guī)定》執(zhí)行，吉林省起草部門對法規(guī)、政府規(guī)章審查后的修廢須按立法程序?qū)徍藞?bào)送；監(jiān)督機(jī)制的共享方面，湖北省對于未符合公平競爭審查標(biāo)準(zhǔn)但出臺的文件，違反《湖北省行政規(guī)范性文件管理辦法》的，依其處理。

在公平競爭審查出臺前，除反壟斷機(jī)構(gòu)對地方立法的事后監(jiān)督，即責(zé)令其糾正，并向上一級行政機(jī)關(guān)提修改建議外，立法評估一直承擔(dān)著對地方立法進(jìn)行審查的任務(wù)，其核心在于對地方立法進(jìn)行合法性審查，那么，此前的合法性審查中是否包含了針對地方立法的競爭性評估？是否發(fā)揮了相應(yīng)作用？公平競爭審查方案出臺后，兩者以何種方式銜接？合法性審查探索出的方法、經(jīng)驗(yàn)等能否對公平競爭審查的補(bǔ)充和完善發(fā)揮作用？其在實(shí)踐中遇到的難點(diǎn)問題又是否具有鏡鑒意義？

二、耦合：規(guī)制地方立法行政壟斷規(guī)定的1.0版與2.0版

（一）1.0版：合法性審查對行政壟斷的制約情況——基于對千份地方立法評估規(guī)則、報(bào)告的分析

為解決上述問題，筆者參考了在北大法寶上以“立法、評估”詞條檢索出的51篇地方法規(guī)規(guī)章、政府規(guī)章和規(guī)范性文件；以“立法、立項(xiàng)”詞條檢索到的4篇地方規(guī)范性文件；以“規(guī)范性文件、備案”詞條檢索出的757篇地方規(guī)范性文件；以及俞榮根等對重慶市1997年至2006年83份地方法規(guī)做的立法后評估報(bào)告、沈國明和史建三等對上海市1980年至2007年12月間有效的142件地方性法規(guī)做的立法后評估報(bào)告[1],按事前評估、事后評估的分野，對比官方和第三方評估報(bào)告，專就上述合法性評估篇章中涉及公平競爭審查的內(nèi)容作了分析，可將立法審查對行政壟斷的制約分為以下三個階段：

第一階段（2004年3月–2008年8月）《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》要求制定機(jī)關(guān)和實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)對規(guī)章和規(guī)范性文件進(jìn)行定期評估和定期清理，要求是適應(yīng)完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的需要。隨后，從各地漸起的立法評估中，可以零星捕捉到對建立公平競爭市場秩序的關(guān)注，如2007年《〈浙江省殯葬管理?xiàng)l例〉立法質(zhì)量評估報(bào)告》對文本的總體評價是滿足合法性的要求，將“一些地方規(guī)定骨灰盒、花圈等喪葬用品須由殯儀館提供，形成了壟斷經(jīng)營現(xiàn)象，限制了公眾對殯葬用品的選擇權(quán)”認(rèn)定為法律實(shí)施中產(chǎn)生的社會問題，解決途徑是引入市場競爭，并將其歸入修法時重點(diǎn)解決的問題。足見，此時的官方評估者觀察到了壟斷經(jīng)營的現(xiàn)象，但并未將“限制交易的經(jīng)營者”類型認(rèn)定為合法性審查的標(biāo)準(zhǔn)，也未運(yùn)用合法性審查來有效遏制限制競爭的亂象。

