石利剛

[摘 要]教育公平是社會公平的重要基礎(chǔ)，促進(jìn)教育公平是國家基本教育政策。目前，國家已建立覆蓋學(xué)前教育至研究生教育的學(xué)生資助政策體系，從制度上保障了不讓一個學(xué)生因家庭經(jīng)濟(jì)困難而失學(xué)。高校學(xué)生資助項目多，資金來源廣，高校學(xué)生資助資金的管理監(jiān)督顯得尤為重要。

[關(guān)鍵詞]高校學(xué)生；資助資金；管理；監(jiān)督

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.14.153

[中圖分類號]G467.8 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1673-0194（2017）14-0-02

黨的十八大以來，以習(xí)近平為總書記的新一屆黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體對扶貧開發(fā)工作進(jìn)行了新的全面部署，并提出了“精準(zhǔn)扶貧”的新理念，習(xí)近平精準(zhǔn)扶貧思想是中國政府當(dāng)前和今后一個時期關(guān)于貧困治理的指導(dǎo)性思想，關(guān)系到全面建成小康社會目標(biāo)能否實現(xiàn)的問題。2015年3月8日，習(xí)近平參加“兩會”審議時指出：“堅持精準(zhǔn)扶貧”“扶貧先扶智，絕不能讓貧困家庭的孩子輸在起跑線上，堅決阻止貧困代際傳遞”。高校作為“精準(zhǔn)扶貧”的前沿陣地，高校學(xué)生資助工作是國家整體資助工作不可或缺的一部分，在全面建設(shè)小康社會的征程中，高校學(xué)生資助工作應(yīng)走在前列。這對高校學(xué)生資助工作，特別是對高校學(xué)生資助資金的管理和監(jiān)督提出了更高的要求。

1 高校學(xué)生資助資金來源廣泛，規(guī)模較大

2007年，《國務(wù)院關(guān)于建立健全普通本科高校、高等職業(yè)學(xué)校和中等職業(yè)學(xué)校家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助政策體系的意見》（國發(fā)

〔2007〕13號）及其配套辦法頒布實施后，國家逐步在高等教育本?？粕逃A段建立了國家獎助學(xué)金、國家助學(xué)貸款、學(xué)費(fèi)補(bǔ)償貸款代償、校內(nèi)獎助學(xué)金、勤工助學(xué)、困難補(bǔ)助、伙食補(bǔ)貼、學(xué)費(fèi)減免、“綠色通道”等多種方式的混合資助體系，在研究生教育階段實行國家獎助學(xué)金、“三助”崗位津貼、國家助學(xué)貸款、學(xué)費(fèi)補(bǔ)償貸款代償?shù)榷喾N方式并舉的方式。

高校學(xué)生資助項目包括國家項目、地方項目、校內(nèi)項目、社會項目，資金來源于中央財政、地方財政、學(xué)校事業(yè)收入、社會捐贈、銀行貸款等。2015年，政府、高校及社會設(shè)立的各類政策措施共資助全國普通高等學(xué)校學(xué)生4 141.58萬人次，資助總金額847.97億元。其中，財政投入資金431.45億元，占2015年度高校資助總金額的50.88%；中央財政資金268.97億元，占高校資助總金額的31.72%；地方財政資金162.49億元，占高校資助總金額的19.16%；按照國家有關(guān)規(guī)定，各高校需從事業(yè)收入中提取4～6%，設(shè)立校內(nèi)獎助學(xué)金、高校事業(yè)收入中提取并支出資助資金176.67億元，占比20.83%；銀行發(fā)放助學(xué)貸款219.86億元，占比25.93%；社會團(tuán)體、企事業(yè)單位及個人捐助資助資金19.99億元，占比2.36%，如圖1所示。

目前，財政資金為各類資金中比重最大的一項，體現(xiàn)出學(xué)生資助政策的政府屬性。高校學(xué)生資助面廣，資金量大，來源復(fù)雜，涉及部門眾多，建立高校學(xué)生資助資金精準(zhǔn)管理機(jī)制，已成為做好學(xué)生資助工作的必然要求。

2 當(dāng)前學(xué)生資助工作和資金管理中存在的問題

2.1 學(xué)生資助對象的認(rèn)定缺乏科學(xué)合理的標(biāo)準(zhǔn)

