芮雪晴

(華東政法大學 法律學院，上海200042)

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法律科學

高校行為行政可訴性的法理依據(jù)與審判趨勢研究

芮雪晴

(華東政法大學 法律學院，上海200042)

自“田永案”以來，日益增多的高校學生訴學校管理行為的案件，使司法審查介入高校管理領域成為必然。高校行為包括對學生和教師的管理，其行政可訴性的具體標準包括高校行為影響師生權(quán)益的重要性程度、高校作出行為所依據(jù)的規(guī)范以及可訴高校行為的范圍?！疤貏e權(quán)力關(guān)系理論”的修正為司法審查高校行為奠定了理論基礎，我國教育領域的法律規(guī)范構(gòu)成了高校行為可訴性的規(guī)范依據(jù)，而行政訴訟又有利于實現(xiàn)對師生合法權(quán)益有效且無漏洞的救濟。高校行為行政可訴性的審判趨勢應是審查范圍的有限擴張、合法性審查原則的堅守和審判標準的多元開拓。

高校管理行為；行政可訴性；法理依據(jù)；審判

《國家中長期教育改革和發(fā)展綱要(2010—2020)》的實施，進一步推動了高等教育法治化的進程。高校管理過程中與師生之間產(chǎn)生的糾紛如何借助法律途徑得到實質(zhì)性解決是實現(xiàn)高等教育法治化的一大重要議題。新《行政訴訟法》的頒行，則為人民法院審查高校行為、保障高校學生的受教育權(quán)提供了新的契機。近年來，教育行政訴訟案件數(shù)量激增，人民法院相繼審理了一大批高校被訴的行政案件，但對于此類案件的受案范圍與審查標準問題，法院給出的答案并不一致、也不確切。本研究立足高校行為的行政可訴性分析，為高等教育領域行政爭議的及時有效化解奠定充分的法理依據(jù)；同時，通過爬梳經(jīng)典案例，管窺司法審查高校行為的具體標準和發(fā)展態(tài)勢，進而推進大學依法治理的進程，最終為高校師生合法權(quán)益的維護提供有力的司法保障。

一、高校行為的類型化分析

中國高等學校常按辦學主體不同被劃分為公立高校和民辦高校兩類。公立高校一般指由政府舉辦并由公共財政經(jīng)費維持的高等學校。[1]在“田永案”中，法官能動地將高校與學生的關(guān)系解釋為“特殊的行政管理關(guān)系”，并認為高校擁有法律、法規(guī)授予的行政職權(quán)。[2]自此案被寫入公報案例后，公立高校以“法律、法規(guī)授權(quán)組織”的法律地位進入行政訴訟的做法成為標竿。公立高校的管理行為亦被解釋為法律、法規(guī)授權(quán)組織行使行政職權(quán)的行為，故被納入行政訴訟受案范圍。興起于20世紀80年代的民辦高校則主要依靠民間資本，以市場化的運作模式為主。學界對民辦高校與師生之間的關(guān)系屬于私法上的契約關(guān)系還是公法上的法律關(guān)系的看法不一。在筆者搜集的50余起高校被訴案件中，鮮有民辦高校與師生因其管理活動產(chǎn)生糾紛進入行政訴訟。僅在“楊寶璽訴天津服裝技校不履行法定職責案”[3]中，原告楊寶璽起訴被告天津服裝技校不授予其畢業(yè)證書被法院納入受案范圍。筆者認為，僅民辦高校與在校接受高等學歷教育的學生因招錄、學籍管理以及畢業(yè)證或?qū)W位證授予三類行為產(chǎn)生的糾紛，屬于行政訴訟的受案范圍；其他情形下的民辦高校與師生間的關(guān)系，均應視為民事契約關(guān)系，此類性質(zhì)的糾紛宜通過民事訴訟的途徑解決。本文排除民辦高校行為，以公立高校行為為研究對象，旨在探討兩個主要問題——“高校的哪些行為具有行政可訴性”“司法實踐中對此類案件的審判趨勢如何”。筆者首先就高校行為的類型進行梳理。

