程同順，李 暢

(南開(kāi)大學(xué) 周恩來(lái)政府管理學(xué)院，天津 300350)

世界銀行“世界治理指數(shù)”對(duì)中國(guó)的測(cè)量與啟示

程同順，李 暢

(南開(kāi)大學(xué) 周恩來(lái)政府管理學(xué)院，天津 300350)

世界銀行的“世界治理指數(shù)”有話語(yǔ)權(quán)和問(wèn)責(zé)、政治穩(wěn)定與杜絕暴力、政府效能、規(guī)制質(zhì)量、法治和遏制腐敗等六個(gè)指標(biāo)。運(yùn)用這六個(gè)指標(biāo)通過(guò)跨時(shí)間和跨地域的比較，分析中國(guó)國(guó)家治理的基本狀況，在此基礎(chǔ)上提出未來(lái)中國(guó)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化應(yīng)該注重的十大要素，并就改進(jìn)世界治理指數(shù)的指標(biāo)設(shè)計(jì)從“弱化精英評(píng)判，注重民眾體驗(yàn);優(yōu)化研究設(shè)計(jì)，回應(yīng)外界質(zhì)疑；修正因果關(guān)系，調(diào)整比較框架”等三個(gè)方面進(jìn)行了探討。

國(guó)家治理；現(xiàn)代化；世界治理指數(shù)

2013年11月，中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)公報(bào)指出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。不久，習(xí)近平總書(shū)記刊文《切實(shí)把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會(huì)精神上來(lái)》，明確了國(guó)家治理能力的概念，即“運(yùn)用國(guó)家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國(guó)防、治黨治國(guó)治軍等各個(gè)方面”。此后，不少?lài)?guó)內(nèi)學(xué)者就國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了廣泛而深入的探討。世界銀行的“世界治理指數(shù)”(Worldwide Governance Index, WGI)早在1999年就率先運(yùn)用六個(gè)指標(biāo)來(lái)對(duì)全球多個(gè)國(guó)家和地區(qū)的治理狀況進(jìn)行測(cè)量，獲得了良好的聲譽(yù)。借助“世界治理指數(shù)”測(cè)量中國(guó)等國(guó)家和地區(qū)的國(guó)家治理現(xiàn)狀并進(jìn)行研究，有助于確立中國(guó)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的標(biāo)準(zhǔn)。

一、世界治理指數(shù)的六個(gè)指標(biāo)

在漢語(yǔ)世界中，“治理”一詞被認(rèn)為是“統(tǒng)治”和“管理”兩詞語(yǔ)義的歸并，中國(guó)人多在“修齊治平”和“治國(guó)理政”的話語(yǔ)背景中來(lái)對(duì)其加以理解和使用。英文中的“治理”(Governance)一詞，其詞根來(lái)源于希臘(拉丁)語(yǔ)gov-,原意為駕船、行舟，后引申為控制、引導(dǎo)和操縱的行為或方式。自20世紀(jì)90年代以來(lái)，西方學(xué)者開(kāi)始在公司治理、國(guó)家治理、社會(huì)治理等多種語(yǔ)境下探討“治理”概念并構(gòu)建理論，“治理”的含義與用法也相應(yīng)有了轉(zhuǎn)變。在政治學(xué)領(lǐng)域，愈來(lái)愈多有關(guān)“治理”的著作中，“治理”暗含著“統(tǒng)治的含義有了變化,意味著一種新的統(tǒng)治過(guò)程,意味著統(tǒng)治的條件已經(jīng)不同于前,或是以新的方法來(lái)統(tǒng)治社會(huì)”[1]。世界銀行對(duì)“治理”的定義為“一國(guó)之內(nèi)的權(quán)威憑借多種制度與習(xí)俗來(lái)維護(hù)和運(yùn)行。這包括選擇、監(jiān)管、更迭政府的一系列過(guò)程；政府能夠制定并實(shí)施一系列明智政策的權(quán)力；以及來(lái)自公民的敬重，和國(guó)家建立起的一系列管理經(jīng)濟(jì)與社會(huì)互動(dòng)的規(guī)制”[2]。基于上述“治理”的概念，布魯金斯學(xué)會(huì)的經(jīng)濟(jì)學(xué)家考夫曼和世界銀行發(fā)展研究集團(tuán)的亞特克瑞等人共同開(kāi)發(fā)了“世界治理指數(shù)”，將32個(gè)第三方變量聚合成下述六個(gè)指標(biāo)，用以測(cè)量全球各國(guó)的治理質(zhì)量：

一是話語(yǔ)權(quán)和問(wèn)責(zé)(Voice and Accountability)，該指標(biāo)用于測(cè)量公民能否參與選擇政府，以及享有言論、結(jié)社、新聞等自由的程度。

二是政治穩(wěn)定與杜絕暴力(Political Stability and Absence of Violence)，該指標(biāo)用于測(cè)量人們是否能夠感知存在運(yùn)用憲法外(或暴力)手段推翻政府或危及公共安全的風(fēng)險(xiǎn)。

三是政府效能(Government Effectiveness)，該指標(biāo)用于測(cè)量政府提供公共服務(wù)的質(zhì)量、文官隊(duì)伍的整體素質(zhì)、秉公執(zhí)法的獨(dú)立性、政策制定與執(zhí)行的質(zhì)量，以及政府承諾執(zhí)行這些政策的可信度等。

四是規(guī)制質(zhì)量(Regulatory Quality)，該指標(biāo)用于測(cè)量政府制定和執(zhí)行穩(wěn)健政策和法規(guī)，以及促進(jìn)私人部門(mén)發(fā)展的能力。

五是法治(Rule of Law)，該指標(biāo)用于測(cè)量社會(huì)成員信任并遵守社會(huì)規(guī)則的程度，尤其是遵從契約、聽(tīng)從警察、服從法律的質(zhì)量，以及發(fā)生犯罪和暴力的可能性。

六是遏制腐敗(Control of Corruption)，該指標(biāo)用于測(cè)量借助公共權(quán)力謀取私利的程度，包括各種程度的腐敗行為，以及特權(quán)階層和私人利益集團(tuán)對(duì)國(guó)家的“侵蝕”。

在測(cè)量方面，考夫曼團(tuán)隊(duì)首先使可以歸為同“類(lèi)”(cluster)的非同源第三方變量依據(jù)一系列聚合算法歸并，將某一國(guó)家和地區(qū)獲得的實(shí)際測(cè)量值在215個(gè)國(guó)家和地區(qū)的實(shí)際測(cè)量值中進(jìn)行百分位排序，就相應(yīng)得出了“世界治理指數(shù)”各個(gè)指標(biāo)上的分值*以政府效能一項(xiàng)為例，在2015年“世界治理指數(shù)”的215個(gè)國(guó)家和地區(qū)中，新加坡實(shí)際測(cè)量值最高，得分為100；海地實(shí)際測(cè)量值最低，得分為1；阿根廷的分值排位居中，故得分為50。。自1996年開(kāi)始至今，考夫曼團(tuán)隊(duì)幾乎逐年(1997年、1999年、2001年的數(shù)據(jù)缺失)更新全球215個(gè)國(guó)家和地區(qū)的治理指標(biāo)數(shù)，并將其公布在www.govindicators.org網(wǎng)站，免費(fèi)向查詢(xún)者開(kāi)放。