家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的認(rèn)定是做好學(xué)生資助工作的前提。如何認(rèn)定為家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生，一直是困擾高校學(xué)生資助工作的大難題。高校對學(xué)生家庭經(jīng)濟(jì)狀況主要通過家庭所在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或街道民政部門蓋章的《高等學(xué)校學(xué)生及家庭情況調(diào)查表》（以下簡稱“調(diào)查表”）去了解。這份調(diào)查表在家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的認(rèn)定過程中起到了決定性作用，但調(diào)查表的真實性、可信度不能得到有效保障。有的學(xué)校也參考了學(xué)生的日常消費(fèi)去判斷，但這些都局限于某一個方面，不能真實反映學(xué)生的經(jīng)濟(jì)狀況。民主評議的方式也有一定的缺陷，貧困生一般不善交際，導(dǎo)致民主評議時無法獲得高的選票。高校學(xué)生不像中小學(xué)學(xué)生，其家庭住址相對集中，距離也比較近，而高校的學(xué)生來自全國各地，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，無法用同一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行衡量，無法全部實地走訪，根本無法全部取得申請資助學(xué)生家庭的直觀認(rèn)識。雖然教育行政部門要求高校對家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的家庭進(jìn)行實地核查，但任何一個學(xué)校都不可能做到全部走訪核查，必然導(dǎo)致家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的認(rèn)定結(jié)果失準(zhǔn)。目前，對家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生還缺乏科學(xué)合理的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，無法精確認(rèn)定家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生，學(xué)生資助資金的安全無從保障。

2.2 學(xué)生資助總量不能滿足廣大家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的實際需求

（1）由財政出資設(shè)立的資助項目較少，申請條件過于苛刻。目前，本?？齐A段由政府出資設(shè)立的項目主要為“三金”，即國家助學(xué)金、國家勵志獎學(xué)金、國家獎學(xué)金。首先，國家助學(xué)金用于解決家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的生活費(fèi)支出，平均資助標(biāo)準(zhǔn)為每生每年3 000元，其全國平均資助面約占在校生的20%，平均的資助額度較低，不能滿足日益上漲的物價水平。另外，雖然按照規(guī)定，要根據(jù)困難程度分2-3檔，但在實際操作中，學(xué)校為了便于操作，進(jìn)行“一刀切”，只要家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生通過評審，均按照每生每年3 000元進(jìn)行發(fā)放。其次，國家勵志獎學(xué)金，其資助對象為品學(xué)兼優(yōu)的二年級以上家庭經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生，資助標(biāo)準(zhǔn)為每生每年5 000元，資助面僅為在校生的3%，國家勵志獎學(xué)金對申請條件要求較高，一般家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生無法獲得。最后，國家獎學(xué)金的資助對象為品學(xué)兼優(yōu)的二年級以上本?？茖W(xué)生，是國家在本專科階段設(shè)立的最高獎項，盡管家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生也可申請，但因其名額較少，獲取難度最大。

（2）校內(nèi)學(xué)生資助經(jīng)費(fèi)不足，政策執(zhí)行沒有完全到位。財政部和教育部多次發(fā)文要求，高校每年要從學(xué)費(fèi)收入中提取10%或者從事業(yè)收入中提取4～6%用于學(xué)生資助工作。校內(nèi)資助主要包括校內(nèi)獎學(xué)金、助學(xué)金、勤工助學(xué)、學(xué)費(fèi)減免、特殊困難補(bǔ)助等。但在實際工作中，由于高校不斷擴(kuò)大招生規(guī)模，加上部分地區(qū)財政投入力度不足，導(dǎo)致辦學(xué)經(jīng)費(fèi)緊張，學(xué)生資助經(jīng)費(fèi)的提取往往不足，即使足額提取了，也主要用在獎勵優(yōu)秀學(xué)生方面，對家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的資助得不到有效保障。endprint

（3）國家積極引導(dǎo)和鼓勵社會團(tuán)體、企事業(yè)單位和個人面向高校設(shè)立獎學(xué)金、助學(xué)金。高校也積極響應(yīng)，一般都設(shè)立了基金會，廣泛吸收社會的捐贈。但由于社會資金受限于捐贈人的意愿，一般面向優(yōu)秀學(xué)生設(shè)立為獎學(xué)金，僅有很少一部分設(shè)立助學(xué)金。

2.3 獎助學(xué)金不能及時發(fā)放，失去其原有意義

首先，財政資金撥付效率低下，手續(xù)繁瑣，學(xué)生不能及時收到資助資金。由于家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的資助主要由政府主導(dǎo)，國家獎學(xué)金和地方政府獎學(xué)金由各級財政出資設(shè)立。比如，國家獎學(xué)金由中央財政出資設(shè)立，國家勵志獎學(xué)金和國家助學(xué)金由中央和地方共同設(shè)立，涉及中央、省級、地市三級財政。因“三金”中均有中央財政資金，中央財政資金撥付至地方高校需經(jīng)過省級財政、地市財政等部門，層層審批，效率低下，再加上學(xué)校內(nèi)部審批流程繁瑣，造成受助學(xué)生不能及時收到資助資金，特別是助學(xué)金，給家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的生活造成了一定的影響。

