向玉瓊

(南京農業(yè)大學公共管理學院，江蘇南京210095)

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公共管理

論高等教育發(fā)展中政府引導型職能的興起

向玉瓊

(南京農業(yè)大學公共管理學院，江蘇南京210095)

大學興起于中世紀時期，大學的出現(xiàn)標志著高等教育的產生。在高等教育的發(fā)展歷程中，政府扮演著重要的角色?，F(xiàn)代民族國家實現(xiàn)了以政府為中心的自上而下的社會治理體系，高等教育也是在政府的管理和主導下發(fā)展的。政府對大學所發(fā)揮的主要職能是控制和管理，這將高等教育的發(fā)展嚴格限定在政府規(guī)定的范圍之內，高等教育的自主化和自由發(fā)展受到了限制。20世紀后半期以來，社會的復雜性和不確定性，以及社會需求差異性的增加，推動了高等教育發(fā)展多元化。與此同時，非政府組織逐步成長起來，成為社會治理中的一員，與政府一起在高等教育管理中發(fā)揮作用，并對自上而下的政府管理模式提出了挑戰(zhàn)。隨之，政府職能從管理和控制轉向引導，多元主體合作治理的高等教育管理模式也由此生成。

高等教育；政府職能；控制；引導；合作

大學興起于中世紀時期，自此之后，大學逐步發(fā)展成為社會生活中一個不可或缺的主體。在工業(yè)社會中，當大學作為國家治理的對象而受到民族國家的管理和控制時，高等教育制度成為了國家治理體系中控制與管理特征的展示，甚至成為了國家治理的工具。20世紀后半期以來，西方國家紛紛進入后工業(yè)化進程中，社會力量迅猛發(fā)展，單向度的治理體系受到挑戰(zhàn)，政府職能也隨之發(fā)生根本性的轉變，主要體現(xiàn)為從管理型職能向引導型職能的轉變。隨著政府職能的轉變，政府與大學逐步回歸到平等的行動者的位置上，與多元社會主體一起對高等教育開展合作治理。在多元主體共治的高等教育體系形成之后，在工業(yè)社會中一度失落了的大學精神也將得到重振。

一、單向度管理體系的生成

大學生成于中世紀時期。12世紀時，商業(yè)的發(fā)展推動了社會產生大量的政治、法律、管理和宗教機構，加上為商業(yè)發(fā)展提供服務的銀行，這些機構都迫切需要具有專業(yè)知識和特殊技能的人，這一社會需求促進了大學的產生與發(fā)展。大學最初是以行會的形式出現(xiàn)的，規(guī)模普遍較小，經過一段時間之后才發(fā)展為專指教師和學生的行會。也就是說，“大學”一詞最初并不限定于某一知識領域，只是用來指稱一個團體的全體成員，無論這個團體是鐵匠、理發(fā)師還是學生。根據(jù)哈斯金斯的研究，博洛尼亞的學生最初形成大學主要是出于與市民對抗的目的，因為聯(lián)合起來的學生能夠迫使市民降低房租和生活必需品的價格?？梢姡髮W最初的功效就是為行會成員謀取集體利益。因此，可以想見，大學剛產生時并沒有太大的社會影響力，更不會進入社會的中心，對王權和教會都不構成威脅。隨著大學的發(fā)展，教會開始通過賦予學者以教士身份、賦予大學以司法裁判權等方式來控制大學。不過，即使這一時期大學皈依于教皇，但仍然享有較大的自主權。如大學獨立于國家普通司法權之外，對內部事務享有特別審判權。大學內部也不存在現(xiàn)代意義上的管理部門，不存在自上而下的管理?！霸谝粋€相當顯著的程度上講，大學既自我尊重又自我管理，從而避免了理事或董事把教師們說成‘雇工’的那種體制下的一些弊端?！盵1]總體而言，在教會主導大學的時期，大學仍然享有高度的自治與自由，這奠定了現(xiàn)代社會中“學術自由”和“大學自治”的大學思想。