(一)高校對學生的管理行為

高校對學生的管理主要集中在以下三個環(huán)節(jié)：招錄環(huán)節(jié)、培養(yǎng)環(huán)節(jié)以及畢業(yè)環(huán)節(jié)。高校在招錄環(huán)節(jié)的管理行為具體包括制作發(fā)布招生簡章、命題以及錄取學生。培養(yǎng)環(huán)節(jié)是高校管理學生的主要環(huán)節(jié)，筆者將這一環(huán)節(jié)的高校行為區(qū)分為學籍管理行為與日常管理行為。日常管理行為具體包括宿舍管理行為、課外活動管理行為以及獎勵與處分行為。宿舍管理行為一般由各高校制定宿舍管理辦法以維護學生宿舍正常的學習、生活秩序，包括規(guī)定宿舍管理機構(gòu)設置、宿舍住宿制度、宿舍會客及作息制度、宿舍衛(wèi)生檢查制度、用水用電制度等。課外活動管理行為即指各種形式的學生團體活動及社會實踐活動等。獎勵行為主要是授予榮譽稱號以及發(fā)放獎學金的形式，處分行為包括警告、嚴重警告、記過、留校察看、開除學籍等五種。畢業(yè)環(huán)節(jié)是高校行政訴訟爭端高發(fā)的環(huán)節(jié)。此環(huán)節(jié)的高校行為包括對符合畢業(yè)條件的學生頒發(fā)畢業(yè)證書以及對達到相應學歷所要求的學術(shù)水平的學生頒發(fā)學位證書的行為。頒發(fā)畢業(yè)證與授予學位的行為均由國務院授權(quán)的高校及科學研究機構(gòu)行使。授予學位過程中，對學生是否達到相應學歷所要求的學術(shù)水平的評判則由高校學術(shù)評定委員會完成，其中涉及高校對學生學術(shù)水平的自主判斷。

(二)高校對教師的管理行為

1986年，原國家教委頒布《高等學校教師職務試行條例》，明確提出了要在高校實施教師聘任制。*相關(guān)內(nèi)容參見《高等學校教師職務試行條例》第二條。隨后，《教師法》第十七條規(guī)定：“學校和其他教育機構(gòu)應當逐步實行教師聘任制。教師的聘任應當遵循雙方地位平等的原則，由學校和教師簽訂聘任合同，明確規(guī)定雙方的權(quán)利、義務和責任?！?參見《教師法》第十七條?！陡叩冉逃ā返谒氖藯l規(guī)定：“高等學校實行教師聘任制。教師經(jīng)評定具備任職條件的，由高等學校按照教師職務的職責、條件和任期聘任。高等學校教師的聘任，應當遵循雙方平等自愿的原則，由高等學校校長與受聘教師簽訂聘任合同?！?參見《高等教育法》第四十八。高校對教師日常管理的行為具體包括：職稱評審行為，各類導師遴選行為，薪酬、津貼發(fā)放行為，對教師教學 、科研、提供社會服務的管理行為，榮譽稱號評選行為，獎懲行為等。在我國，很多高校出臺的教師聘任改革方案已對高校教師退出機制提出新的嘗試。2003年后，我國部分高校借鑒國外一流大學優(yōu)秀人才選留機制，實行“非升即走”和“非升即轉(zhuǎn)”的流轉(zhuǎn)退出政策。如2014年清華大學根據(jù)聘任合同中“就職9年未評職稱的老師必須離職”的規(guī)定，決定不再續(xù)聘外文系講師方艷華。后經(jīng)學生請愿，方艷華已與校方達成一致，轉(zhuǎn)崗為職員。這一事件使得清華大學“非升即走”的人事制度再次進入人們視野并引發(fā)關(guān)注。[4]復旦大學對青年研究員、副研究員、講師實施“6年非升即走”的遴選機制，廈門大學規(guī)定助理教授、講師以下的最長聘期均為9年。[5]

高校行為管控師生工作與學習的各個環(huán)節(jié)，或是依據(jù)法律法規(guī)授權(quán)的行政職權(quán)行為，或是制定校規(guī)規(guī)定的自治行為，均對師生產(chǎn)生約束力，進而對其權(quán)益產(chǎn)生影響，但并非以上所有行為均可被納入行政訴訟的受案范圍，高校行為具備行政可訴性應當符合一定的標準。

二、高校行為行政可訴性的標準分析

高校行為行政可訴性的具體標準體現(xiàn)在三個方面，包括高校行為影響師生權(quán)益的重要性程度、高校作出行為所依據(jù)的規(guī)范以及可訴高校行為的范圍。以新近剛剛作出一審判決的“于艷茹訴北京大學撤銷學位案”*參見北京市海淀區(qū)人民法院行政判決書(2015)海行初字第1064號。為例，法院認為，北京大學作為學位授予機構(gòu)，依法具有撤銷已授予學位的行政職權(quán)。因此，北京大學向于艷茹作出的撤銷博士學位的決定，屬于《行政訴訟法》規(guī)定的行政行為；于艷茹不服該決定而提起的訴說，亦屬于人民法院行政訴訟受案范圍。此案中北大撤銷博士學位的過程涉及北大對學術(shù)問題的自主判斷，雖然本案一審判決并未對這一實體問題進行回應，但高校學術(shù)自主行為與可訴的高校行為應當加以區(qū)分。這一最新典型案例，為高校行為行政可訴性三重標準提供了很好注腳。