第二階段（2008年8月-2016年6月）《反壟斷法》施行后，運(yùn)用競爭思維來審查、修廢地方立法漸成常態(tài)，且由原先的個案經(jīng)驗(yàn)積累向一項(xiàng)成熟的審查標(biāo)準(zhǔn)不斷發(fā)展。各地審查中暴露的問題集中于：一是價格領(lǐng)域。如2009年汕頭市建設(shè)局《〈汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)工程墻體材料管理規(guī)定〉立法后評估報(bào)告》認(rèn)為，該規(guī)定第十一條將新型墻材產(chǎn)品納入政府指導(dǎo)價已不符合該市墻材生產(chǎn)經(jīng)營完全市場化的發(fā)展態(tài)勢，且墻材原材料生產(chǎn)成本變化大，應(yīng)據(jù)市場需求定價報(bào)告中，評估者意識到隨著市場環(huán)境的變化，地方立法的生命周期有限，但并未直接明示在審查中適用的上位法，此類地方自治型立法與執(zhí)行上位法規(guī)定的貫徹型立法不同，并沒有直接的上位法依據(jù)可用于審查，其依據(jù)的原理是《中華人民共和國價格法》第六條，而這與公平競爭審查標(biāo)準(zhǔn)（以下簡稱“十八不準(zhǔn)”）中“違法干預(yù)市場調(diào)節(jié)價下的價格水平”一則相重合。二是行政許可領(lǐng)域。在各地對規(guī)范性文件的備案審查情況通報(bào)中，違法增設(shè)或以審批、備案、登記等形式變相增設(shè)行政許可，擅設(shè)或不當(dāng)行政處罰和為己添設(shè)職權(quán)等是多省普遍披露的問題；三是地方保護(hù)。大慶市政府法制辦列舉了該地規(guī)范性文件中涉及的地方保護(hù)類型，含“規(guī)定企業(yè)在經(jīng)營活動中選購和采購當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)設(shè)備和材料”等限定交易經(jīng)營者的情形，“規(guī)定僅本地企業(yè)才可從事某種市場經(jīng)營活動”等阻礙外地商品服務(wù)輸出的情況，評估者在進(jìn)行文本分析時，均援引了上位法的規(guī)定，通過法律系統(tǒng)層級間的自洽來判斷規(guī)范性文件的合法性問題。凡此種種的個案糾正不只是競爭審查在合法性審查中的曇花一現(xiàn)，其正漸次升華為一項(xiàng)立法審查標(biāo)準(zhǔn)，先是顯現(xiàn)在社會主體的第三方評估中，2009年俞榮根等對“地方性法規(guī)文本質(zhì)量評估計(jì)分參考標(biāo)準(zhǔn)”設(shè)置了“政府與市場的關(guān)系處理得當(dāng)，沒有給管理相對人過度創(chuàng)設(shè)義務(wù)，沒有給公權(quán)力創(chuàng)設(shè)過度干預(yù)經(jīng)濟(jì)社會生活的內(nèi)容”的評估標(biāo)準(zhǔn)[2]，將競爭審查標(biāo)準(zhǔn)納入到立法評估的標(biāo)準(zhǔn)之列，盡管此時的標(biāo)準(zhǔn)較為籠統(tǒng)，但36位評估專家據(jù)此對83件地方立法進(jìn)行評估，并通過個案適用的形式從不同角度豐富了該標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)涵，如徐繼敏認(rèn)為《重慶市商品交易市場管理?xiàng)l例》第四章“市場交易規(guī)則”等多數(shù)條文可通過市場解決，無須專門立法，對《重慶市蔬菜基地管理?xiàng)l例》的審查也秉承了這一思路，指出部分條文的市場可調(diào)節(jié)性。但這些書面意見并未明確援引《反壟斷法》的規(guī)定，而是直接運(yùn)用其內(nèi)涵或W T O規(guī)則，如丁新正認(rèn)為《重慶市禁止非法增加企業(yè)負(fù)擔(dān)條例》未能體現(xiàn)W T O的平等原則，表現(xiàn)在其未禁止部分區(qū)縣實(shí)行重點(diǎn)企業(yè)掛牌保護(hù)，而這是典型地方保護(hù)的做法。直到2014年，《浙江省政府立法項(xiàng)目前評估規(guī)則》要求在立法前考慮政策對市場的影響，且評估報(bào)告的主要內(nèi)容須包含“是否會抑制市場作用發(fā)揮、妨礙市場有序競爭或者產(chǎn)生其他負(fù)面效應(yīng)，是否存在政府干預(yù)過多的問題”，將對立法的競爭審查從個案實(shí)踐上升至一項(xiàng)普遍適用的立法審查標(biāo)準(zhǔn)。