到14世紀時教會力量逐漸式微，及至宗教改革之后，教會的威信迅速衰落，現(xiàn)代民族國家形成，并取代教會成為社會治理的中心。對于現(xiàn)代民族國家而言，大學太重要了，因此必須對大學加以控制。正如布魯貝克所說：“高等教育越卷入社會的事務中就越有必要用政治觀點來看待它。就像戰(zhàn)爭意義太重大，不能完全交給將軍們決定一樣，高等教育也相當重要，不能完全留給教授們決定?！盵2]隨著民族國家的力量及其行使的職權不斷擴大，大學被培養(yǎng)成為幫助其培訓世俗官員的職業(yè)學校，“所有政府都在努力確保自己的大學進入規(guī)范化的軌道……將世俗官員的培養(yǎng)掌握在自己的手中。”[3]這樣，大學原初所享有的各種自治權和特權逐漸消失了。從16世紀開始，在外界尤其是國家的控制和干涉下，大學的司法裁判權、免除兵役和稅收、自我管轄權等特權逐漸被剝奪。民族國家按照自己的意志重新頒發(fā)特許狀或認定法人資格，通過制訂各種法律法規(guī)等手段改革大學內部組織形式，從而將對大學的管理納入自己的管理范圍之內。

具體來看，法國的拿破侖最早對大學進行系統(tǒng)控制，他將大學徹底改組，使之成為國家管理的教育體系的一部分。德國和意大利則是由州政府全方位地控制著大學，如柏林大學成立之后很快就受到政府的控制，德意志國家制定了“卡斯巴赦令”，對大學開展嚴厲的檢查，并設置了專門的政府代表人來監(jiān)視大學教授的講演，并要求各邦罷免那些可能危害國家機關安全的大學老師。在英國，當牛津和劍橋實現(xiàn)現(xiàn)代化之后，教師也是受到公共權力機構的掌控。新成立的大學，如蘇格蘭大學和倫敦大學等等，一開始就設立了各種管理委員會?？傮w來看，“世界各國進入十九世紀以后，日益意識到教育對于國家發(fā)展起著關鍵性作用這一事實，紛紛設立和強化自己的公立學校體制?！盵4]

美國的高等教育制度是學習歐洲高等教育制度的結果。1757年聯(lián)邦政府開始對高等教育產生興趣，對公立的高等教育機構贈與公共土地。1862年林肯簽署了莫里爾法案，這時贈地運動真正生效。基于贈地運動，美國形成了公立與私立兩大教育體系，公立高等教育占據(jù)支配性地位。由于公立大學接受州財政的撥款，因此一開始公立大學就受到州議會的控制，不存在充分的大學自治。例如，猶他州的最高法院在判決案件時明確宣稱：“州大學雖是公法人，但并不是在議會立法權之上，關于其目的和管理，必須服從隨時被制定之法律?！盵5]這充分表明州政府對公立大學所實現(xiàn)的全方位的控制。相對來說，私立大學享有更多的自主性，尤其是在二戰(zhàn)之前，私立大學的教師基本上還能免受外界干擾，但在二戰(zhàn)以后，私立大學也無法逃脫國家對它的干預了。在20世紀50年代麥卡錫主義盛行的時代，上百名大學教授因為“思想觀點問題”被開除，自此之后就形成了一個傳統(tǒng)，即學者們不能發(fā)表與國家不一致的觀點，而且在寫文章時必須用一些固定的詞句來標明自己明確的反共立場，以此立足。

另一方面，二戰(zhàn)之后的高等教育發(fā)生了根本性的變化。學生人數(shù)激增，同時學校開始大興土木擴建校園，學校研究經費在聯(lián)邦政府預算中的份額穩(wěn)步增長，大學教師也紛紛進入各類機構中并發(fā)表觀點。當大學越來越依靠外來經費開展科學研究之后，所選擇的研究課題和研究領域就更多地受到經費來源的影響了。二戰(zhàn)期間，聯(lián)邦政府對科學研究進行大力資助，大學里出現(xiàn)了一系列的戰(zhàn)時實驗室，如麻省理工學院的林肯實驗室、芝加哥大學的阿爾貢實驗室，前所未有地被征募到國防和科技發(fā)展方面，持續(xù)地接受政府的資助。經過這些發(fā)展，“向來以獨立自主為自豪的美國大學競使它們的特性既受自身內部愿望的支配，又同樣受其環(huán)境壓力所左右；這些把自身定為‘私立’或‘州立’的機構竟然發(fā)現(xiàn)它們最大的刺激力來自聯(lián)邦的首創(chuàng)；作為高度分散和多樣化的高等教育系統(tǒng)之一部分的大學竟然如此忠誠和樂意地響應國家的需要；這些以培養(yǎng)‘紳士’為其歷史淵源的機構竟然如此充分地獻身于為粗野的技術服務。”[6]28由此，博克得出結論：“第二次世界大戰(zhàn)以后，大學是象牙塔的說法過時了。相反，有一張龐大而復雜的關系網(wǎng)把大學和社會其他主要機構連接起來?！盵7]7