二、對(duì)中國(guó)大陸地區(qū)國(guó)家治理現(xiàn)狀的測(cè)量

在世界銀行的世界治理指數(shù)的標(biāo)準(zhǔn)下，中國(guó)的國(guó)家治理是一個(gè)什么樣的水平呢？為便于更好地理解這個(gè)問(wèn)題，本文利用世界治理指數(shù)提供的數(shù)據(jù)從歷時(shí)性比較和跨區(qū)域比較兩個(gè)方面來(lái)進(jìn)行說(shuō)明。

圖1 世界治理指數(shù)對(duì)中國(guó)大陸地區(qū)國(guó)家治理水平的歷時(shí)性考察

(一)歷時(shí)性比較

在這一部分，本文運(yùn)用世界銀行“世界治理指數(shù)”的六個(gè)指標(biāo)對(duì)中國(guó)大陸地區(qū)自身治理狀況進(jìn)行跨時(shí)段追蹤考察，時(shí)間跨度為1996年至2015年(見(jiàn)圖1)。在圖1中，居中的折線是“世界治理指數(shù)”基于單一指標(biāo)對(duì)中國(guó)大陸地區(qū)進(jìn)行測(cè)量的分值，而另外上下兩條折線分別是邊際誤差。考夫曼團(tuán)隊(duì)之所以采用這樣的圖示方法，是因?yàn)椤笆澜缰卫碇笖?shù)”確立的每個(gè)指標(biāo)都是由選取的多個(gè)第三方變量構(gòu)造而成，所以多個(gè)變量經(jīng)聚合后得出的分值有必要給出一定的誤差區(qū)間。

在“話語(yǔ)權(quán)和問(wèn)責(zé)”一項(xiàng)中，由于西方學(xué)者掌握民主理論的話語(yǔ)霸權(quán)，所以，對(duì)中國(guó)大陸地區(qū)公民沒(méi)能參與對(duì)選擇政府和缺乏西式的公民自由有所詬病，因而中國(guó)大陸地區(qū)在該項(xiàng)得分持續(xù)走低；在“政治穩(wěn)定與杜絕暴力”一項(xiàng)中，中國(guó)大陸地區(qū)的得分沒(méi)有超越全球的平均水平，但從中國(guó)大陸地區(qū)民眾，特別是旅華外籍人員的真實(shí)感受來(lái)看，當(dāng)前中國(guó)無(wú)疑是一個(gè)穩(wěn)定而安全的國(guó)家；在“政府效能”一項(xiàng)，中國(guó)大陸地區(qū)從1998年開(kāi)始就超越全球中位水平并在總體上呈現(xiàn)向好趨勢(shì)，特別是在“十八大”召開(kāi)之后，中共中央頒布一系列從嚴(yán)治黨的新舉措,政府效能也隨之顯著提高，這說(shuō)明“世界治理指數(shù)”的指標(biāo)反映了中國(guó)普通民眾的真實(shí)觀感；在“規(guī)制質(zhì)量”一項(xiàng)中，中國(guó)大陸地區(qū)的得分徘徊在215個(gè)國(guó)家和地區(qū)的中位附近，得分不高的一個(gè)關(guān)鍵原因是外界普遍認(rèn)為，中國(guó)政府在國(guó)內(nèi)實(shí)施規(guī)制時(shí)，過(guò)多偏袒國(guó)有部門(mén)，從而造成中國(guó)大陸地區(qū)社會(huì)力量發(fā)展的制度性困境；“法治”一項(xiàng)體現(xiàn)了中國(guó)大陸地區(qū)的國(guó)家治理依舊帶有較強(qiáng)的“人治”色彩，但“十八大”后國(guó)家高層多次表明“依法治國(guó)”的決心，隨后幾年WGI的該項(xiàng)指標(biāo)也呈現(xiàn)上升態(tài)勢(shì)；最后，“遏制腐敗”的指標(biāo)顯示中國(guó)在經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展時(shí)期，腐敗情況相對(duì)嚴(yán)重，執(zhí)政黨對(duì)腐敗現(xiàn)象的管控狀況也因時(shí)而異，但該項(xiàng)指標(biāo)在“十八大”后也有明顯起色。

(二)跨區(qū)域比較

除了歷時(shí)性的比較，本文還嘗試選取2015年新加坡、中國(guó)香港特別行政區(qū)、中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)與中國(guó)大陸地區(qū)在世界治理指數(shù)六個(gè)指標(biāo)的分值進(jìn)行治理狀況研究，以評(píng)估當(dāng)前中國(guó)國(guó)家治理的發(fā)展水平及未來(lái)重點(diǎn)建設(shè)的方向*澳門(mén)同樣是一個(gè)自成體系的華人社會(huì)，但是由于人口僅60.18萬(wàn)人，相比中國(guó)大陸13.85億人、香港737.4萬(wàn)人、臺(tái)灣2 340.5萬(wàn)人，以及新加坡574.1萬(wàn)人，不具有顯著的樣本意義，故將其排除在本次比較之外。人口數(shù)據(jù)來(lái)源參見(jiàn)“世界實(shí)時(shí)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)”(2017年)，www.worldometers.info。。選取中國(guó)香港特別行政區(qū)、中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)以及新加坡的原因是華人占社會(huì)主體地位，并主導(dǎo)國(guó)家治理體系，與中國(guó)大陸地區(qū)在治理理念、模式、目標(biāo)，以及社會(huì)價(jià)值觀等方面均有較高相似度。

中國(guó)大陸地區(qū)、中國(guó)香港特別行政區(qū)、中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)以及新加坡在“話語(yǔ)權(quán)和問(wèn)責(zé)”指標(biāo)上，中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)以73分高居榜首。在民主轉(zhuǎn)型之后經(jīng)過(guò)兩次政黨輪替，中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)已經(jīng)完成威權(quán)體制向民選的過(guò)渡，民意在政治生活中的各個(gè)環(huán)節(jié)都得到了體現(xiàn)。中國(guó)香港特別行政區(qū)以64分緊隨其后。新加坡因其威權(quán)主義政體壓制民眾話語(yǔ)權(quán)而飽受外界非議，此項(xiàng)僅得43分。中國(guó)大陸地區(qū)因政治制度明顯不同于西方主流國(guó)家而排名靠后(見(jiàn)圖2)。

圖2 中國(guó)大陸、中國(guó)香港特別行政區(qū)、中國(guó)臺(tái)灣與新加坡在話語(yǔ)權(quán)與問(wèn)責(zé)上的比較

在“政治穩(wěn)定與杜絕暴力”一項(xiàng)，除了中國(guó)大陸地區(qū)，其他比較項(xiàng)均獲得WGI的優(yōu)良評(píng)價(jià)。中國(guó)大陸地區(qū)疆域廣闊、人口眾多、民族成分復(fù)雜，特別是近幾年“三股勢(shì)力”在華活動(dòng)頻繁，這導(dǎo)致中央政府在個(gè)別地區(qū)治理難度加大。而中國(guó)香港特別行政區(qū)、中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)以及新加坡由于面積小、人口少、民族成分簡(jiǎn)單等現(xiàn)實(shí)因素，在政治穩(wěn)定與社會(huì)安全指標(biāo)上具有天然優(yōu)勢(shì)(見(jiàn)圖3)。