(一)高校行為影響師生權(quán)益的重要性程度

高校行為對師生權(quán)益產(chǎn)生影響是糾紛產(chǎn)生的前提，而糾紛是否可訴要看其對師生權(quán)益的影響程度。依照一般觀念的認知，對師生權(quán)益產(chǎn)生重要影響可以理解為對師生的人身權(quán)益、財產(chǎn)權(quán)益以及對學生的受教育權(quán)等社會權(quán)益產(chǎn)生實質(zhì)的損害。比如高校的學生的招錄行為、處分行為等將直接影響學生能否享有在高校接受教育的權(quán)利；再如高校不授予畢業(yè)證與學位證的行為，將直接影響學生就業(yè)或深造的權(quán)利。北京市海淀區(qū)人民法院新近在“于艷茹訴北京大學撤銷博士學位案”的判決中即指出：“《學位條例》及相關(guān)法律法規(guī)雖然未對撤銷博士學位的程序作出明確規(guī)定，但撤銷博士學位涉及相對人重大切身利益，是對取得博士學位人員獲得的相應學術(shù)水平作出否定，對相對人合法權(quán)益將產(chǎn)生極其重大的影響?！?同①在高校對教師的管理行為中，也存在對教師權(quán)益產(chǎn)生重大影響的行為。比如高校的聘任行為、職稱評審行為、各類導師遴選行為、榮譽稱號評選行為、薪酬與津貼的發(fā)放行為、獎懲行為等，均是攸關(guān)教師榮譽與財產(chǎn)等切身利益的大事?？梢姡咝Ｐ袨槭欠裆婕皫熒陨砗诵臋?quán)益是判斷其可訴的首要標準。

(二)高校行為所依據(jù)的規(guī)范

從高校行為作出的規(guī)范依據(jù)也可管窺高校行為的行政可訴性。在早期涉及學生學位授予的高校被訴案件中，法院在認定高校學位授予行為是否應當納入行政訴訟受案范圍時，就是通過對授予學位行為作出的規(guī)范依據(jù)進行能動解釋，得出肯定結(jié)論。在“田永訴北京科技大學拒絕頒發(fā)畢業(yè)證、學位證”一案中，法官搜羅了《教育法》中對學位制度的規(guī)定以及《學位條例》中對國務院授權(quán)高校授予學士學位的規(guī)定，并據(jù)此得出高校授予學位證的行為是高校行使法律授權(quán)的行政職權(quán)的行為，故而可被納入行政訴訟的審查范圍。此后，法院在對類似案件中的相同問題進行認定時，也采用了從行為作出的規(guī)范依據(jù)的思路切入，探討行為行政可訴性的問題。比如，在后來的“褚玥訴天津師范大學不履行授予學位案”[6]中，法院同理認定高校頒發(fā)畢業(yè)證、學位證的行為是基于《教育法》《高等教育法》以及《學位條例》的授權(quán)。而高校對學生作出的其他行為，如招錄行為、學籍管理行為、處分行為等，也可根據(jù)行為作出的規(guī)范依據(jù)進行行政可訴性的判斷。如在“林群英訴廈門大學博士生招錄案”[7]中，法院根據(jù)《教育法》對高校招生權(quán)的規(guī)定及《高等教育法》中對高校錄取博士研究生的規(guī)定，得出博士招生權(quán)性質(zhì)上屬于“教育行政職權(quán)”，據(jù)此，廈門大學的招錄行為應當具備行政可訴性。又如，“甘露不服暨南大學開除學籍案”[8]中，法院根據(jù)《教育法》對學校學籍管理的規(guī)定以及《普通高等學校學生管理規(guī)定》對高校開除學籍的相關(guān)規(guī)定，認定該行為也屬于行政行為的范疇，故對其行政可訴性給予肯定。