第三階段（2016年6月至今）《意見》的出臺要求在定期清理規(guī)章和規(guī)范性文件時，沿用公平競爭審查的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評估，足見頂層設(shè)計(jì)亦是在促成兩種審查的互洽。而自此，規(guī)范性文件備案的頻率占自1990年以來總量600余件的12.8%左右，2017年1月《山東省人民政府法制辦公室規(guī)范性文件備案審查程序規(guī)定》要求制定機(jī)關(guān)對涉及市場主體經(jīng)濟(jì)活動的規(guī)范性文件進(jìn)行公平競爭審查，但多數(shù)地方對于公平競爭審查的適用仍在醞釀階段。

上述三階段中，兩種審查出現(xiàn)如此多的交織不會是偶然，通過理論層面系統(tǒng)地梳理和甄別兩者異同，將幫助實(shí)務(wù)者更有效益地操作。

（二）公平競爭審查與合法性審查的異同

1.相同點(diǎn)。（1）審查標(biāo)準(zhǔn)的部分重疊。兩種審查標(biāo)準(zhǔn)并非子母集關(guān)系，而是不完全重合的交叉關(guān)系。十八不準(zhǔn)的出臺是大數(shù)據(jù)和社會調(diào)查的實(shí)務(wù)產(chǎn)物，其基于對企業(yè)的問卷調(diào)查，整理出覆蓋了80%企業(yè)經(jīng)營活動中最常遇到的行政壟斷行為，并因勢制宜制定審查標(biāo)準(zhǔn)，遂并非所有審查標(biāo)準(zhǔn)都有上位法依據(jù)（見下表）:

十八不準(zhǔn)的規(guī)定上位法或政策依據(jù)不合理、歧視性的準(zhǔn)入退出條件《反壟斷法》第33條第（二）至（四）款未經(jīng)公平競爭，不授特許經(jīng)營權(quán)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第3條限定交易的經(jīng)營者《反壟斷法》第32條無上位法依據(jù)的審批和事前備案《行政許可法》第14、15、16、17條在市場準(zhǔn)入負(fù)面清單外增設(shè)審批《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的意見》對外地、進(jìn)口商品服務(wù)的歧視性價格、補(bǔ)貼《反壟斷法》第33條第（一）款阻礙限制外地商品服務(wù)的輸入、輸出《反壟斷法》第33條第（二）至（五）款限制外地經(jīng)營者參與本地招投標(biāo)《反壟斷法》第34條限制外地經(jīng)營者在本地設(shè)立分支機(jī)構(gòu)《反壟斷法》第35條歧視性對待外地經(jīng)營者在本地設(shè)分支機(jī)構(gòu)《反壟斷法》第35條違法給予特定優(yōu)惠者優(yōu)惠安排財(cái)政支出不得與企業(yè)繳納的稅收或非稅收入掛鉤無違法免除特定經(jīng)營者社保費(fèi)用法外收、扣保證金強(qiáng)制經(jīng)營者從事《反壟斷法》規(guī)定的壟斷行為《反壟斷法》第36條違法或要求披露生產(chǎn)經(jīng)營敏感信息無超越定價權(quán)的政府定價《價格法》第45條違法干預(yù)市場調(diào)節(jié)價下的價格水平《價格法》第6條違反法律法規(guī)，違反《反壟斷法》《反壟斷法》第37條