圖3 中國(guó)大陸、中國(guó)香港特別行政區(qū)、中國(guó)臺(tái)灣與新加坡在政治穩(wěn)定與杜絕暴力上的比較

在“政府效能”指標(biāo)的測(cè)量中，新加坡的分值為100，表明該國(guó)政府的治理效率與治理能力為全球翹楚。中國(guó)香港特別行政區(qū)緊隨其后，分值為99，再次是中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，分值為88。由于中國(guó)共產(chǎn)黨具備強(qiáng)大的組織動(dòng)員能力以及黨內(nèi)精英優(yōu)秀的執(zhí)行能力，中國(guó)大陸地區(qū)在“效能考核”一項(xiàng)的得分為68(見(jiàn)圖4)。

圖4 中國(guó)大陸、中國(guó)香港特別行政區(qū)、中國(guó)臺(tái)灣與新加坡在政府效能上的比較

在“規(guī)制質(zhì)量”一項(xiàng)，中國(guó)香港特別行政區(qū)以及新加坡均得到100分，意味著兩地政府運(yùn)用規(guī)制手段進(jìn)行調(diào)控的能力居于全球領(lǐng)先地位。中國(guó)大陸地區(qū)在該項(xiàng)治理指標(biāo)得分僅為46分，存在的原因是多方面的。其一，是政府角色還未完成“權(quán)力本位型”到“責(zé)任本位型”的轉(zhuǎn)變；其二，“政府—社會(huì)”關(guān)系還未從“計(jì)劃/控制”階段發(fā)展至“契約/互動(dòng)”階段；其三，政府還沒(méi)有建立起來(lái)對(duì)制度的忠誠(chéng)信仰，規(guī)制手段簡(jiǎn)單(見(jiàn)圖5)。

圖5 中國(guó)大陸、中國(guó)香港特別行政區(qū)、中國(guó)臺(tái)灣與新加坡在規(guī)制質(zhì)量上的比較

從“世界治理指數(shù)”的測(cè)量來(lái)看，中國(guó)大陸地區(qū)國(guó)家治理中的法治水平還處在一個(gè)相對(duì)較低的層次上。中國(guó)有長(zhǎng)期“人治”的歷史包袱。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨已經(jīng)開(kāi)始意識(shí)到國(guó)家治理中法治因素的重要作用，并將“依法治國(guó)”上升為治理國(guó)家的基本方略，努力構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系。在法治國(guó)家的建設(shè)方面，中國(guó)大陸地區(qū)可以向有豐富經(jīng)驗(yàn)的新加坡(97分)以及中國(guó)香港特別行政區(qū)(95分)借鑒學(xué)習(xí)(見(jiàn)圖6)。

圖6 中國(guó)大陸、中國(guó)香港特別行政區(qū)、中國(guó)臺(tái)灣與新加坡在法治上的比較

與中國(guó)香港特別行政區(qū)、中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)以及新加坡相比，中國(guó)大陸地區(qū)在遏制腐敗領(lǐng)域仍有很大的提升空間。中國(guó)大陸改革開(kāi)放以來(lái)，經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展給權(quán)力尋租提供了便利條件，腐敗現(xiàn)象已經(jīng)成為中國(guó)共產(chǎn)黨能否長(zhǎng)期執(zhí)政所面臨的重大挑戰(zhàn)之一。中國(guó)香港特別行政區(qū)以及新加坡在遏制腐敗方面都取得了不錯(cuò)的成績(jī)(見(jiàn)圖7)。

圖7 中國(guó)大陸、中國(guó)香港特別行政區(qū)、中國(guó)臺(tái)灣與新加坡在遏制腐敗上的比較

三、世界治理指數(shù)對(duì)中國(guó)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的啟示

16世紀(jì)之后，西歐和北美地區(qū)的部分國(guó)家率先開(kāi)啟現(xiàn)代化進(jìn)程，并建立了包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化在內(nèi)的一整套現(xiàn)代國(guó)家體系。但在一個(gè)復(fù)雜多樣的世界中，西方化并非后發(fā)國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程的唯一途徑。中國(guó)國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化建設(shè)，絕不是要照抄照搬英、美等國(guó)的國(guó)家制度；中國(guó)國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化，也沒(méi)有必要完全依照西方設(shè)立的標(biāo)準(zhǔn)作為自身發(fā)展路徑的指向標(biāo)。中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化不僅要學(xué)習(xí)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，還要根據(jù)自身實(shí)際情況有所創(chuàng)見(jiàn)。

世界銀行世界治理指數(shù)因其對(duì)國(guó)家治理狀況測(cè)量的實(shí)用性、普適性受到用戶的廣泛認(rèn)可，用戶中不乏多國(guó)公共部門(mén)以及全球知名的國(guó)際組織、跨國(guó)公司、科研院所。世界治理指數(shù)開(kāi)發(fā)的六個(gè)測(cè)量指標(biāo)對(duì)中國(guó)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)具有啟示意義。首先，世界治理指數(shù)將國(guó)家治理能力分解為六個(gè)可操作的指標(biāo)，這使后發(fā)國(guó)家在治理能力提升的過(guò)程中有的放矢；其次，世界治理指數(shù)通過(guò)具體量化后的得分可以了解自身所處的發(fā)展階段，以及明確可以選擇何種模式來(lái)提高自身能力；再次，可以運(yùn)用統(tǒng)計(jì)學(xué)方法來(lái)測(cè)算出世界治理指數(shù)六個(gè)指標(biāo)的內(nèi)在相關(guān)性，這為整體推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化提供了新穎的視角?？梢哉f(shuō)，“世界治理指數(shù)”的六個(gè)指標(biāo)是各國(guó)政府進(jìn)行國(guó)家治理時(shí)共享的參考性標(biāo)準(zhǔn)。中國(guó)的國(guó)家治理能力現(xiàn)代化，有必要借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，將其吸收歸納為注重安全、民主導(dǎo)向、強(qiáng)調(diào)效能、靈活規(guī)制、依法治國(guó)、遏制腐敗等六個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)促進(jìn)自身能力建設(shè)。此外，在此基礎(chǔ)上還應(yīng)另外提出科學(xué)施政、追求公正、增進(jìn)和諧、以人為本等四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)作為國(guó)家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)更為全面的補(bǔ)充。

(一)注重安全

早在人類(lèi)進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)之前，霍布斯、洛克等社會(huì)契約論者就認(rèn)為，保障公民的安全權(quán)既是國(guó)家建立的初衷，也是國(guó)家最基本的職能。社會(huì)發(fā)展至今，安全議題的重要性達(dá)到一個(gè)前所未有的高度，并成為全社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)。從個(gè)人到國(guó)家，從傳統(tǒng)領(lǐng)域到非傳統(tǒng)領(lǐng)域，從生存到發(fā)展，安全概念的泛化要求治理主體不但具備靈活構(gòu)建多層次、全方位安全體系的能力，而且要與時(shí)俱進(jìn)地具備滿足民眾對(duì)安全需求的能力。