其次，助學(xué)金不能做到按月發(fā)放，失去應(yīng)有的意義。按照規(guī)定，助學(xué)金一般按月發(fā)放，主要用于家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的生活費(fèi)支出。但在實際操作中，學(xué)校為了彌補(bǔ)資金下達(dá)不及時帶來的不足，便于操作，往往采用按學(xué)期一次性發(fā)放的方式。這種方式，使受助學(xué)生一次性獲得平均每人1 500元的突發(fā)性收入，成為學(xué)生的“意外之財”。學(xué)生領(lǐng)取助學(xué)金后往往用于請客吃飯，購買高檔手機(jī)、高檔時裝、高檔化妝品等不正當(dāng)消費(fèi)，失去了助學(xué)金應(yīng)有的助學(xué)功能，這對家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的成長極為不利，無法實現(xiàn)學(xué)生資助“立德樹人”的最終目標(biāo)。

2.4 缺乏經(jīng)費(fèi)使用后續(xù)跟蹤管理和監(jiān)督評價

學(xué)生資助工作有嚴(yán)格的流程，學(xué)校一般通過困難認(rèn)定—院系評審—院系公示—學(xué)校評審—學(xué)校公示—資金發(fā)放等流程，完成資助資金的發(fā)放。從流程上看，資助資金的發(fā)放似乎是資助工作的終點(diǎn)，其實學(xué)生資助獲得資助后，資金的使用去向、使用是否合理，資助是否解決了他們的經(jīng)濟(jì)問題，是否促進(jìn)了學(xué)生的學(xué)習(xí)和生活，這些都需要進(jìn)一步的跟蹤調(diào)查。高校學(xué)生資助工作涉及學(xué)校學(xué)生、院系、財務(wù)等多個部門，誰來跟蹤學(xué)生資助資金的使用也是個問題，多部門之間存在相互推諉的現(xiàn)象。

財政和教育部門對高校學(xué)生資助資金的管理較為粗放，缺乏必要的監(jiān)督。雖然下達(dá)資金時，均要求“各高校嚴(yán)格執(zhí)行國家相關(guān)財經(jīng)法規(guī)，對學(xué)生資助資金實行分賬核算，?？顚Ｓ茫坏媒亓?、擠占、挪用，同時接受財政、審計、紀(jì)檢監(jiān)察、主管機(jī)關(guān)等部門的檢查和監(jiān)督?！钡趯嶋H操作中，除非發(fā)生重大的舉報和輿情等問題，一般少有此類的檢查，使學(xué)校存在僥幸心理。學(xué)生資助專項資金在高校資金經(jīng)費(fèi)中占有較大的比重，此類資金的使用效益如何，目前缺乏必要的評價機(jī)制。

3 進(jìn)一步加強(qiáng)高校學(xué)生資助資金管理的建議

3.1 精準(zhǔn)識別資助對象是做好學(xué)生資助工作的前提

為保障學(xué)生資助資金的安全，最重要的是學(xué)生資助工作力求做到精準(zhǔn)資助，前提是要精準(zhǔn)識別資助對象。精準(zhǔn)識別需要通過建立家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生認(rèn)定指標(biāo)體系，精準(zhǔn)地區(qū)分學(xué)生的困難程度。高校學(xué)生資助管理機(jī)構(gòu)需要對貧困生認(rèn)定參考指標(biāo)進(jìn)行優(yōu)化整合，轉(zhuǎn)定性標(biāo)準(zhǔn)為量化標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行評定指標(biāo)的分析和整合，形成家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生評定指標(biāo)。依靠大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，將一系列定性的數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為定量數(shù)據(jù)。比如，對高校貧困學(xué)生認(rèn)定指標(biāo)體系而言，可以從生源地、家庭情況、學(xué)生情況、輔導(dǎo)員評價、學(xué)校等多個維度甄別資助對象。采用客觀可查的數(shù)據(jù)，對貧困生進(jìn)行認(rèn)定，如，直系親屬是否享受低保、家庭是否有重大或突發(fā)事件發(fā)生、家庭成員是否有殘疾或重大疾病、父母一方死亡或失蹤、家庭是否有住房或車輛等。

3.2 科學(xué)合理地設(shè)置資助項目，滿足各方的差異需求

科學(xué)合理地設(shè)置獎助學(xué)項目，對不同困難程度的學(xué)生，實施不同的資助項目。同一個資助項目也可以根據(jù)困難程度，設(shè)置不同的檔次。比如，國家助學(xué)金，要嚴(yán)格按要求設(shè)置2-3檔，每生每年