雖因高校自身屬性更強調(diào)學術(shù)自由與高校自主權(quán)，司法實踐也尚未對高校與教師間的行政訴訟敞開大門，但目前身處高校的教師卻因高校的管理行為叫苦不迭。比如教師的科研活動常受制于經(jīng)費與繁復的報銷程序，又如高校普遍實行的“非升即走”或“非升即轉(zhuǎn)”的政策使得教學能力突出但科研能力欠缺的教師常常面臨調(diào)崗或被辭退的危機，再如常見于報端的教師因病被開除或辭退的事件。與高校管理學生的行為相同的是，高校也通過制定校內(nèi)規(guī)范的方式加強對教師的管理，如教職工工作考核辦法、教職工行政紀律處分規(guī)定等，也有一部分行為依據(jù)源于雙方簽訂的聘用合同的內(nèi)容，但還有很大一部分行為常無據(jù)可尋。由此可見，高校對教師的管理行為不僅錯綜復雜，而且往往對教師切身利益造成極大影響。故將高校對教師的管理行為全然排除在行政訴訟之外，不利于保障教師的切身利益。高校對教師作出的行為，一部分基于校方與教師簽訂的人事合同，一部分基于法律的授權(quán)，如《教師法》《高等教育法》《高等學校教師職務試行條例》等對高校作出的培養(yǎng)行為、考核行為、獎懲行為以及教師職稱評審等行為的授權(quán)。高?；诜墒跈?quán)對教師作出的管理行為當屬行使行政職權(quán)的行為，故理應具有行政可訴性。可見，考察高校行為在法律、法規(guī)、規(guī)章中是否有授權(quán)依據(jù)，可以成為判斷行為行政可訴性的標準之一。

(三)可訴高校行為的范圍

對于高校的管理行為不能簡單地“一刀切”，全部納入行政行為的范疇。法律法規(guī)明確規(guī)定或授權(quán)的管理行為屬于行政行為。如《教育法》與《高等教育法》明確規(guī)定高校對學生享有招錄職權(quán)；又如，高校管理學籍的行為、處分行為、教學行為、對學生生活區(qū)的管理行為、對學生團體活動與社會實踐等課外活動的管理行為等等，均屬《普通高等學校學生規(guī)定》中明確授權(quán)高校行使的行政行為。高校對教師的管理行為，如職稱評審行為、各類導師遴選行為、薪酬和津貼發(fā)放行為、榮譽稱號評選行為、獎懲行為，以及對教師教學、科研、提供社會服務的管理行為等，其法律屬性也均屬《教師法》明確授權(quán)高校行使的行政行為。

值得注意的是，高校對學生頒發(fā)畢業(yè)證、授予學位證的行為以及對教師進行職稱評定的行為，據(jù)上文分析這些行為的性質(zhì)屬于行政行為，但其中涉及學術(shù)自治行為。學術(shù)自主權(quán)是高校辦學自主權(quán)的一個分支，高校在決定是否頒發(fā)畢業(yè)證過程中進行的學業(yè)評價行為以及授予學位證過程中的學術(shù)評價行為以及評價標準的高低設置，便是高校學術(shù)自主判斷行為。比如在討論高校對教師實施的職稱評審行為的法律屬性時，我們需明確該行為的內(nèi)容是對教師職稱進行評審和授予，是行政主體實施的一種“行政確認性的行政行為”，但對于高校自行制定的教師職稱的評審條件與評審標準應當視為“高校對學術(shù)追求所作出的自由選擇”[9]。

三、高校行為行政可訴性的法理依據(jù)

(一) 高校行為可訴性的理論依據(jù)

高校行為曾長期游走在司法審查的范圍之外而不被行政訴訟領域所窺探，其所倚仗的重要法理依據(jù)是源于19世紀處于君主立憲時期德國的“特別權(quán)力關(guān)系”理論。該理論后經(jīng)德國行政法學者奧托·邁耶的闡發(fā)，成為德國行政法的一大重要理論。二戰(zhàn)以后，隨著人權(quán)理念在現(xiàn)代行政法的價值導向中凸現(xiàn)出來，傳統(tǒng)的“特別權(quán)力關(guān)系”理論為高校行為掩上的“面紗”被逐漸揭開，原先的理論被打破，發(fā)展出了為高校行為行政可訴性提供支持的法理依據(jù)。在我國當下的行政法學理和實踐中，公立高校與學生之間的關(guān)系及其爭議處理已經(jīng)成為檢驗“特別權(quán)力關(guān)系”理論的重要場域。[10]