(二)民主導(dǎo)向

公民參與既是國(guó)家治理合法性的主要來(lái)源，也是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重要特征。中國(guó)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化要求在三個(gè)方面體現(xiàn)民主導(dǎo)向。首先，國(guó)家治理主體吸收民意并整合成政策建議的能力，是直接體現(xiàn)建構(gòu)現(xiàn)代國(guó)家合法性的能力；其次，在治理策略方面，國(guó)家治理能力的提高直接體現(xiàn)在國(guó)家治理模式由傳統(tǒng)的“行政命令型”向現(xiàn)代的“民主協(xié)商型”轉(zhuǎn)變；最后，現(xiàn)代社會(huì)中的國(guó)家治理模式推崇民主價(jià)值。政府應(yīng)在決策環(huán)節(jié)廣納民意，汲取民智，在施政環(huán)節(jié)關(guān)切民情、凝聚民心，民眾既是國(guó)家治理效果最直接的體驗(yàn)者，也是治理能力最公正的評(píng)判者。

(三)強(qiáng)調(diào)效能

自20世紀(jì)70年代以來(lái)，以英、美、日、韓為代表的國(guó)家為緩解公共財(cái)政壓力，體現(xiàn)國(guó)家治理的公正和民主價(jià)值，紛紛實(shí)施以提高政府效能為目標(biāo)的政府改革，并收到良好的效果。中國(guó)國(guó)家治理能力的效能化建設(shè)順應(yīng)時(shí)代進(jìn)步的內(nèi)在要求。首先，現(xiàn)代社會(huì)要求政府具備高效率的國(guó)家治理能力，以便處理日趨復(fù)雜的社會(huì)矛盾；其次，現(xiàn)代社會(huì)要求政府有能力向公民提供更為豐富、優(yōu)質(zhì)的社會(huì)公共產(chǎn)品以滿足于利益主體的多元需求；最后，對(duì)國(guó)家治理體系的效率與能力提出更高的要求，既符合普通民眾的主觀愿望，也體現(xiàn)社會(huì)發(fā)展的客觀要求。

(四)靈活規(guī)制

現(xiàn)代國(guó)家普遍將市場(chǎng)作為配置社會(huì)資源的基礎(chǔ)方式，因此，如何解決市場(chǎng)失靈及相關(guān)問(wèn)題就成為政府長(zhǎng)期面臨的難題之一。19世紀(jì)后期，美國(guó)政府為了遏制鐵路運(yùn)輸業(yè)出現(xiàn)的惡性競(jìng)爭(zhēng)趨勢(shì)，首次引入規(guī)制手段。此后，成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家紛紛選擇運(yùn)用規(guī)制手段調(diào)控本國(guó)市場(chǎng)，從而有效地保護(hù)了公共利益[3]?，F(xiàn)代政府理論認(rèn)為，政府能否依據(jù)法律，運(yùn)用法規(guī)和行政規(guī)章、命令、裁決等規(guī)制手段，實(shí)現(xiàn)對(duì)市場(chǎng)的有效調(diào)控，公平地增進(jìn)全體社會(huì)成員的福利是衡量國(guó)家治理能力現(xiàn)代化水平的重要標(biāo)志。

(五)依法治國(guó)

縱觀世界上的現(xiàn)代國(guó)家，無(wú)不把法治當(dāng)作國(guó)家治理的基本方式和國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。多項(xiàng)統(tǒng)計(jì)表明，一國(guó)的法治水平與其國(guó)家諸多現(xiàn)代化指標(biāo)呈顯著正相關(guān)，可見(jiàn)法治在現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)揮著相當(dāng)重要的作用。將法治當(dāng)作治國(guó)理政的基本方式，“最重要、最關(guān)鍵是要運(yùn)用法治思維和法治方式的能力，解決法治缺位情況下治理動(dòng)力不足和能力不夠的問(wèn)題”[4]。一方面要擺脫“維穩(wěn)思維”，摒棄用國(guó)家強(qiáng)力“搞定”問(wèn)題、行政手段“擺平”麻煩的老辦法，回歸依法治國(guó)；另一方面，正確處理改革與法治的關(guān)系，善用法治凝聚改革共識(shí)，引領(lǐng)改革方向，規(guī)范改革程序，鞏固和擴(kuò)大改革成果，這在中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化中極具現(xiàn)實(shí)意義。

(六)遏制腐敗

任何政府都有向腐敗演化的可能性，特別是在具有深厚封建傳統(tǒng)的中國(guó)社會(huì)，黨和政府在治理腐敗的進(jìn)程中任重而道遠(yuǎn)。國(guó)家治理腐敗能力的現(xiàn)代化，首先，要求治理主體有及時(shí)優(yōu)化反腐敗治理體系的能力。傳統(tǒng)型“政出多頭”的治理格局，已經(jīng)不能適應(yīng)深度反腐的新局面，權(quán)責(zé)集中化已成為改革的必然趨勢(shì)。能否及時(shí)調(diào)整治理結(jié)構(gòu)形成合力遏制腐敗，體現(xiàn)了國(guó)家治理主體自我更新的能力。其次，反腐敗自身的特點(diǎn)決定了國(guó)家治理中對(duì)腐敗行為的打擊只能是事后追懲性的，這并不足以預(yù)先遏制腐敗的發(fā)生。現(xiàn)代社會(huì)治理腐敗現(xiàn)象，需要打擊與預(yù)防并重。從某種程度上來(lái)講，預(yù)防腐敗的能力和效果更為直接地體現(xiàn)了國(guó)家治理能力水平的高低。

(七)科學(xué)施政

馬克斯·韋伯認(rèn)為，“現(xiàn)代化”是我們這個(gè)時(shí)代的一種“文明的形式”,其本質(zhì)上是社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的實(shí)現(xiàn)“理性化”的過(guò)程。布萊克把現(xiàn)代化說(shuō)成是“在科學(xué)和技術(shù)革命影響下,社會(huì)已經(jīng)發(fā)生和正在發(fā)生的轉(zhuǎn)變過(guò)程”[5]。從總體上說(shuō)，國(guó)家治理的科學(xué)化就是治理主體有意識(shí)地按照國(guó)家自身運(yùn)行的客觀規(guī)律對(duì)其進(jìn)行治理。國(guó)家治理能力現(xiàn)代化，體現(xiàn)于政府在治理過(guò)程中是否能夠堅(jiān)持理性思維，貫徹科學(xué)精神?，F(xiàn)代社會(huì)對(duì)治理科學(xué)化提出愈來(lái)愈高的要求，只有實(shí)現(xiàn)科學(xué)治理，才能最大限度地實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和推動(dòng)社會(huì)發(fā)展。首先，要借助先進(jìn)的管理科學(xué)與管理經(jīng)驗(yàn)，優(yōu)化國(guó)家治理機(jī)制，節(jié)約行政成本，減少部門(mén)摩擦，提高治理效率；其次，積極引入專(zhuān)家學(xué)者等“政府外腦”以第三方身份直接參與國(guó)家治理，可大大提高治理方法的科學(xué)化水平；最后，在國(guó)家治理過(guò)程中應(yīng)用現(xiàn)代科技手段的深度與廣度，可以從側(cè)面反映出國(guó)家治理能力現(xiàn)代化水平的高低。