在現(xiàn)代治理思維中，教育是一種特殊的管理，教育制度就應當是具有控制導向的，“它的目的是向勞動者灌輸社會習慣和傳統(tǒng)，維護既定利益安排，服從既有秩序。這樣封閉和保守的專制教育盡力壓制對外交流，積極管制外來信息和知識，努力把社會同任何可能的危險隔離開來。它要強迫人們接受各種給定教條和信念，排斥獨立思考。”[8]現(xiàn)代國家在開展社會治理時，用抽象的制度代替了權力，制度成為了社會治理的主要工具。高等教育制度只是現(xiàn)代國家制度中的一部分，是國家進行社會治理的工具。國家通過高等教育管理制度能夠侵入到高校管理的具體實踐中，使得高等教育失去了獨立性和自主性。從一般意義上看，大學精神包括自由、獨立、科學、創(chuàng)新、批判與反思等幾個方面，但在國家對高等教育的管理和控制中，現(xiàn)代社會大學精神失落了。

二、單向度管理中大學精神的失落

19世紀的紐曼大力暢談大學的理想，倡導大學開展自由治學與自由教育。在紐曼看來，知識本身就是目的，教育的目的就是為了傳授這種知識，擁有知識是為了知識本身，而不是因為知識能夠做些什么。知識不應等同于職業(yè)知識和實用知識，知識不以其目的來評判?！八鼜囊婚_始就具有科學性質，知識的高貴也正是體現(xiàn)在其中。知識之所以真正高貴，之所以有價值，之所以值得追求，其原因不在于它的結果，而是因為知識內部含有一種科學或哲學的胚芽。這就是知識本身即為目的的理由。這就是知識可以被稱為自由知識的原因?！盵9]紐曼所倡導的知識就是知識本身，正是以傳授自由知識為目的，大學精神更多地展現(xiàn)出自由、批判、反思和創(chuàng)新。在自由知識的傳播和創(chuàng)造中，高等教育可以提高社會的益智風氣，修養(yǎng)大眾身心，從而實現(xiàn)一個平凡而偉大的目的。但是，當大學受到現(xiàn)代國家的控制之后，紐曼的“大學的理想”就逐步轉向克爾的“大學的用處”了。在高等教育制度的發(fā)展和完善中，大學由民間團體性質的以探尋真理和知識為目的的會社組織，變成了國家政權的一部分。國家制定出高等教育制度，教師和行政人員一起來執(zhí)行這一制度。所謂的學術自由只是在國家法律制度限制和規(guī)定范圍內的自由，教育制度成為了國家政治制度的一部分，學術權力也成為了國家權力的一部分。

杜威的實用主義哲學在20世紀初統(tǒng)治了美國的教育哲學，在“新政”中被付諸了現(xiàn)實?！靶抡碧岢隽恕翱偨y(tǒng)需要幫助”的明示，這推動教授們從校園進入政府中?！霸诘谝淮问澜绱髴?zhàn)以前的威斯康星，麥迪遜的校園和州政府靠得特別近。今天，校園正前所未有地被吸引到市政廳和州的首府。政客們需要新思想來應付新問題；政府部門需要專家意見來處理老問題。這兩者都可以由教授提供?！盵6]66教授與政府的結合使人們產生了很多的擔憂，如基礎研究與應用研究的關系問題、教學與科研的問題，以及不同學科發(fā)展的平衡問題。不過，不管怎樣，在實用主義的觀念中，教授們進入到市政廳，學術參與到社會生活中，大學整體表現(xiàn)更為實用性。其結果是，“大學對自身命運的控制已大大削弱。來自學雜費、捐贈和州撥款的大學經費要經過通常的預算程序，它們的分配要根據(jù)大學內部政策加以審查。但聯(lián)邦研究經費往往是由學者本人與特定政府部門談判而定，因而可越過通常的學校審查過程?！髮W幾乎在不知不覺中被改變了?！盵6]29