2 000～4 000元不等，以滿足不同困難程度的學(xué)生需求。對于財力充裕的發(fā)達(dá)地區(qū)，可以根據(jù)物價水平等因素，提高國家助學(xué)金的資助標(biāo)準(zhǔn)；有條件的地區(qū)可以設(shè)置地方政府獎助學(xué)金，以彌補(bǔ)國家獎助學(xué)金名額不足的問題，滿足廣大家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的差異化需求。

高校要嚴(yán)格落實國家政策，從事業(yè)收入中足額提取4%～6%用于學(xué)生資助工作。設(shè)置的校內(nèi)資助項目要以助學(xué)金為主、獎學(xué)金為輔，勤工助學(xué)項目要向家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生傾斜。

《高等教育法》第55條規(guī)定，國家鼓勵高等學(xué)校、企業(yè)事業(yè)組織、社會團(tuán)體以及其他社會組織和個人設(shè)立各種形式的助學(xué)金，對家庭經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生提供幫助。高校在發(fā)動社會力量捐款時，應(yīng)當(dāng)向捐贈人說明資金的主要用途是用于家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助，而不是主要獎勵優(yōu)秀學(xué)生。

3.3 減少財政資金的撥付環(huán)節(jié)，實行預(yù)撥結(jié)算制度

為解決中央財政資金撥付至高校的效率問題，在無法減少財政資金撥付環(huán)節(jié)的情況下，筆者建議建立高校學(xué)生資助預(yù)撥結(jié)算制度。將高校學(xué)生資助資金作為常規(guī)項目，不分資金來源，按需求編入學(xué)校年度部門預(yù)算。學(xué)生資助項目評審流程一旦完成，便立即申請發(fā)放，讓受助學(xué)生及時收到資助資金，年底再由財政部門和高校財務(wù)部門進(jìn)行清算，提高資助資金的發(fā)放效率。有條件的學(xué)校要實現(xiàn)按月發(fā)放助學(xué)金，真正實現(xiàn)助學(xué)金的“助學(xué)”功能。至于學(xué)生資助資金的來源是哪級財政，學(xué)校學(xué)生資助管理部門可不用過于關(guān)注，由學(xué)校財務(wù)部門掌握即可。

3.4 建立學(xué)生資助資金檢查監(jiān)督制度

3.4.1 高校要加強(qiáng)部門協(xié)作，構(gòu)建校內(nèi)學(xué)生資助資金監(jiān)管體系

校學(xué)生資助管理中心是資助工作的管理部門，負(fù)責(zé)資助政策的宣傳和執(zhí)行、建立健全學(xué)生資助檔案、組織資助評審、資助資金監(jiān)督評價等。院系是學(xué)生資助工作的執(zhí)行部門，負(fù)責(zé)學(xué)生資助政策的宣傳、開展家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生認(rèn)定、組織學(xué)生資助項目評審等。財務(wù)部門負(fù)責(zé)編制學(xué)生資助資金預(yù)算、發(fā)放資助資金、經(jīng)費(fèi)使用情況分析、資助資金決算等。學(xué)校各部門要行使好自己的職能，通力合作，齊抓共管，互相配合。學(xué)校要加強(qiáng)對家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的教育，引導(dǎo)他們正確使用學(xué)生資助資金，建立學(xué)生資助資金評價機(jī)制，對存在消費(fèi)異常的學(xué)生進(jìn)行跟蹤了解，定期了解學(xué)生資助資金的使用情況并進(jìn)行分析，為下一步開展獎助學(xué)金評審提供參考。

3.4.2 財政和教育部門要建立對學(xué)生資助資金的日常監(jiān)督制度

學(xué)生資助資金屬于教育規(guī)劃綱要重大項目資金，重大項目資金的使用、監(jiān)督、檢查貫穿重大項目資金使用的全過程。各級教育行政部門要會同發(fā)改部門和財政部門，按照《教育規(guī)劃綱要重大項目資金使用監(jiān)督檢查辦法》的要求，采取財務(wù)報告、巡視檢查、專項督導(dǎo)、財務(wù)驗收、績效評價、社會監(jiān)督等多種方法，通過入場監(jiān)督和專項監(jiān)督相結(jié)合的方式開展。日常監(jiān)督檢查以教育行政部門會同財政部門直接組織實施；專項檢查可委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行，可對高校學(xué)生資助資金的使用情況進(jìn)行專業(yè)審計，明確檢查的內(nèi)容、方式、程序等，形成專項檢查工作制度。

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