(八)追求公正

公平與正義既是現(xiàn)代人的普遍共識(shí)，也是體現(xiàn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)。由于現(xiàn)代社會(huì)職業(yè)分工日趨細(xì)致，國(guó)家治理體系主要是通過(guò)司法部門(mén)來(lái)促進(jìn)和保障全社會(huì)的公平正義?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議公報(bào)》指出的：“公正是法治的生命線。司法公正對(duì)社會(huì)公正具有重要引領(lǐng)作用，司法不公對(duì)社會(huì)公正具有致命破壞作用?！彼痉ú块T(mén)是守護(hù)社會(huì)公平正義的最后一道防線，國(guó)家治理能力現(xiàn)代化就是要讓人民群眾能在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義。

(九)增進(jìn)和諧

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展不可避免地帶來(lái)大量的社會(huì)問(wèn)題。特別是進(jìn)入新世紀(jì)，長(zhǎng)期積累下來(lái)的社會(huì)矛盾呈現(xiàn)激化之勢(shì)。緩解社會(huì)矛盾、增進(jìn)社會(huì)和諧成為考驗(yàn)中國(guó)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重大課題。從多個(gè)國(guó)家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，保障弱勢(shì)群體，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧，已成為體現(xiàn)國(guó)家治理能力的重要標(biāo)志。早在19世紀(jì)80年代，德國(guó)政府為了化解尖銳的勞資沖突、促進(jìn)國(guó)內(nèi)和諧，建立人類(lèi)歷史上最早的社會(huì)保險(xiǎn)制度。20世紀(jì)30年代，以社會(huì)保障為主要內(nèi)容的羅斯福新政，不但及時(shí)化解了“大蕭條”帶來(lái)的各種社會(huì)危機(jī)，而且形成的穩(wěn)定、和諧的社會(huì)局面為美國(guó)打贏反法西斯戰(zhàn)爭(zhēng)提供了重要保障。20世紀(jì)40年代末，丘吉爾政府采取一系列措施，迅速緩解了因二戰(zhàn)造成的國(guó)內(nèi)階層對(duì)抗等社會(huì)矛盾，福利國(guó)家的形象風(fēng)靡一時(shí)，在很大程度上影響到澳大利亞、加拿大、新西蘭等國(guó)的社會(huì)發(fā)展進(jìn)程，成為上述國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)和諧的主要政策性因素。由此可見(jiàn)，現(xiàn)實(shí)社會(huì)和諧是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。

(十)以人為本

國(guó)家治理，歸根結(jié)底是對(duì)人的管理和服務(wù)。國(guó)家治理能力現(xiàn)代化，就是國(guó)家治理主體與時(shí)俱進(jìn)地提升對(duì)人全方位管理和服務(wù)的能力，以人為本理所當(dāng)然地成為衡量其現(xiàn)代化水平高低的最為全面的標(biāo)準(zhǔn)。首先，現(xiàn)代社會(huì)是人本導(dǎo)向的社會(huì)，國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化就是要在治理過(guò)程中，自覺(jué)地在方方面面體現(xiàn)人的尊嚴(yán)，促進(jìn)人的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)人的價(jià)值。從這個(gè)角度講，國(guó)家治理能力現(xiàn)代化就是國(guó)家治理能力人性化。其次，國(guó)家治理能力建設(shè)的人本導(dǎo)向，既是中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政中對(duì)自身提出的更高要求，也是對(duì)馬克思“人的全面發(fā)展”理論的實(shí)踐性回應(yīng)。中國(guó)國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化在先進(jìn)理論的指導(dǎo)下，在總結(jié)他國(guó)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，完全有可能實(shí)現(xiàn)對(duì)西方國(guó)家治理的超越。

四、對(duì)改進(jìn)“世界治理指數(shù)”的探討

自20世紀(jì)末期，第三波民主化轉(zhuǎn)型國(guó)家和地區(qū)進(jìn)入相對(duì)穩(wěn)定的發(fā)展階段?！爸卫?，是西方社會(huì)在民主制度、法治和公民社會(huì)的發(fā)展已經(jīng)相當(dāng)完善之后的一種政治運(yùn)行模式”[6]。近年來(lái)，對(duì)國(guó)家治理狀況的測(cè)量隨之成為全球比較政治學(xué)者的興趣熱點(diǎn)之一*當(dāng)前，對(duì)國(guó)家治理質(zhì)量有所探討的學(xué)者及成果，國(guó)內(nèi)有馬得勇，《測(cè)量治理：國(guó)外的研究及其對(duì)中國(guó)的啟示》(2008)；臧雷振，《政府質(zhì)量：國(guó)家治理結(jié)構(gòu)性指標(biāo)研究的興起》(2013)；汪仕凱，《國(guó)家治理評(píng)估的指標(biāo)設(shè)計(jì)與理論含義》，(2016)等。國(guó)外有Agnafors 撰寫(xiě)的Quality of government: Toward a more complex definition (2013)；Anderson. C與Blais. A, Bowler. S合著的Losers’ Consent: Elections and Democratic Legitimacy (2005)；Anheier. H的Governance: What are the issues? (2013)；Bevir. M的Governance as theory, practice, and dilemma. In: Bevir M (2011) 等。另外，2015年，華東政法大學(xué)政治學(xué)研究院高奇琦、游騰飛團(tuán)隊(duì)創(chuàng)立的“國(guó)家治理指數(shù)”(NGI)是中國(guó)大陸地區(qū)第一套測(cè)量國(guó)家治理質(zhì)量的體系，NGI的出現(xiàn)對(duì)中國(guó)打破西方國(guó)家創(chuàng)造的“指數(shù)迷信”具有重要意義。。相比治理指標(biāo)的確立，如何量化治理指標(biāo)對(duì)學(xué)者來(lái)說(shuō)更具挑戰(zhàn)性。

盡管世界銀行的“世界治理指數(shù)”因其對(duì)國(guó)家治理能力測(cè)量的清晰、有效等眾多優(yōu)點(diǎn)在全球廣受好評(píng)，但仍非盡善盡美。自世界治理指數(shù)發(fā)布伊始，考夫曼團(tuán)隊(duì)就在全球范圍內(nèi)遭到諸多學(xué)者的質(zhì)疑。本文在此也嘗試對(duì)世界治理指數(shù)體系中存在的問(wèn)題進(jìn)行探討，并提出相應(yīng)的改進(jìn)方案。

(一)弱化精英評(píng)判，注重民眾體驗(yàn)