在20世紀初知識分子基本上還能保持人格的獨立，但是20世紀50年代后知識分子加速進入商業(yè)組織或者大學，大學的實用性傾向迅速將知識分子轉變成了技術專家。早先的知識分子為公眾創(chuàng)作高雅的作品，對所寫的東西精打細磨，他們追求獨立思想，追求批判與反思，在乎公眾與認可，往往成為公眾崇拜的偶像。當知識分子進入大學進而轉變?yōu)榻淌谥?，他們的獨立精神卻喪失了?！皩δ切┰谌A盛頓許多政府部門擔任顧問的學者來說，他們也會與自己在政府中的庇護人形成一種微妙的依賴關系。和大多數(shù)人一樣，大學教學人員也喜歡刺激和名譽，渴望一種參與制定國家政策機會的豐富多彩的生活。隨著對這種生活方式的逐漸習慣，他們或許越來越不會對官方政策提出異議，也不會支持可能危及自己影響力或得罪庇護人的觀點。在不知不覺之中，他們不僅沒有注意到正在發(fā)生的變化，而且在人事方面還可能漸漸地變得更加‘講究實際’、‘注重現(xiàn)實’和‘面面俱到’。遺憾的是，他們也可能會變得更加謹慎、更加世俗，對自己參與和涉及事件的發(fā)生和政策制定也越來越無法作出公正審慎的判斷?！盵7]25-26在一種深切的“現(xiàn)實關懷”的導向下，教授們所創(chuàng)造的知識越來越具有實用性，當知識的生產不再是純粹的創(chuàng)新和傳承，當思考失去了獨立性與道德追求之后，教授們成為了一群失去了社會道德良知的、只具有平庸思想的技術專家。正因為此，雅各比感嘆道：“消逝的知識分子就消逝在大學里?！盵10]13

就大學內部組織結構來看，典型的官僚制逐漸生成。在縱向上產生了層次分明的等級，橫向上則進行了細致的專業(yè)分割并各自為政。掌握了專業(yè)知識的專家占據(jù)著自己的那一格，同時在大學與社會之間、大學內部各部門之間、各學科之間都確立起堅固的、難以逾越的邊界，在邊界之內他們逐步形成一種優(yōu)越感和傲慢，并用這種情緒進一步加固著自己所在位置的邊界，這樣，大學不僅自身愈益封閉，而且所關注的知識也愈益偏狹。正如克羅齊耶所看到的，綜合性大學都是封閉、守衛(wèi)嚴密的世界，建構了排他性的等級制度以保護自身，他們堅守自己的專業(yè)陣地，不向他人開放。雖然他們也會運用易于理解的宣傳來抵消其精英主義，但卻無法改變精英主義實踐的現(xiàn)實。技術知識、文化與傳媒領域同樣在狂熱地追求壟斷?！霸谡?、經濟領域，在各種各樣的組織與機構之中，我們的管理體制依然建立在這樣一種簡單卻威力強大的機制之上：級別種類的分割、諸種情境的分離以及技術的分割，使得社會性與職業(yè)性的屏障繼續(xù)存在。此類機制阻礙了自由的交流和溝通，允許權威依然以疏離他者及保守秘密的方式行使權力，至少在最高層是如此。這種結構在以往擁有更大的權力，其系統(tǒng)也更為堅固，因為人們沒有意識到它的存在，然而在當今，它卻正在受到人們的質疑?？梢杂脕硖岢鲆笈c施加壓力的途徑越來越多，諸種社會屏障業(yè)已顛覆，但分割的技術與分割的局面未能有效地將其取代?！盵11]大學中所傳授的知識越來越專業(yè)，也越來越狹隘，而為了維護自己的精英地位，專家們往往會用無人能聽懂的專業(yè)術語來包裝自己，以此限制他人進入。如果有人提出不同看法，那需要首先出示專業(yè)訓練的證明，否則就被視為是外行，而外行是無權對問題發(fā)表意見和看法的，即使提出也不應給予認真對待。這樣，大學成功地將異議拒之門外，也將批判和反思精神完全拋棄了，專業(yè)知識的發(fā)展成為了專家之間相互確證和相互捧場的附帶性產品。 這就是克爾在1963年所看到的美國大學發(fā)展中的轉向。美國加利福利亞大學校長克拉克·克爾系統(tǒng)地闡述了現(xiàn)代大學的概念及其對美國知識分子地位的影響?？藸栒J為，大學已經發(fā)展成一個“多科大學”，其中知識生產已經被功能性地融入了占支配地位的經濟、政治和軍事結構中。大學的任務是努力將學術生活與工業(yè)制度聯(lián)合在一起，大學不僅沒有自主性，反而成為國家統(tǒng)治的主要工具。大學的自治權喪失了，大學教授也已經技術專家化了，他們在校園里辦公，但客戶確實分散在全國各地。“在美國，二戰(zhàn)后的學術界雖然在每個學科都無非是被用來服務于既有階級和權力結構的合法化的，在高等教育現(xiàn)實的每一個向度中，大學都被吸納進統(tǒng)治結構之中，淪為權力結構的工具?！盵12]