國民時常進入特別的“社會接觸性的關(guān)系”，承擔特別的義務，稱為“特別權(quán)力關(guān)系”或“特別義務關(guān)系”。在“特別權(quán)力關(guān)系”領域中可以排除法治行政的原理，如與特別權(quán)力的行使有關(guān)的行為(監(jiān)督、懲戒處分等)，便可以排除司法審查。[11]“行政法上之問題為法律問題，并非政治問題，亟宜依循法律救濟之途徑，予以解決，既有利于人民，亦有益于行政機關(guān)。故‘特別權(quán)力關(guān)系’理論，亦宜順應時代潮流，與行政處分之學說相互為用，將其納入法的領域內(nèi)，接受行政法院的管轄?！盵12]1957年，德國學者烏勒提出將傳統(tǒng)的“特別權(quán)力關(guān)系”領域一分為二，分為“基礎關(guān)系”與“管理關(guān)系”。并且，他提出“基礎關(guān)系”應當被納入行政訴訟的受案范圍；而“管理關(guān)系”應該視為“行政內(nèi)部的指示”[13]，不能提起司法救濟。在烏勒教授“雙階層理論”的基礎上，1972年，德國聯(lián)邦憲法法院在“Strafgefangene Urteil”案[14]中再次解凍了“特別權(quán)力關(guān)系”，提出了全新的理論——“重要性理論”。這里的重要性影響在程度上應當理解為對公民的基本權(quán)利產(chǎn)生的影響。同一時期，日本則通過判例發(fā)展出了“部分社會論”，與德國的“重要性理論”比肩?！安糠稚鐣摗钡难苌菫榱私鉀Q審判權(quán)與團體自治權(quán)的關(guān)系。這一理論用來論證在某些具有特殊規(guī)范秩序的部分社會，司法應當保持謙抑，任由團體通過內(nèi)部規(guī)則自行化解矛盾，解決糾紛。這一理論首次較為清晰成型的應用是在“富山大學學分認定”案件中，法院認為學分認定行為屬于“與一般市民法秩序沒有直接關(guān)系的內(nèi)部問題，應當由大學自主解決”[15]。早期的“部分社會論”似乎有意將團體內(nèi)部自治與司法審查割裂開，但事實上“部分社會”的范疇并不明確，故同樣出于保障人權(quán)的意旨，“部分社會論”在后來的發(fā)展中也增加了對團體內(nèi)部自治權(quán)的限制，包括實體與程序兩方面的限制。自此，法院并不斷然拒絕對團體自治權(quán)的司法審查，轉(zhuǎn)而開始審查團體的行為在實體上是否違背公序良俗以及在程序上是否遵循最低限度的正當程序等。德國的“重要性理論”對傳統(tǒng)“特別權(quán)力關(guān)系”的修正使得原本躲在“象牙塔”里的“特別權(quán)力關(guān)系”事項走出司法豁免，走入行政訴訟的審查范圍；而日本的“部分社會論”不僅論證了部分團體內(nèi)部行為的行政可訴性，也為法院審查此類行為的限度和標準提供了路徑。

(二)高校行為可訴性的法律依據(jù)

高校行為具有行政可訴性，即其可被納入行政訴訟的受案范圍。《行政訴訟法》第二條規(guī)定： “公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。前款所稱行政行為，包括法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為。”*參見《行政訴訟法》第二條?？梢?，新法規(guī)定的可訴行為應當滿足的法律屬性主要有兩個方面：第一，行為主體的法律屬性，當屬行政機關(guān)或法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織；第二，行為自身的性質(zhì)，當屬侵犯人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的行政行為。滿足這兩個條件，當屬具有行政可訴性的高校行為。高校的性質(zhì)屬于法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)組織的觀念已經(jīng)被廣泛認可，所以有作出行政行為的主體資格。結(jié)合上文所析，高校對學生的行為符合上述規(guī)定的包括：第一，招生行為，其行使的是法律法規(guī)授權(quán)的招生權(quán)，這是一項行政職權(quán)，關(guān)系到學生入學接受教育的權(quán)利；第二，學籍管理行為，也是行使法律法規(guī)授予的管理職權(quán)，具有行政行為的屬性，且學生學籍的得失將直接影響學生的受教育權(quán)，尤其是開除學籍的行為；第三，高校頒發(fā)畢業(yè)證與授予學位證的行為，亦是法律法規(guī)授權(quán)高校行使的行政行為，這一行為涉及學生能否順利畢業(yè)以及學生學術(shù)水平能否被認可等方面，不能順利畢業(yè)或獲取學位證往往會影響就業(yè)或深造，同樣攸關(guān)學生切身利益。高校對教師的行為符合上述法律屬性的主要包括：關(guān)乎高校教師切身利益的職稱評定行為，影響教師晉升與工資水平的考核行為，以及《教師法》規(guī)定的獎懲行為。

(三)高校行為可訴性的實效依據(jù)