2010年，考夫曼團(tuán)隊(duì)在世界銀行的網(wǎng)站上發(fā)布了《世界治理指數(shù)：方法與解析》一文，文章承認(rèn)WGI體系中聚合六個(gè)主體指標(biāo)的32個(gè)第三方數(shù)據(jù)源，使用抽樣統(tǒng)計(jì)方法通過(guò)民意調(diào)查直接獲取的僅有9個(gè)。另外，23個(gè)第三方數(shù)據(jù)的來(lái)源則是主觀性很強(qiáng)的專(zhuān)家評(píng)估，其中9個(gè)來(lái)自諸如美國(guó)國(guó)務(wù)院、法國(guó)國(guó)家發(fā)展署等官方機(jī)構(gòu)；另有9個(gè)來(lái)自自由之家、傳統(tǒng)基金會(huì)、自由無(wú)國(guó)界等非政府組織；余下5個(gè)則來(lái)自全球知名的商業(yè)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，如《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》情報(bào)組、iJET綜合風(fēng)險(xiǎn)管理公司等機(jī)構(gòu)(見(jiàn)表1)。從數(shù)量統(tǒng)計(jì)來(lái)看，來(lái)自官方、NGO和咨詢(xún)機(jī)構(gòu)專(zhuān)家的主觀評(píng)分占數(shù)據(jù)源總體的72%，而能直接體現(xiàn)民眾評(píng)價(jià)的數(shù)據(jù)源僅為28%。由此可見(jiàn)，國(guó)家治理指數(shù)的評(píng)價(jià)機(jī)制實(shí)際上帶有很強(qiáng)的精英評(píng)判色彩。而作為最直接的利益相關(guān)者，本國(guó)民眾對(duì)國(guó)家治理狀況的評(píng)判并未被充分地聚合至WGI體系之中。一般而言，沒(méi)有久居某國(guó)和地區(qū)深入了解民情和社情，在評(píng)價(jià)時(shí)很難不失于主觀臆斷或猜測(cè)。精英的視角不能取代整體社會(huì)的價(jià)值判斷，西方精英階層的價(jià)值觀更不可能成為衡量所有國(guó)家的萬(wàn)能標(biāo)尺。但從當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)來(lái)看，西方國(guó)家的精英在評(píng)價(jià)其他國(guó)家時(shí)，往往將自身價(jià)值觀上升為“普世”標(biāo)準(zhǔn)臧否他國(guó)的政治實(shí)踐，最能反映該國(guó)治理狀況的民眾感受則很少為主流話語(yǔ)體系所認(rèn)可。在某些狀況下，對(duì)同一事實(shí)的評(píng)判，二者相去甚遠(yuǎn)，這很難不讓人對(duì)西方精英主導(dǎo)下各種評(píng)價(jià)體系的信度和效度產(chǎn)生懷疑。

無(wú)錫城市職業(yè)技術(shù)學(xué)院院級(jí)科研課題“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下的激勵(lì)性食品安全治理研究——基于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體激勵(lì)視角”（WXCY-2017-KZ-02）

表1世界治理指數(shù)數(shù)據(jù)來(lái)源情況一覽表

盡管飽受西方國(guó)家批評(píng)，但中國(guó)共產(chǎn)黨推行的“計(jì)劃生育”政策已經(jīng)成為當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理最有成效的經(jīng)典案例之一。據(jù)粗略估算，自1981年始，截至2015年年底，在“計(jì)劃生育”政策的干預(yù)下，中國(guó)社會(huì)減少出生人口約5.7億，國(guó)民素質(zhì)大幅提升，人口年齡結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，所形成的“人口紅利”成為中國(guó)社會(huì)改革開(kāi)放時(shí)期經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的重要因素*自中共中央于1980年9月25日發(fā)表《計(jì)劃生育公開(kāi)信》始，截至2016年1月1日全面放開(kāi)二胎政策，中國(guó)的“計(jì)劃生育”政策總共實(shí)施34年。本文假設(shè)1951—1958年和1962—1979年(由于1959年、1960年、1961年的自然災(zāi)害嚴(yán)重影響了當(dāng)時(shí)社會(huì)的人口出生率，故將這三年非常時(shí)期略去不計(jì))共26年內(nèi)的平均人口出生率為x，假設(shè)1980年中國(guó)實(shí)際人口總數(shù)值為y,2015年的實(shí)際人口總數(shù)值為z,假設(shè)在“計(jì)劃生育”政策的干預(yù)下中國(guó)社會(huì)人口減少數(shù)量為a，上述三個(gè)變量之間符合a=y(1+x)34-z的關(guān)系。從“世界實(shí)時(shí)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)”www.worldometers.info獲取數(shù)據(jù)，經(jīng)查詢(xún)、計(jì)算可知x=2.04%，y=975420000,z=1367820000,計(jì)算后得出a值約為570000000。即在“計(jì)劃生育”政策的干預(yù)下，中國(guó)社會(huì)在34年內(nèi)人口出生總量減少約5.7億。。在逐步適應(yīng)“少子化”家庭模式之后，絕大多數(shù)中國(guó)家庭體會(huì)到優(yōu)生優(yōu)育的實(shí)惠，同時(shí)也分享到國(guó)家快速發(fā)展所帶來(lái)的成果，因此，對(duì)該項(xiàng)政策給予高度評(píng)價(jià)。但與中國(guó)國(guó)民的廣泛認(rèn)可不同，“計(jì)劃生育”政策因明顯與西方基督教國(guó)家禁止墮胎和生育自由的價(jià)值觀念沖突，在與西方國(guó)家主導(dǎo)的治理狀況評(píng)級(jí)中，中國(guó)政府得分較低，長(zhǎng)期徘徊于中下游水平。

此外，在“世界治理指數(shù)”評(píng)價(jià)體系中，“話語(yǔ)權(quán)和問(wèn)責(zé)”實(shí)際上反映的是一國(guó)治理中民主制度的運(yùn)行狀況，居于六個(gè)指標(biāo)首位，足可見(jiàn)民主對(duì)于治理的重要地位。對(duì)國(guó)家治理的測(cè)量離不開(kāi)對(duì)民主質(zhì)量的評(píng)價(jià)，但一些西方學(xué)者評(píng)價(jià)他國(guó)民主狀況的結(jié)論，往往與該國(guó)民眾的感受大相徑庭。由臺(tái)灣大學(xué)朱云漢教授團(tuán)隊(duì)開(kāi)展的“亞洲晴雨表調(diào)查”研究計(jì)劃，在東亞地區(qū)12個(gè)國(guó)家和地區(qū)先后進(jìn)行了四波調(diào)查,觀測(cè)區(qū)域內(nèi)各國(guó)民眾對(duì)民主議題的輿情狀況*“亞洲晴雨表調(diào)查”(Asian Barometer Survey)，肇始于臺(tái)灣大學(xué)胡佛、朱云漢等人啟動(dòng)的“東亞民主動(dòng)態(tài)調(diào)查”跨國(guó)合作計(jì)劃。該計(jì)劃發(fā)展至今，在東亞地區(qū)已經(jīng)實(shí)施了四波跨國(guó)調(diào)查，第一波于2001—2003年，涵蓋中國(guó)(大陸、臺(tái)灣、香港)、泰國(guó)、菲律賓、蒙古、日本、韓國(guó)等8個(gè)國(guó)家與地區(qū)；第二波于2005—2008年，調(diào)查對(duì)象新增新加坡、印度尼西亞、馬來(lái)西亞、越南、柬埔寨等5個(gè)東南亞國(guó)家。第三波于2010—2012年，調(diào)查范圍與第二波相同。第四波于2014—2016年，新增國(guó)家為緬甸，共14個(gè)國(guó)家和地區(qū)。。

