王洋

一、“一帶一路”倡議對(duì)境外檔案工作的影響

“一帶一路”倡議是2013年9月10日，由習(xí)近平總書記提出的共建“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”的重大倡議，也是當(dāng)前我國(guó)進(jìn)一步推行對(duì)外開放的國(guó)家級(jí)頂層設(shè)計(jì)。這一倡議將我國(guó)與沿線各國(guó)在交通、能源、通訊等方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為重點(diǎn)領(lǐng)域，將與沿線國(guó)家在能源、資源等方面的開采、冶煉、加工等開發(fā)合作作為重要抓手，使我國(guó)企業(yè)紛紛抓住機(jī)遇，競(jìng)相去境外注冊(cè)機(jī)構(gòu)、承攬項(xiàng)目。隨著境外機(jī)構(gòu)（項(xiàng)目）數(shù)量的增長(zhǎng)、工程周期的延長(zhǎng)、建設(shè)規(guī)模的擴(kuò)大，使我國(guó)形成于境外的檔案數(shù)量也迅猛增長(zhǎng)。由此，“一帶一路”倡議為如何管理好這些境外檔案，如何做好境外文件材料的收集、整理、歸檔，如何保證境外檔案的安全保管和日后提供利用等工作帶來(lái)了挑戰(zhàn)，如何加強(qiáng)境外檔案管理也成為了“一帶一路”建設(shè)背景下檔案管理領(lǐng)域亟需研究和解決的課題。

二、境外檔案管理現(xiàn)狀及問(wèn)題

1.缺少規(guī)章制度，無(wú)法可依

我國(guó)頒布的有關(guān)境外檔案管理的規(guī)章制度可追溯到1993年3月，國(guó)家檔案局、國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)、對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)境外投資、承包工程、設(shè)計(jì)咨詢、科技合作和勞務(wù)合作項(xiàng)目檔案工作的通知》，此文件制定時(shí)間較早，部分內(nèi)容已不適應(yīng)當(dāng)前境外檔案工作的要求，適用性較差。2002年8月，廣東省政府辦公廳頒布了《廣東省駐境外及港澳地區(qū)國(guó)有企業(yè)檔案管理辦法》，此辦法適用范圍有限，僅針對(duì)廣東省屬駐外企業(yè)，不對(duì)全國(guó)企業(yè)具有普遍指導(dǎo)意義。2005年9月，國(guó)家檔案局印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)駐外機(jī)構(gòu)和境外企業(yè)檔案工作的意見(jiàn)》，此文件為“意見(jiàn)”，執(zhí)行力度有限，提出的要求也較為宏觀、原則，實(shí)用性較差。此外，涉及境外檔案管理的規(guī)定還可于國(guó)家檔案局和國(guó)資委聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中央企業(yè)檔案工作的意見(jiàn)》及廣州市政府、北京市工商局印發(fā)的有關(guān)管理辦法中零星見(jiàn)到，但都是一語(yǔ)帶過(guò)，實(shí)際指導(dǎo)意義不大。

2.全員檔案管理意識(shí)淡薄，檔案收集難

境外檔案收集難，首先是由境外檔案管理工作不受重視所決定的。從境外企業(yè)或境外項(xiàng)目決策者的管理意識(shí)上，認(rèn)為設(shè)立境外企業(yè)或承攬境外項(xiàng)目的目的是為了更好地開展境外業(yè)務(wù)、開拓新的市場(chǎng)或通過(guò)對(duì)工程技術(shù)、質(zhì)量、進(jìn)度等進(jìn)行把關(guān)而取得經(jīng)濟(jì)效益，無(wú)須對(duì)檔案進(jìn)行收集和管理。特別是受一些所在國(guó)自由管理檔案的影響，企業(yè)日?；顒?dòng)或建設(shè)項(xiàng)目中產(chǎn)生的文件材料往往隨著活動(dòng)或項(xiàng)目的完成而散失，境外檔案自生自滅成為普遍現(xiàn)象。即使有些檔案人員有一定的歸檔意識(shí)，但受自身檔案專業(yè)水平的限制，收集到的往往是不符合歸檔要求、沒(méi)有保存價(jià)值的文件材料。此外，缺少境外文件材料歸檔范圍、境外項(xiàng)目檔案驗(yàn)收是否作為境外項(xiàng)目竣工驗(yàn)收的必備條件等制度方面的約束，也直接影響了境外檔案的收集難度。