大學獨立性的喪失是國家管理和控制高等教育的結果，也促成了一個自上而下單向度社會控制體系的形成。當大學的獨立性喪失之后，大學也不再承擔起自治和自由的知識發(fā)展的責任，從而回避了價值的追問?！耙郧埃藗冋J為高等教育培養(yǎng)的高素質公民有益于社會發(fā)展，所以政府應該為高等教育投資。如今，在這個市場價值驅動的世界，這種觀念已無人問津了。”[13]技術專家喪失了知識分子的批判精神和規(guī)范締造者的品質，喪失了道德關注和價值追求，完全成為了科學管理的工具。大學只是在生產精英，而精英卻與政府抱團，與政府實現(xiàn)了有效的結合，以生產出更有利于高效社會管理的工具。這也就是雅各比所看到的，大學中的學者和研究人員已經被承包人和唯利是圖的廣告商所取代，一個完全生產假冒偽劣學術產品并以此來炫耀學術研究的“學術界資產階級”出現(xiàn)了。奈斯比說：“今天，隨便抓住一個大學教師，你幾乎總能發(fā)現(xiàn)他是一個商人。‘企業(yè)精神’在大學中蔓延，敗壞風氣并腐蝕著每一個人。”[10]172

三、政府引導型職能的興起與大學精神的重振

在一些社會激進主義者看來，20世紀的高等教育只是在被動地接受政府機構、公司或者其他能夠提供重要資源的組織的指令，雖然大學的官員們經常宣稱他們的中立姿態(tài)，但這只是表明他們是多么的虛偽?！按髮W的表現(xiàn)就像‘槍手’，愿意按吩咐辦事，去幫助任何擁有足夠權力和金錢的群體實現(xiàn)其抱負或野心。大學的院系為了幫助軍界，批準了預備役軍官訓練團培訓項目；為了使公司受益，組織了與工業(yè)掛鉤的培訓項目；為了幫助強大的農業(yè)團體，提供了推廣性服務。大學通過做出此類‘貢獻’，放棄了自己的中立立場，而支持控制著美國社會的既得利益集團?！盵7]74-75大學已經完全放棄了批判和反思精神，轉而投入到政府的懷抱。而且根據(jù)布魯金斯研究所和卡耐基基金會研究得出的結論：大學越是優(yōu)秀、越是體現(xiàn)出特殊性，它獲得聯(lián)邦政府資助的機會就越大。[6]34

由于學術課程或項目與其他價值觀發(fā)生沖突時，教育工作者自身往往無法裁決，因此，政府干預學術發(fā)展有一定合理性。但是，政府干預的局限性很大。制定和解釋法律的人會犯錯誤，他們對管理的對象不是太了解，可能會把適用于公司企業(yè)的條例和規(guī)定強加在大學身上，也可能受到選民的壓力而采取行動?！罢深A不僅會削弱多樣性，抑制改革，犯下造成重大損失的錯誤，而且也會迫使大學花費大量錢財來迎合政府條例的要求。有時，這些開支是由于為了實現(xiàn)體育運動男女機會均等而改建學校樓房所造成，或是為了使實驗室、建筑符合不斷變化的安全要求進行改建造成。而更常見的情況卻是來自于工作人員增加、表格填寫、資料收集和現(xiàn)場調查方面的負擔，以及為了符合諸多伴隨政府法律和規(guī)章應運而生的程序性要求而承受的負擔。”[7]46-47政府官員無法完全了解學術事務，政府法規(guī)也不能對豐富的學術活動進行千篇一律的規(guī)劃。政府如果全盤左右大學的學術事務，難免會出現(xiàn)決策失靈或者控制失靈的現(xiàn)象，最終影響到高等教育的正常進行，損害高等教育的質量。