由于十八不準(zhǔn)大多數(shù)的審查標(biāo)準(zhǔn)都是對上位法或政策的細(xì)化，遂兩種審查對于貫徹型立法，即為執(zhí)行上位法而據(jù)地方實(shí)情作出的具體性規(guī)定，審查效果將大同小異；（2）審查主體和程序的趨同。兩者都采取了“誰制定，誰審查”的自我審查模式，程序大體相同。立法立項(xiàng)評估又稱“立法前評估”，從僅有的河南省、廣東省、河池市、杭州市的立法立項(xiàng)評估文件看，立項(xiàng)評估一般由立法起草部門進(jìn)行，通過對立法的合法性、效果預(yù)期等評估后形成立法論證報(bào)告，提交同級或上級的法制機(jī)構(gòu)對其新制定或修訂的立法項(xiàng)目進(jìn)行審查并最終確定，杭州市就行政許可的論證有細(xì)致規(guī)定，廣東省要求立項(xiàng)建議說明中包含“法規(guī)實(shí)施對經(jīng)濟(jì)社會可能產(chǎn)生的影響評估”，這與公平競爭審查殊途同歸，國家發(fā)改委的《委內(nèi)工作程序》規(guī)定，起草者依照公平競爭審查標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行自我審查，形成書面審查結(jié)論后，交委領(lǐng)導(dǎo)把關(guān)，法規(guī)司在開展合法性審查前只就其是否進(jìn)行過公平競爭審查作程序性檢查；（3）責(zé)任形式相同。違反合法性審查出臺文件普遍采取行政責(zé)任的規(guī)制方式，如湖北省是對負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和直接責(zé)任者給予行政處分，《意見》則是追究地方政府和部門失職瀆職者的黨紀(jì)責(zé)任。

2.不同點(diǎn)。在審查標(biāo)準(zhǔn)上，合法性審查標(biāo)準(zhǔn)輻射面更廣，其具體的衡量緯度包含：上下位階立法的統(tǒng)一性、同級立法間的協(xié)調(diào)性、制定程序和權(quán)限的合規(guī)、是否違法為行政相對人增加義務(wù)或減損其權(quán)力、是否違法自設(shè)行政權(quán)力等。其對于未納入十八不準(zhǔn)的20%行政壟斷現(xiàn)象將起到補(bǔ)充制約的作用，但也存在覆蓋不到的領(lǐng)域，包括針對本地方事務(wù)制定的自治型立法以及地方先行立法解決無法可依局面的試驗(yàn)型立法，由于無上位法依據(jù)，將難以展開審查?？刹僮餍詫用嫔希礁偁帉彶橐?qū)彶闃?biāo)準(zhǔn)的精細(xì)化將產(chǎn)生更好的實(shí)務(wù)效果。責(zé)任主體方面，公平競爭審查將責(zé)任主體前置到起草者，法制機(jī)構(gòu)只起到程序性檢查的作用，而合法性審查中，法制機(jī)構(gòu)具有進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查并決定是否準(zhǔn)予立法的權(quán)力。審查結(jié)果的公示上，

從各地對規(guī)范性文件備案的通報(bào)看，多是扼要點(diǎn)出部分不合規(guī)現(xiàn)象，集中在對行政許可和行政處罰標(biāo)準(zhǔn)、條件的恣意和行政相對人權(quán)利的限制，對于問題文件及其后續(xù)處理一般不予披露。而《意見》尚未提及對公平競爭審查的公示，國家發(fā)改委的《委內(nèi)工作程序》只要求上交審查結(jié)論和材料，對論證過程不作要求。