各類爭議的實質(zhì)性化解均有賴于行之有效的糾紛解決機制。教育部《普通高等學校學生管理規(guī)定》的出臺以及行政復議、行政訴訟實踐的發(fā)展，初步形成了包括校內(nèi)申訴、行政申訴、行政復議和行政訴訟在內(nèi)的多元化糾紛解決機制。然而，多元的救濟渠道卻并不等于有效的救濟。在實踐中，人們往往會衡量選擇哪一種途徑更有利于實現(xiàn)救濟。就申訴而言，《教育法》對師生申訴權(quán)作了概括性規(guī)定?！镀胀ǜ叩葘W校學生管理規(guī)定》與之呼應，規(guī)定高校應當成立學生申訴處理委員會，受理學生的申訴?！督處煼ā返谌艞l規(guī)定，當教師認為高校侵犯其合法權(quán)益時，享有向教育行政部門提出申訴的權(quán)利。此外，《普通高等學校學生管理規(guī)定》第六十條第一款規(guī)定：“學校應當成立學生申訴處理委員會，受理學生對取消入學資格、退學處理或者違規(guī)、違紀處分的申訴?！比欢瑹o論是校內(nèi)申訴還是教育行政申訴，雖對教師和學生的申訴權(quán)給予了確認及認可，但上述法律規(guī)范并未對申訴的事項與具體程序作詳盡的說明。加之申訴者常常因“申訴事項屬于高校自主權(quán)”這個規(guī)定而被拒絕，申訴中申訴人的陳述、申辯權(quán)不能得到充分保障。教育行政申訴處理的決定也缺乏明確的法律效力，這都是教育申訴制度的主要缺陷。而就第二種可供選擇的救濟方式——行政復議而言，相較于司法實踐，其性質(zhì)屬于行政機關(guān)的自我審查與糾正機制。行政復議的漏洞不僅在于受案范圍受限，更在于本性使然下，無法如司法般恪守中立的立場。公民權(quán)益仍需依靠“無漏洞且有效的司法救濟”。《行政訴訟法》第一條對行政訴訟的功能定位中，有一項就是解決爭議的，行政訴訟強調(diào)糾紛的實質(zhì)性解決，從實踐案例來看，無論是石破天驚的“田永案”“劉燕文案”[16]，還是樹立起高校行為司法審判新標桿的“何小強案”，法院作出第一個高校教育行政訴訟判決至今近20年間，發(fā)展出很多彰顯了法官辦案智慧的審查策略，其宗旨就是讓公民權(quán)益獲得無漏洞且有效的救濟。

四、高校行為行政可訴性的審判趨勢

(一)司法審查范圍的有限擴張

自“田永案”以來，司法審查高校行政糾紛的范圍呈現(xiàn)擴張態(tài)勢。“田永案”中，法院受理了高校不頒發(fā)學生畢業(yè)證而引發(fā)的糾紛，此后，法院依據(jù)本案中法院對法律的適用與解釋方法，又對高校其他行為進行審查?！包S淵虎訴武漢大學履行法定職責案”[17]與“林群英不服廈門大學博士生招錄案”中，法院將高校在招錄環(huán)節(jié)的行為也納入了行政訴訟的受案范圍；“劉佩東不服江蘇警官學院取消學籍案”[18]“鐘楊杰不服閩西職業(yè)技術(shù)學院退學處理案”[19]與“譚某訴西南大學退學處理決定糾紛案”[20]等案件中，高校的學籍管理行為也被法院納入了行政可訴性的范疇；“侯海濤與鄭州大學升達經(jīng)貿(mào)管理學院行政處分糾紛案”[21]“甘露不服暨南大學開除學籍決定案”中，高校作出的處分行為也相繼進入了行政訴訟場域；“譚某訴西南大學退學處理決定糾紛案”中，法院結(jié)合《普通高等學校學生管理規(guī)定》認定退學處理屬于法律法規(guī)授予的教育行政管理職權(quán)與退學處理行為對學生的受教育權(quán)產(chǎn)生重大影響，對高校退學處理進入司法審查給予了肯定。隨著司法實踐的不斷探索，高校行為中的招錄行為、學籍管理行為、處分行為以及學生畢業(yè)環(huán)節(jié)的“雙證”授予行為都已被納入司法審查的范圍之中，而對高校其他行為是否可以進入司法審查的范圍則有待明確。