通過(guò)2001年至今的調(diào)查數(shù)據(jù)計(jì)算，在值域?yàn)閇0,100]的區(qū)間內(nèi)，新加坡國(guó)民對(duì)本國(guó)民主狀況的滿意度為87.6分，地區(qū)排名第一。菲律賓民眾則對(duì)本國(guó)的民主狀況給予差評(píng)，滿意度僅為49.75分，排名全區(qū)末位*該數(shù)據(jù)取自朱云漢、張佑宗、黃旻華和Mark Weatherall聯(lián)合撰寫(xiě)的《對(duì)亞洲民主政體民意基礎(chǔ)的再評(píng)估：第四波亞洲晴雨表調(diào)查之發(fā)現(xiàn)》。詳細(xì)信息可參見(jiàn)http://www.asianbarometer.org/publications//b15620cf8549caa8a6cc4da5d481c42f.pdf。。而在另一套西方國(guó)家主導(dǎo)的，旨在測(cè)量全球各政體民主狀況的“第四代政體指數(shù)”(Polity IV)中，在“集權(quán)—民主”值域區(qū)間[-10,10]之內(nèi)，新加坡得-2分，被歸入非民主國(guó)家之列。而菲律賓則獲8分，在全球范圍內(nèi)屬高質(zhì)量民主國(guó)家*“第四代政體指數(shù)”(Polity IV)，是由馬里蘭大學(xué)Ted Robert. Gurr與社會(huì)系統(tǒng)研究機(jī)構(gòu)Monty G. Marshall共同開(kāi)發(fā)創(chuàng)立，旨在對(duì)全球167個(gè)政體民主狀況進(jìn)行測(cè)量的免費(fèi)數(shù)據(jù)庫(kù)，其時(shí)間跨度為1800—2015年,數(shù)據(jù)逐年更新。。上述兩個(gè)案例反映出評(píng)價(jià)的巨大差異，實(shí)際上體現(xiàn)了西方主導(dǎo)的各種評(píng)價(jià)體系不可避免地帶有“西方中心主義”和“精英主義”傾向。這兩種傾向必然滲透在構(gòu)造“世界治理指數(shù)”評(píng)價(jià)體系的23個(gè)第三方數(shù)據(jù)源中，進(jìn)而造成由此聚合而成的六個(gè)主體評(píng)價(jià)指標(biāo)在測(cè)量欠發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的治理狀況時(shí)，帶有難以消解的內(nèi)生性偏見(jiàn)。

(二)優(yōu)化研究設(shè)計(jì)，回應(yīng)外界質(zhì)疑

“世界治理指數(shù)”的設(shè)計(jì)人員在2015年公布了聚合成六項(xiàng)指標(biāo)的32個(gè)第三方數(shù)據(jù)源中的29個(gè)，其余3個(gè)“半公開(kāi)”的數(shù)據(jù)源分別來(lái)自非洲開(kāi)發(fā)銀行、亞洲開(kāi)發(fā)銀行和世界銀行等三家機(jī)構(gòu)的國(guó)家政策與制度評(píng)估中心。由于無(wú)法獲取完整數(shù)據(jù)，也就不可能對(duì)考夫曼等人的研究設(shè)計(jì)進(jìn)行數(shù)據(jù)測(cè)試，這成為外界學(xué)者在技術(shù)層面上詬病WGI體系科學(xué)性不足的最主要原因。美國(guó)學(xué)者加里·金等人在其所著《社會(huì)科學(xué)中的研究設(shè)計(jì):定量研究中的科學(xué)推論》中指出，規(guī)范的科學(xué)研究必須滿足的四個(gè)條件，其中之一就是采用公開(kāi)的研究程序和數(shù)據(jù)。科學(xué)研究應(yīng)采用明確、系統(tǒng)且被同行公認(rèn)的研究方法進(jìn)行數(shù)據(jù)的搜集及分析工作，以確保其有效性能夠得到評(píng)估[7]。由于設(shè)計(jì)人員在公開(kāi)原始數(shù)據(jù)方面有所保留，外界學(xué)者難免會(huì)質(zhì)疑世界治理指數(shù)測(cè)量值的可信程度，并多次呼吁開(kāi)放全部數(shù)據(jù)給學(xué)界驗(yàn)證評(píng)判。因此，如果想消除批評(píng)者對(duì)世界治理指數(shù)信度和效度的質(zhì)疑，保持其全球影響力，考夫曼團(tuán)隊(duì)有必要公布最后三個(gè)數(shù)據(jù)源的全部?jī)?nèi)容，以接受同行檢驗(yàn)。

同時(shí)，考夫曼團(tuán)隊(duì)為確保世界治理指數(shù)具有充分的有效性，在確立每一個(gè)主體指標(biāo)時(shí)，都采取廣泛聚合第三方數(shù)據(jù)源的研究設(shè)計(jì)，但這種方法在一定程度上是以犧牲測(cè)量的準(zhǔn)確性為代價(jià)的。以世界治理指中“話語(yǔ)權(quán)和問(wèn)責(zé)”一項(xiàng)為例，其二級(jí)指標(biāo)“對(duì)議會(huì)的信任度”和“對(duì)國(guó)家民主狀況的滿意度”所提取的數(shù)據(jù)，分別來(lái)自“非洲晴雨表”(AFR)、“拉丁美洲晴雨表”(LBO)和“美洲晴雨表”(VAB)等3項(xiàng)關(guān)于民主輿情的調(diào)查。其中，LBO涵蓋拉美地區(qū)20個(gè)國(guó)家，而VAB則覆蓋全美洲共25個(gè)國(guó)家，WGI在聚合變量時(shí)，重復(fù)提取的數(shù)據(jù)達(dá)16個(gè)國(guó)家之多。世界治理指設(shè)計(jì)人員希望通過(guò)獲取更廣泛的數(shù)據(jù)來(lái)增強(qiáng)其指標(biāo)的準(zhǔn)確性本無(wú)可非議，但在相同的議題上使用重疊數(shù)據(jù)，然后再將其帶入公式進(jìn)行變量聚合，實(shí)有舍近求遠(yuǎn)之嫌。同時(shí)，其煩瑣的研究設(shè)計(jì)無(wú)疑增加了數(shù)據(jù)使用的風(fēng)險(xiǎn)。

另外，世界治理指的研究團(tuán)隊(duì)在提取第三方數(shù)據(jù)聚合主體指標(biāo)時(shí)，一方面在同一地區(qū)使用重疊數(shù)據(jù)；另一方面，又出現(xiàn)不同地區(qū)數(shù)據(jù)獲取失衡的問(wèn)題。上文中所述的“非洲晴雨表”和“拉丁美洲晴雨表”同屬觀察各國(guó)民主輿情的“全球晴雨表”計(jì)劃(GBS)。除了非洲與拉美地區(qū)以外，該組織還在阿拉伯國(guó)家地區(qū)、東亞與南亞地區(qū)、歐洲與中亞地區(qū)開(kāi)展與民主議題相關(guān)的輿情調(diào)查。盡管GBS下設(shè)的5個(gè)地區(qū)性組織在抽樣調(diào)查時(shí)沒(méi)有使用內(nèi)容完全一致的問(wèn)卷，但由于具備共同的民主理念，并且定期交流研究設(shè)計(jì)和分析方法，其調(diào)查所獲的民主輿情數(shù)據(jù)在多個(gè)研究領(lǐng)域都具有很強(qiáng)的說(shuō)服力，并且向外界開(kāi)放使用權(quán)限。因此，考夫曼團(tuán)隊(duì)若將GBS中其余三個(gè)地區(qū)的民主輿情數(shù)據(jù)源聚合至WGI體系，無(wú)疑會(huì)大大增強(qiáng)其內(nèi)在邏輯的連貫性。