從20世紀后半期以來，西方國家紛紛開始進入后工業(yè)化的歷史進程，社會中的不確定性和復雜性大大增加，多元化和異質性因素紛紛出現(xiàn)，社會進入一個高度復雜性與高度不確定性的歷史階段。大學的自主性和多元化需求隨之增長，無論是在大學發(fā)展的方向上，還是在大學內部的課程開設與專業(yè)設置上，都出現(xiàn)了多樣化的趨勢。社會對畢業(yè)生的需求多樣化和個性化了，大學也隨之進行調整，這就要求治理模式做出改變?！皬碗s形態(tài)下的社會需求是差異巨大的，政府在多樣性需求面前是無能為力的。在這種情況下，根據(jù)國家主義的觀念去進行社會治理方面的改革，即使設計出了分散化的管理方案，也難以滿足社會治理統(tǒng)一化的整合要求。”[15]政府無法通過強制性的方式來控制大學的發(fā)展，政府高高在上制定教育政策的模式受到沖擊。在現(xiàn)實中，這體現(xiàn)為大量的社會運動風起云涌，矛頭指向的就是工業(yè)社會中的標準化管理和主客體結構以及控制導向。具體到教育領域來看，1968年法國爆發(fā)了“五月風暴”，這是一場大規(guī)模的反抗國家控制教育的民主運動。在這場民主運動中，法國政府將“參與”作為基本指導思想來改革中央集權的教育管理體制，并在此之后出臺了一系列關于高等教育管理體制改革的措施，擴大大學的自治權。美國在1958年頒布《國防教育法》，由聯(lián)邦政府發(fā)起了一場教育改革。英國、德國和日本在大學與國家之間也逐步形成了一種復合治理模式。

隨著社會運行的速度加快和多樣性，通過控制的方式來追求社會秩序已經不可能了，或者說，控制所產生的社會后果是我們所無法承受的了。在復雜性程度尚且不高的情況下，政府還能通過優(yōu)化技術體系，增加運營成本，或者是控制專家的研究方向的方式來整體控制教育的發(fā)展，但是，“隨著社會從簡單到復雜、從弱復雜性向強復雜性、從低度復雜性向高度復雜性的轉化，任何形式的等級控制體系都喪失了存在的合理性，以至于一切控制行為都陷入失靈的困境。這時，唯一的出路就是解構控制，從而用社會運行機制的靈活性取而代之。其中，自主性的組織和個人等之間的合作，必將成為社會運行的‘基本原理’?！盵16]傳統(tǒng)的政府作為管理者，而大學作為被管理者，這種相分離、相對立的圖示已經無法適應靈活性需求的社會，大學中所創(chuàng)造的知識往往被用來迎合政府的政策，卻無法解決真正的問題；科學與技術在繼續(xù)發(fā)展，但是它們卻與人民相脫離。人們對大學中所出現(xiàn)的過度功利主義傾向提出反思，對于單一中心的政府治理模式提出批判，矛盾和緊張關系擴散到大學以及社會的每個角落。

另外，社會中興起了非政府組織。非政府組織不同于利益團體，它不是為了謀求私人利益而出現(xiàn)，也不是政府的某一個下級部門或者分支，而是來自于社會的主體，并與政府保持著相對的獨立性。非政府組織也參與到教育領域以及對大學的管理中，成為了與政府平等的社會治理的主體，與政府之間形成一種合作的關系。大學的非公非私的物品特性表現(xiàn)得更為明顯了，成為了“社會物品”。在20世紀后期新公共管理運動的影響下，高等教育的資金來源渠道越來越多元化，高等教育成為一個由政府和市場以及社會來共同興辦的混合公共物品。高等教育中政府單一主體的治理模式改變了，而是呈現(xiàn)出一種多元主體合作共治的趨勢。