雖然司法審查的觸角不斷向高校的更多角落蔓延，高校行為進入行政訴訟的案件數(shù)量增多，但法院對高校的部分自治行為選擇了尊重。比如，高校有權(quán)制定本單位授予學位的工作細則，這一規(guī)定賦予高校在學位授予標準方面的自主權(quán)。在“阮向輝訴深圳大學行政不作為糾紛案”中，深圳大學按照《深圳大學授予學士學位工作條例》的規(guī)定，決定不授予阮向輝學士學位。法院在審查中認為：“深圳大學制定的《深大學位條例》是對國家《學位條例》及國務院的《實施辦法》的具體化，不存在規(guī)則層面上的矛盾與抵觸?！盵22]法院確認授予學士學位的具體條件屬于高校辦學自主權(quán)的一部分，應依法受到保護。而高校的學術(shù)自治也被視為高校在學術(shù)上的自主權(quán)，針對部分高校行為的審查，法院常以尊重高校學術(shù)自治為由，淺嘗輒止。比如，在“何小強訴華中科技大學履行法定職責糾紛案”與“洪萍等訴中南大學拒絕授予學士學位證書糾紛案”[23]中，華中科技大學與中南大學均以通過相應英語等級考試作為授予學位的條件，因兩案的原告未通過而未被授予學位證，故將高校訴至法院?！昂槠嫉仍V中南大學拒絕授予學士學位證書糾紛案”中，法院依據(jù)《學位條例暫行實施辦法》第二十五條的規(guī)定，認為中南大學作為國務院授權(quán)的學位授予單位，可根據(jù)法律的規(guī)定，制定本單位授予學位的工作細則。中南大學對未通過國家專業(yè)英語四級的英語專業(yè)學生不授予學位的規(guī)定并未違反法律規(guī)定，也未超過法律規(guī)定的范圍。而在“何小強訴華中科技大學拒絕授予學位案”中，法院立足《學位條例暫行實施辦法》第二十五條的同時，作出了一番精彩的說理，指出高等院校根據(jù)情況在遵守法律的前提下確定學士學位授予的學術(shù)標準，是“學術(shù)自治原則在高校辦學過程中的具體體現(xiàn)”[24]，昭示了司法對高校學術(shù)自治的高度尊重。又如，陜西省中級人民法院法官在對“張虎與西安電子科技大學拒絕頒發(fā)畢業(yè)證糾紛上訴案”[25]進行分析時指出：“高校辦學自主權(quán)即大學自治，大學自治可分為學術(shù)自治和行政管理自治，高校自主制定學業(yè)標準是大學自治的基本內(nèi)容，是大學自治中的學術(shù)自治?！?/p>

隨著各高校章程等校內(nèi)規(guī)范的制定，高校自治行為的類型增多，高校與師生間的權(quán)益糾紛訴諸法院的數(shù)量也會增加，法院依然會面臨受不受理的問題。結(jié)合上文對既往案例的分析，未來法院審查高校行為的范圍應當保持擴張趨勢，但仍會對涉及學術(shù)自主秉持司法謙抑的尊讓立場。尊重學術(shù)自治也須注意限度問題，須明確學術(shù)自治的范疇以及學術(shù)標準等問題，以免因過分尊重使得學術(shù)自治成為高校行為規(guī)避司法審查的“避風港”。法院往往面臨救濟個人權(quán)利與保障大學自治雙重價值的取舍與平衡問題，如何在審查范圍必然的擴張中實現(xiàn)權(quán)利救濟，同時又在必要的謙抑中保障大學自治，應當是未來法院在處理此類案件中需要考慮的問題。

(二)合法性審查原則的堅守

司法審查高校行為未來不變的趨勢是對行政訴訟合法性審查原則的恪守，對這一原則的堅守在未來法院審判的過程中不能突破?！缎姓V訟法》第六條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對行政行為是否合法進行審查?！?參見《行政訴訟法》第六條。法院審查行政行為的原則是合法性審查，在司法實踐對高校行為進行審查的過程中，同樣受這一原則指導。早在“田永案”中，法院經(jīng)審查，認為北京科技大學的校規(guī)中對“考試作弊”的規(guī)定較之上位法羈重，故認定該規(guī)定無效。此外，在“廖志強訴集美大學不授予學士學位案”中，法院則將合法性審查與合理性審查的界限進行了直白劃分。在法院審查《集美大學學士學位授予工作細則》(以下簡稱《細則》)的合法性時，對《細則》中“受過留校察看以上行政處分者不授予學士學位”的規(guī)定進行了規(guī)避，認為其為“合理性問題”而未作審查。[26]依據(jù)《行政訴訟法》第六十九條的規(guī)定，法院進行合法性審查主要審查行政行為證據(jù)是否確鑿，適用法律、法規(guī)是否正確，是否符合法定程序。*參見《行政訴訟法》第六十九條。在以往的高校行政糾紛案件中，法院大都按照審查高校行為作出的證據(jù)是否確鑿、適用法律法規(guī)是否正確以及作出程序是否合法“三部曲”進行。比如，在“洪萍等訴中南大學拒絕授予學士學位證書糾紛案”中，法院首先對原告洪萍等人未通過國家專業(yè)英語四級考試的事實進行了認定，在此基礎上，又審查了中南大學不授予學士學位決定的法律適用是否準確以及程序是否合法正當。又如，在“譚某訴西南大學退學處理糾紛案”中，法院提出對高等學校退學處理案件司法審查時，應以退學處理的合法性審查為主，合理性審查為補充。退學處理的合法性審查，主要是審查“高等學校退學具體條件設置是否合法、學生是否達到退學條件、退學處理程序是否合法等等?！盵27]