3.檔案人員流動(dòng)性大，檔案管理專業(yè)化程度低

派出境外的工作人員往往受所在國(guó)在勞務(wù)簽證、出境時(shí)間等方面的諸多限制，需要定期回國(guó)。企業(yè)自身還對(duì)派出人員在國(guó)內(nèi)外工作崗位間進(jìn)行輪換，由此導(dǎo)致企業(yè)派出境外工作人員更換頻繁，人員流動(dòng)性大。出于企業(yè)對(duì)經(jīng)營(yíng)成本的控制，境外工作人員還往往身兼數(shù)職，檔案人員一般都是兼職人員，負(fù)責(zé)檔案工作的同時(shí)，還負(fù)責(zé)文書、翻譯等其他工作。對(duì)于專業(yè)性較強(qiáng)的檔案工作來(lái)說(shuō)，如果不能確保檔案人員的專職和長(zhǎng)期穩(wěn)定，必將導(dǎo)致境外檔案管理專業(yè)化水平較低。同時(shí)由于境外企業(yè)或項(xiàng)目距離國(guó)內(nèi)主管單位較遠(yuǎn)，國(guó)內(nèi)檔案人員鞭長(zhǎng)莫及，無(wú)法親臨現(xiàn)場(chǎng)對(duì)檔案工作進(jìn)行指導(dǎo)；有些國(guó)家和地區(qū)通訊也不甚發(fā)達(dá)，受網(wǎng)絡(luò)和信息安全、時(shí)差等客觀因素限制，國(guó)內(nèi)檔案人員對(duì)境外檔案工作愛(ài)莫能助。

4.檔案保管分散

由于檔案管理意識(shí)淡薄、檔案人員身兼數(shù)職、檔案管理制度缺失等原因，境外企業(yè)較少配備專門的檔案庫(kù)房，實(shí)現(xiàn)集中統(tǒng)一管理，而是將行政類、技術(shù)類、合同類、法律類等各類文件材料辦理完畢后，散存于各業(yè)務(wù)部門。相對(duì)各類檔案來(lái)說(shuō)，境外企業(yè)普遍對(duì)人事類、會(huì)計(jì)類檔案重視程度較高，一般配備專用保管柜，統(tǒng)一保管。對(duì)于規(guī)模較小的企業(yè)或項(xiàng)目，檔案裝具也往往配備不足，各類文件材料由“誰(shuí)經(jīng)辦，誰(shuí)保管”，散存于個(gè)人手中，任意放置。境外檔案的保管缺少必要的場(chǎng)地和設(shè)備設(shè)施，保管條件遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到國(guó)內(nèi)提出的“八防”要求，檔案安全存在隱患。

5.檔案信息化建設(shè)水平低，管理手段落后

檔案信息化建設(shè)以一定的軟、硬件及網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)為基礎(chǔ)，需要加大對(duì)境外企業(yè)或項(xiàng)目的成本投入。境外企業(yè)大多為爭(zhēng)取經(jīng)營(yíng)效益最大化而不愿增加這部分投入，有的企業(yè)也因所處國(guó)家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)落后，信息化總體水平不高，不能滿足檔案信息化建設(shè)的前提和要求，導(dǎo)致檔案信息化建設(shè)水平相對(duì)較低。他們對(duì)檔案管理的方式，在計(jì)算機(jī)辦公條件下僅使用了計(jì)算機(jī)電子表格或單機(jī)版檔案管理軟件，在一些建設(shè)項(xiàng)目上，還停留在計(jì)算機(jī)制表、手工填寫階段，管理手段落后，完全沒(méi)有應(yīng)用計(jì)算機(jī)走上信息化管理軌道。

三、我國(guó)駐“一帶一路”沿線國(guó)家企業(yè)或項(xiàng)目檔案工作的特點(diǎn)

“一帶一路”沿線國(guó)家多為中亞、南亞、西亞、東非等地區(qū)的發(fā)展中國(guó)家，人口眾多，國(guó)情復(fù)雜，政局不穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展落后。在這些地區(qū)設(shè)立企業(yè)或承攬項(xiàng)目時(shí)，檔案工作還有以下突出特點(diǎn)：