（三）2.0版：公平競爭審查地方化進(jìn)程中的難點(diǎn)及成因分析

公平競爭審查與合法性審查堅(jiān)持的都是自我審查路線，推行中遇到的難點(diǎn)問題不盡然全是新問題，而更多會是歷史遺留問題。

1.地方政府審查的內(nèi)在驅(qū)動力掣肘。多地在備案審查報(bào)告中普遍談及的審查人手不足、專業(yè)技術(shù)能力欠缺等客觀因素都含糊避開了審查的深水區(qū)，少數(shù)從審查者內(nèi)在驅(qū)動力的角度作了分析，內(nèi)蒙古自治區(qū)將重視度不夠源于地方的錯誤觀念，如認(rèn)為制發(fā)程序繁雜將制約地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，影響工作效率；片面強(qiáng)調(diào)部門利益和地方保護(hù)，造成內(nèi)容違法等。政府人員“經(jīng)濟(jì)人”角色的異化體現(xiàn)在由執(zhí)行職能向代理職能的變質(zhì)，其僅關(guān)注自身利益最大化，而非公眾利益的最大化；政府過度干預(yù)帶來的壟斷將形成與市場價格有別的政府價格，兩價格差間的“經(jīng)濟(jì)租”將為政府及其官員“設(shè)租”留下空間，除此之外的社會群體也將采取各式手段謀取“經(jīng)濟(jì)租”以求超額利潤[3]，但這種非生產(chǎn)性的活動不能增加社會財(cái)富，反而會促使政府部門間的爭權(quán)奪利，減損政府公信力；同時，官員任期的短暫性和階段性也將使得決策更趨向于現(xiàn)時的經(jīng)濟(jì)利益，而非健康競爭秩序帶來的長遠(yuǎn)利益。操作層面上，《委內(nèi)工作程序》只要求提交書面審查結(jié)論一類程序性事項(xiàng)，而未對論證過程、使用依據(jù)和結(jié)果公開等實(shí)體事項(xiàng)作嚴(yán)格要求，則審查很可能陷入“走過場”的境地，與從此前多地的立法評估報(bào)告別無二般。如果寄希望于反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的事后監(jiān)督，問題或?qū)⒒氐綇那埃?008年以來，國家發(fā)改委查處的6起行政壟斷案件中，僅有一起是由云南省發(fā)改委發(fā)起的內(nèi)部監(jiān)督，一起為媒體監(jiān)督，其余四起皆為利益相關(guān)者或群眾舉報(bào)。同時，自我評估的公正性也是常遭詬病的，對于審查未通過的文件不予公開將不利于橫向政際間經(jīng)驗(yàn)的相互借鑒。

2.配套政策的助力問題。以取消二手車遷限為例，2016年3月，國務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)二手車便利交易的若干意見》要求取消限制二手車遷入政策，同年12月，《關(guān)于加強(qiáng)二手車環(huán)保達(dá)標(biāo)監(jiān)管工作的通知》統(tǒng)一了取消的標(biāo)準(zhǔn)，直到今年6月三部委《關(guān)于請?zhí)峁┤∠周囅拗七w入政策落實(shí)情況的函》指出部分地區(qū)仍未按規(guī)定取消遷限政策，要求各地區(qū)提交完成情況。地方在二手車遷限政策的審查上并不存在技術(shù)障礙，按章取消即可，但三部委發(fā)函中指出的理解不一、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不一等都是央地博弈下的拖延縮影。二手車市場的繁榮對于地方稅收的貢獻(xiàn)甚微是一個取限障礙，《車輛購置稅暫行條例》規(guī)定，新車交易的車輛購置稅稅率為10%，且實(shí)行一次征收制度，即購置已征車輛購置稅的車輛無需繳納車輛購置稅?！断M(fèi)稅暫行條例》規(guī)定，新車的銷售者據(jù)排氣量的不同，按1%—40%不等的稅率繳稅。而二手車交易時，由于購買者只需向原車主索要完稅證明，無需再次繳稅，故而，二手車市場的繁榮對于地方稅收的貢獻(xiàn)甚微。地方?jīng)Q策時考慮的因素是多元的，但由此折射出相關(guān)配套政策對于推進(jìn)公平競爭審查的作用不容忽視。