在自上而下的單一主體的治理模式中，政府發(fā)揮的是控制和管理的職能，而在多元主體合作治理的情境下，政府可以從公共物品具體形態(tài)的供給者的角色中脫身出來，在公共服務中發(fā)揮引導型的職能。引導型政府職能模式是由張康之教授針對保護型政府職能模式與干預型政府職能模式提出來的一個新概念，是服務型政府理念在政府職能上的體現(xiàn)。根據(jù)張康之教授的論述，“引導型政府職能就是在新的歷史條件下產生的一種政府作用于社會的新型方式。在引導型政府職能模式轉化為政府行為的時候，必然是不同于干預型政府職能模式實現(xiàn)過程中所表現(xiàn)的那樣：為了管理的目的去壓制、抑制某些因素；同樣，也不會像放任型政府職能模式那樣自由主義地對待各種社會因素。引導型政府職能模式在實現(xiàn)過程中所采取的是鼓勵差異、促進合作、追求和諧的原則。所以，在行為特征上，引導型政府職能模式決定了政府必然會運用法律的和公共政策的手段去調節(jié)社會行為的合法性與正當性問題，在一定程度上，會把合法性與正當性的判斷權交給當事人，只要當事人的判斷不觸及規(guī)范的底線，就可以不予干涉?！盵17]雖然引導型政府職能模式與干預型政府職能模式都表現(xiàn)為對市場和社會進行宏觀調控，但是干預型政府職能往往表現(xiàn)為相對于經濟和社會發(fā)展的遲滯性，是在問題出現(xiàn)之后政府的一種應對和干預行為，而引導型政府職能模式具有更多的主動性和先導性，而且在尊重教育發(fā)展的前提下，對政府應當做什么和不應當做什么都通過法律和制度的形式固定下來，政府的行為邊界因此非常清晰?？傊?，“引導型政府職能模式的特征在于它既能保護社會的獨立性與自主性，又能充分發(fā)揮政府作為社會總體利益代表而對社會經濟生活的協(xié)調與控制?！盵18]這就是說，引導型政府職能模式不會侵犯社會主體的自由和自主空間，而是努力為大學的發(fā)展指明方向，提供基本的原則，為多元主體參與到大學的行為確立一個制度框架。

引導型政府職能模式把政府干預與大學的自治和自主“中和”了，將政府干預與大學自治兩項內容都包括進來了。在政府引導型職能模式中，對高等教育的干預以引導的方式出現(xiàn)，具有極大的彈性和包容性，為高等教育的發(fā)展留下了大量的自主空間。同時，政府高等教育政策的制定過程完全開放，歡迎各種異議與創(chuàng)新性想法，尊重差異，給予不同主體以平等的權利，在多元主體的合作行動中完成政策過程。高等教育的發(fā)展因此而獲得了法律上支持大量自由空間，表現(xiàn)在行動上，則是擁有了更多的道德自由。高等教育作為一個公共物品供給的領域，不能完全偏離公共性，而僅有道德的目標還不夠，需要將行為道德化。政府不是要代替大學做出發(fā)展政策，而是要從宏觀上確保大學道德行為的發(fā)生，以及道德自由的實現(xiàn)。政府需要通過自己的行動去引導高等教育改變過度功利化的做法，確立起德治的行為模式。如果說管理型職能模式帶來了大學的反思精神和批判精神的缺失、自治的缺失，自由放任的政府職能模式無法保證高等教育的健康發(fā)展，那么引導型職能模式將帶來大學精神的重振。

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[責任編輯：林麗芳]

Emergence of Guide-oriented Functionin Development of Higher Education

XIANG Yu-qiong

(School of Public Administration, Nanjing Agricultural University,Nanjing 210095, Jiangsu, China)

The University emerged in the middle ages, which marked the birth of higher education. The government plays an important role in the development of higher education. Modern nations have established top-down social governance system centered on the government. Higher education is also developed under the government’s management and leadership.The main function of the government to the university is to control and manage, which limits the development of higher education in a certain scope, while autonomy and freedom of higher education are limited. Since the second half of the twentieth Century, complexity and uncertainty of the society, as well as the increase of different demand, have promoted pluralistic development of higher education. At the same time, non-governmental organizations gradually grow up and become a member of the social governance, who play a role in the management of higher education together with the government and put forward the challenge to the top-down governmental management mode. As a result, the governmental functions change from management and control to guide. And multi subject cooperative governance of higher education management model has also come into being.

higher education; government function; control; guide; cooperation

2017-01-03

南京農業(yè)大學校級教改項目(2015Y027&2013Y034)；江蘇服務型政府建設研究基地項目(30916014110&30916013123)

向玉瓊(1979—)，女，湖北天門人，南京農業(yè)大學公共管理學院副教授，南京大學政治學流動站博士后。

G640;D035

A

1674-3199(2017)03-0012-08