1.檔案工作易中斷

“一帶一路”沿線國(guó)家多為印度、巴基斯坦、伊朗、孟加拉等資源依賴型國(guó)家，其政治格局在國(guó)際社會(huì)的動(dòng)蕩中極易受到?jīng)_擊，國(guó)家政策也易發(fā)生改變，甚至發(fā)生戰(zhàn)亂。我國(guó)駐這些國(guó)家的企業(yè)或項(xiàng)目因此關(guān)閉或中止的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，檔案工作也就此中斷。

2.檔案工作易受所在國(guó)政治變革而改變

“一帶一路”沿線國(guó)家政治領(lǐng)域易發(fā)生變革，而政治因素往往比經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等因素對(duì)檔案價(jià)值和功能的實(shí)現(xiàn)具有更強(qiáng)的制約作用。因此，檔案工作實(shí)踐也與政治因素聯(lián)系得更緊密、更廣泛，這也直接導(dǎo)致了檔案工作制度、規(guī)范、慣例等易隨之發(fā)生改變。

3.檔案工作受所在國(guó)檔案法規(guī)影響差異大endprint

“一帶一路”沿線國(guó)家經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展水平不一，對(duì)檔案管理要求差別較大。例如新加坡等國(guó)家對(duì)檔案工作關(guān)注程度比較高，檔案方面的法律規(guī)范相對(duì)健全，我國(guó)駐這些國(guó)家的企業(yè)或項(xiàng)目檔案工作受到的限制較多。有些國(guó)家則相反，檔案工作受到的限制較少。

4.檔案記錄語(yǔ)言和載體迥異

“一帶一路”貫穿歐亞大陸，東連亞太經(jīng)濟(jì)區(qū)域，西入歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)域，基本覆蓋了四大文明古國(guó)的全部區(qū)域，各國(guó)文化差異明顯，我國(guó)駐這些國(guó)家的企業(yè)或項(xiàng)目很容易遇到文化融合的問(wèn)題，產(chǎn)生文件記錄的語(yǔ)言和載體也大不相同。

四、“一帶一路”倡議下加強(qiáng)境外檔案管理的幾點(diǎn)策略

1.加強(qiáng)監(jiān)督指導(dǎo)，建立有效監(jiān)管機(jī)制

國(guó)內(nèi)主管單位要加大對(duì)境外企業(yè)或境外項(xiàng)目檔案工作的監(jiān)督指導(dǎo)力度，應(yīng)在國(guó)家的宏觀指導(dǎo)下，積極探索境外檔案管理模式，建立或完善境外檔案工作備案、統(tǒng)計(jì)、報(bào)告等制度，必要時(shí)應(yīng)赴境外開展檔案工作專項(xiàng)調(diào)研、指導(dǎo)、檢查和督促整改，甚至直接參與境外檔案管理工作。同時(shí)，國(guó)內(nèi)主管單位還要建立境外檔案工作監(jiān)督管理機(jī)制，境外檔案管理同企業(yè)管理或項(xiàng)目管理一樣實(shí)行“一把手”負(fù)責(zé)制，明確境外企業(yè)或境外項(xiàng)目負(fù)責(zé)人即為境外檔案工作第一責(zé)任人，將檔案管理納入其管理流程和考核內(nèi)容，并按年度、階段進(jìn)行考核。特別在“一帶一路”沿線國(guó)家承攬項(xiàng)目時(shí)，還要將檔案工作納入招投標(biāo)制、項(xiàng)目合同制、項(xiàng)目監(jiān)理制，以確保各階段項(xiàng)目檔案的規(guī)范管理。