3.審查技術(shù)問題?！笆瞬粶?zhǔn)”的表述是通俗易懂的，其內(nèi)涵需要通過實(shí)踐中的案例來不斷充實(shí)內(nèi)涵，也依賴于指南的起草，更多是對標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容的細(xì)化，各地對規(guī)范性文件審查反映出的技術(shù)問題包含對規(guī)范性文件的界定不明等，但依然太少，對于各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)適用中的問題也亟待在實(shí)踐中總結(jié)。推動審查技術(shù)的障礙在于公示環(huán)節(jié)不全，自我審查的初衷是想將問題化解在起草過程之中，既維護(hù)公權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)威，又節(jié)約立法資源。對于自我審查不通過的文件，一般是不會進(jìn)入到下一流程的審查，不合規(guī)文件將極少見諸報(bào)端，這對于公平競爭市場秩序的建立有裨益，但審查主體在制定、審查立法時，將難以獲取一手的經(jīng)驗(yàn)和資料。

三、破冰：對公平競爭審查落地的建議

（一）合法性審查與公平競爭審查銜接、互鑒機(jī)制的構(gòu)建

自我審查的流弊在立法的備案審查中早有顯現(xiàn)，其規(guī)避監(jiān)督、制約力不足的方式是采取部門間相互掣肘的橫向監(jiān)督機(jī)制，賦予法制機(jī)構(gòu)監(jiān)督起草機(jī)構(gòu)的權(quán)力，部分地方的法制機(jī)構(gòu)還有實(shí)質(zhì)否決權(quán)。而公平競爭審查的監(jiān)督仍然是部門內(nèi)部的縱向監(jiān)督，由部門領(lǐng)導(dǎo)作實(shí)體性把關(guān)，法制機(jī)構(gòu)只作程序性審查，這將監(jiān)督壓力后移到了反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)上。中國立法的地域性決定了各地對于合法性審查的程序安排各有差異。兩種審查在微觀層面有諸多交織；在中觀層面的經(jīng)驗(yàn)互鑒確有必要，公平競爭審查地方化中需要借力合法性審查屆已形成的監(jiān)督、清理機(jī)制；宏觀層面上，當(dāng)兩種審查發(fā)展趨于完善時，整合立法對經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境等多維度的影響評價子集，一并納入到立法審查的母體系之中，形成R I A（R eg ula t or y I mp a ct Anal y sis,監(jiān)管影響分析），也是世界范圍內(nèi)的趨勢。

（二）聯(lián)席會議制和反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)功能的發(fā)揮

在清理舊政策上，配套政策的助力具有個案性，它在清理既存破壞競爭的政策時，可以緩和利益相關(guān)方立法博弈造成的執(zhí)行僵局問題，但啟動卻需聯(lián)席會議制度發(fā)揮作用。在對審查經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)上，由于不合規(guī)文件將僅有漏網(wǎng)的少部分面世，審查者積累經(jīng)驗(yàn)的渠道將更依賴于系統(tǒng)內(nèi)部的口口相傳，聯(lián)席會議制度作為總結(jié)、傳輸審查經(jīng)驗(yàn)的紐帶需要擔(dān)負(fù)起職責(zé)，推動審查技術(shù)的前進(jìn)。目前，該制度的建設(shè)限于各部委間和省內(nèi)，對于跨區(qū)域和省際間的交流待開發(fā)。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職權(quán)在于查處不合規(guī)文件，責(zé)令改正和通報(bào)上級行政機(jī)關(guān)處理，有學(xué)者主張賦予其更高的約束力，以重拳治典，強(qiáng)化其事后監(jiān)督的功效，考慮到其以往的執(zhí)行情況和效果，兼顧到追究黨紀(jì)處分有相對應(yīng)的職能部門，事前審查又將大規(guī)模減少不合規(guī)文件的出現(xiàn)，這樣的制度設(shè)計(jì)并不科學(xué)。

[1]沈國明，史建三，吳天昊.在規(guī)則和現(xiàn)實(shí)之間——上海市地方立法后評估報(bào)告[M].上海：上海人民出版社，2009：93.

[2]俞榮根.地方立法后評估研究[M].北京：中國民主法制出版社，2009:218.

[3]劉少軍.立法成本效益分析制度研究[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2011:31.

責(zé)任編輯：賀春健

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A

1671-6531（2017）08-0052-05

黃秋鳴/四川大學(xué)法學(xué)院在讀碩士（四川成都610207）。