(三)修正因果關(guān)系，調(diào)整比較框架

由于“治理研究”在全球范圍內(nèi)的勃興，世界銀行WGI成為各國(guó)學(xué)者開(kāi)展“比較治理研究”可資利用的具有全球影響力的開(kāi)放數(shù)據(jù)庫(kù)之一?！笆澜缰卫碇笖?shù)”在選取國(guó)家和地區(qū)變量一欄，除了直接將全球215個(gè)國(guó)家和地區(qū)作為選項(xiàng)以外，還將其收入狀況分為高(其中又區(qū)分出OECD國(guó)家和非OECD國(guó)家兩類(lèi))、中高、中低、低等4個(gè)層次，5類(lèi)“近似收入國(guó)家集團(tuán)”，然后各取其平均值(Income Group Averages)進(jìn)行比較*按照世界銀行的劃分標(biāo)準(zhǔn)，人均GDP高于1.19萬(wàn)美元的國(guó)家為高收入國(guó)家。高收入的OECD國(guó)家包括澳大利亞、奧地利、比利時(shí)、加拿大、捷克、丹麥、愛(ài)沙尼亞、芬蘭、法國(guó)、德國(guó)、希臘、匈牙利、冰島、愛(ài)爾蘭、以色列、意大利、日本、韓國(guó)、盧森堡、荷蘭、新西蘭、挪威、波蘭、葡萄牙、斯洛伐克、斯洛文尼亞、西班牙、瑞典、瑞士、美國(guó)、英國(guó)。?！笆澜缰卫碇笖?shù)”的測(cè)量數(shù)據(jù)顯示，在5類(lèi)國(guó)家集團(tuán)中，其收入水平越高，在六項(xiàng)指標(biāo)上的得分相應(yīng)也就越高。一般而言，政府的治理水平與該國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，以及國(guó)民收入水平呈顯著正相關(guān)?，F(xiàn)代國(guó)家依靠市場(chǎng)配置社會(huì)資源，市場(chǎng)的良性運(yùn)行不僅需要政府提供安全穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境、健全高效的法制保障，還需要政府適時(shí)采取規(guī)制措施以減少市場(chǎng)失靈給社會(huì)帶來(lái)諸多危害。因此，在一定程度上經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和國(guó)民收入水平體現(xiàn)為該國(guó)治理能力強(qiáng)弱的結(jié)果變量。獨(dú)立后高速發(fā)展的新加坡是極具說(shuō)服力的案例。1965年，新加坡被馬來(lái)亞聯(lián)邦逐出，當(dāng)年全國(guó)GDP總量不足10億美元。經(jīng)過(guò)李光耀及人民行動(dòng)黨半個(gè)世紀(jì)卓有成效的治理，2014年新加坡的GDP總量已經(jīng)達(dá)到3 063億美元之巨*數(shù)據(jù)來(lái)源：http://data.worldbank.org.cn/indicator/NY.GDP.PCAP.CD?end=2013&locations=SG&start=1965。。由此可見(jiàn)，國(guó)家治理能力極大地影響著一國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和國(guó)民收入水平。而以收入水平近似的國(guó)家集團(tuán)作為自變量來(lái)觀察其地區(qū)整體治理水平，有本末倒置之嫌，在操作層面，并不具有現(xiàn)實(shí)意義。

與上述“近似收入國(guó)家集團(tuán)”相類(lèi)似，“世界治理指數(shù)”在其國(guó)家和地區(qū)列表中還以地緣劃分出亞太、歐洲中亞、拉美及加勒比、中東及北非地區(qū)、北美、南亞，撒哈拉以南非洲等7類(lèi)“地區(qū)性國(guó)家集團(tuán)”，各取其地區(qū)平均值(Regional Averages)進(jìn)行比較。在全球化時(shí)代，由于各國(guó)特殊的國(guó)情，以及各民族選擇的發(fā)展道路不盡相同，單純以相近的地理位置為依據(jù)將全球國(guó)家劃分成若干區(qū)域進(jìn)行比較，很難如實(shí)呈現(xiàn)各區(qū)域?qū)嶋H的治理狀況。以東亞為例，該區(qū)域內(nèi)既有像日本、韓國(guó)等已經(jīng)完成工業(yè)化的國(guó)家，也存在像緬甸、柬埔寨等仍然處在工業(yè)化初期的國(guó)家*根據(jù)世界銀行網(wǎng)站2015年的數(shù)據(jù)顯示，在“農(nóng)村人口占全國(guó)總?cè)丝诘陌俜直取敝笜?biāo)中，柬埔寨為79%，緬甸為65%，而韓國(guó)為17%，日本為7%。。由于各個(gè)國(guó)家發(fā)展路徑迥異，發(fā)展程度差別極大，將其合并至同一地區(qū)性集團(tuán)并取各指標(biāo)平均值，再與其他地區(qū)性集團(tuán)的平均值進(jìn)行比較，這種跨區(qū)域研究是否有價(jià)值，值得深入推敲。

五、結(jié)語(yǔ)

自“世界治理指數(shù)”發(fā)布以來(lái)，考夫曼團(tuán)隊(duì)除了逐年更新數(shù)據(jù)以外，還對(duì)研究設(shè)計(jì)進(jìn)行調(diào)整，使其成為一套相對(duì)成熟的治理測(cè)量體系。世界治理指數(shù)對(duì)于中國(guó)的現(xiàn)實(shí)意義，并不僅限于它能夠?qū)?guó)家治理狀況進(jìn)行有效評(píng)估，更為重要的是有助于確立中國(guó)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，啟發(fā)中國(guó)學(xué)者推出中國(guó)本土的國(guó)家治理測(cè)量體系。對(duì)該領(lǐng)域的持續(xù)研究將有助于學(xué)者們深入理解國(guó)家治理所需要的諸多要素及其內(nèi)在相關(guān)性，以及如何優(yōu)化要素之間的比例，從而實(shí)現(xiàn)治理效果最大化。

[1] Rhodes, R. The New Governance: Governing without Government [J]. Political Studies,1996，(44)：652-667.

[2] http://info.worldbank.org/governance/“世界治理指數(shù)”/index.aspx#home.

[3] 朱光磊，等.現(xiàn)代政府理論[M].北京：高等教育出版社，2006：366.

[4] 張文顯.法治與國(guó)家治理現(xiàn)代化[J].中國(guó)法學(xué)，2014，(4)：5-27.

[5] [美]C．E．布萊克.現(xiàn)代化的動(dòng)力[M].段小光，譯.成都：四川人民出版社，1988：74.

[6] 馬得勇.測(cè)量治理：國(guó)外的研究及其對(duì)中國(guó)的啟示[J].公共管理學(xué)報(bào)，2008，(4)：101-128.

[7] Gary. King，Robert O. Keohane, Sidney Verba. Designing Social Inquiry: Scientific Inference In Qualitative Research[M]. New Jersey: Princeton University Press，1994.

〔責(zé)任編輯：劉建明〕

2017-06-06

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“公民有序政治參與中的協(xié)商民主機(jī)制研究”(16BZZ024)階段性成果

程同順(1969—)，男,山西聞喜人，政治學(xué)系主任，教授，博士研究生導(dǎo)師，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，從事當(dāng)代西方政治理論和中國(guó)農(nóng)村政治研究；李暢(1983—),男,河南安陽(yáng)人，博士研究生，從事當(dāng)代西方政治理論研究。

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