2.分級(jí)保管，建立檔案運(yùn)回或備案制度

境外企業(yè)要建立符合檔案安全保管要求的庫(kù)房，配備專門的設(shè)備設(shè)施，對(duì)境外檔案實(shí)行集中統(tǒng)一管理。境外檔案管理人員宜將庫(kù)藏檔案依據(jù)內(nèi)容的重要性進(jìn)行分級(jí)管理，將涉及我國(guó)國(guó)家秘密、企業(yè)產(chǎn)權(quán)、商業(yè)秘密、債權(quán)債務(wù)等內(nèi)容的檔案作為重要與核心檔案，于庫(kù)房中集中排列并作出標(biāo)識(shí)，以應(yīng)對(duì)境外政局不穩(wěn)、經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、治安混亂等可能導(dǎo)致的突發(fā)事件。同時(shí)，境外企業(yè)應(yīng)充分調(diào)研所在國(guó)關(guān)于檔案出境的有關(guān)規(guī)定，建立符合所在國(guó)規(guī)定的境外檔案運(yùn)回或備案制度，并按時(shí)或及時(shí)將檔案運(yùn)回國(guó)內(nèi)或備案?！耙粠б宦贰毖鼐€國(guó)家對(duì)檔案運(yùn)回規(guī)定不一，如也門、沙特等國(guó)不允許將地質(zhì)檔案帶出國(guó)境，蘇聯(lián)國(guó)家規(guī)定合資公司產(chǎn)生檔案實(shí)體需在當(dāng)?shù)乇９芎褪褂玫?。境外企業(yè)應(yīng)首選將檔案實(shí)體運(yùn)回國(guó)內(nèi)，所在國(guó)不允許運(yùn)回的，應(yīng)將電子副本或目錄帶回國(guó)內(nèi)備案。

3.利用信息化手段加強(qiáng)境外檔案管理

充分利用現(xiàn)代化的信息管理手段，建立與國(guó)內(nèi)主管單位互連互通的檔案管理系統(tǒng)。通過(guò)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)對(duì)境外非涉密檔案的收集、整理、編目、統(tǒng)計(jì)、利用等管理功能，建立條目級(jí)檔案數(shù)據(jù)庫(kù)，并逐步實(shí)現(xiàn)檔案管理網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)。有條件的境外企業(yè)應(yīng)利用掃描儀、數(shù)碼相機(jī)等電子設(shè)備對(duì)境外非涉密檔案進(jìn)行數(shù)字化，并上傳至檔案管理系統(tǒng)，建立檔案全文數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)檔案信息全文檢索，授權(quán)查看利用。為確保信息安全，可將境外企業(yè)與國(guó)內(nèi)主管單位網(wǎng)絡(luò)通過(guò)VPN專線連接，服務(wù)器根據(jù)實(shí)際情況選擇置于境內(nèi)或境外。有些“一帶一路”沿線國(guó)家因經(jīng)濟(jì)落后，信息化水平低，不具備信息管理網(wǎng)絡(luò)的必備條件，對(duì)于駐這些國(guó)家的企業(yè)或項(xiàng)目，宜采用向其分發(fā)輕量化客戶端檔案管理軟件的方式，單機(jī)管理境外檔案并做好備份。

4.制定規(guī)范，加強(qiáng)管控

國(guó)家盡快制定境外檔案管理有關(guān)政策，做好境外檔案管理的頂層設(shè)計(jì)，約束境外檔案工作行為。境外企業(yè)或項(xiàng)目的國(guó)內(nèi)主管單位在國(guó)家政策下制定具體實(shí)施辦法，進(jìn)一步指導(dǎo)和規(guī)范所屬境外企業(yè)或項(xiàng)目檔案工作。境外企業(yè)或項(xiàng)目應(yīng)兼顧所在國(guó)的具體情況，再制定規(guī)范性和可操作性強(qiáng)的檔案管理細(xì)則并報(bào)國(guó)內(nèi)主管單位備案，層層做到“有法可依”。有些“一帶一路”沿線國(guó)家對(duì)檔案工作要求比較低，沒(méi)有相關(guān)法律規(guī)范和制度標(biāo)準(zhǔn)，可采用讓我國(guó)檔案法規(guī)和制度標(biāo)準(zhǔn)“走出去”的方式，境外檔案管理也按照國(guó)內(nèi)制度和標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，以此加強(qiáng)對(duì)境外檔案工作的約束和管控。

5.加強(qiáng)對(duì)駐外企業(yè)或項(xiàng)目人員培訓(xùn)

從境外企業(yè)或境外項(xiàng)目的決策者到一般工作人員都必須提高對(duì)境外檔案工作重要性的認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)做好境外檔案工作的責(zé)任感和使命感。境外工作人員出境前應(yīng)參加檔案業(yè)務(wù)培訓(xùn)，側(cè)重了解境外檔案工作意義及檔案形成、積累有關(guān)知識(shí)，為境外檔案的收集、歸檔做好充分準(zhǔn)備。

（作者單位：中國(guó)電力建設(shè)集團(tuán)有限公司 ）endprint