司法審查廣度的能動擴張并不意味著司法審查原則的任意突破。行政訴訟的原則并不因其審查擁有自主辦學權(quán)與學術(shù)自治權(quán)的高校行為而作區(qū)別理解，故合法性審查原則應當繼續(xù)堅守。行政訴訟的一大功能是救濟行政相對人權(quán)利，合理性審查無疑會更大限度地救濟個人權(quán)利，但不以合法性審查為原則的合理性審查不僅有違行政訴訟法的理性精神，同時也必將導致司法權(quán)對高校自治的過度干預，抑制高校的學術(shù)發(fā)展與特色辦學。故結(jié)合上述案件的分析，未來法院在審查此類案件中，必將不會突破合法性審查原則。

(三)司法審查標準的多元開拓

在既往的高校被訴案件中，很多法院在實體法缺位或規(guī)定不明確的情形下，能動地運用行政法的基本原則對案件進行審查，實現(xiàn)了對個人權(quán)利的有效救濟。未來司法審查高校行為的標準會呈現(xiàn)更加多元化的發(fā)展趨勢。在《高等教育法》《教師法》《普通高等學校學生管理規(guī)定》《學位條例》等大量法律文件中，充斥著冗雜的、高度不確定的法律概念，又因缺乏權(quán)威的體系性解釋，各地法院的法官在司法審查的過程中，常需對相關(guān)法律概念進行能動詮釋，抑或援引行政法的一般原則。“田永案”中法官有這樣的表述：“北京科技大學可以根據(jù)本校的規(guī)定對田永違反考場紀律的行為進行處理，但是這種處理應當符合法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的精神，至少不得重于法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定?！盵28]這是運用法律優(yōu)位原則的直接體現(xiàn)?！案事对V暨南大學開除學籍決定案”中，最高人民法院對暨南大學校規(guī)中的“剽竊、抄襲他人研究成果”“情節(jié)嚴重”等概念進行解釋，同時指出“高校對學生的處分應遵守《普通高等學校學生管理規(guī)定》第55條規(guī)定，做到程序正當、證據(jù)充足、依據(jù)明確、定性準確、處分恰當。特別是在對違紀學生作出開除學籍等直接影響其受教育權(quán)的處分時，應當堅持處分與教育相結(jié)合的原則，做到育人為主、罰當其責，并使違紀學生得到公平對待?！盵29]最高人民法院在此案中靈活地運用了“法律優(yōu)位”“程序正當”以及“比例原則”等行政法基本原則?！昂涡娫V華中科技大學拒絕授予學位案”的判決書則更是法官援引法律原則進行法律解釋與說理的經(jīng)典之作。法院基于信賴利益保護原則對何小強屬于本行政訴訟案件適格被告進行了認定。上述一系列行政法基本原則的靈活援引填補了實體法的漏洞與缺失。

不論是既往案例還是未來的司法實踐中，正當程序原則都應當實現(xiàn)最普遍的運用。程序正當是行政法的基本原則之一，是司法審查高校行為中法官運用的一個重要的審查標準。正當程序精神首次便投射在“田永案”中。因北京科技大學作出的退學處理決定未直接向田永宣布、送達，也未告知其享有提出申辯的權(quán)利，故該處理行為不合法。在“武華玉訴華中農(nóng)業(yè)大學教育行政行為糾紛案”[30]中，被告華中農(nóng)業(yè)大學以原告考試作弊受警告處分為由，不授予武華玉學位證。法院在審查過程中，發(fā)現(xiàn)被告作出的警告處分決定未送達原告，并且未告知原告申辯權(quán)與救濟方式，故作出不授予學位證的行為所依據(jù)的處分事實實則尚未成立，不授予學位證的決定也因此缺乏事實依據(jù)，證據(jù)不足而不具合法性。在“洪萍等訴中南大學拒絕授予學士學位證書糾紛案”中，法院也著重審查了中南大學不授予學士學位決定的法律適用是否準確以及程序是否合法正當。在“陳勁訴重慶師范大學不予頒發(fā)學士學位證書案”[31]中，陳勁因在規(guī)定學習年限內(nèi)未完成專業(yè)培養(yǎng)計劃課程的內(nèi)容，重慶師范大學根據(jù)《重慶師范大學學士學位授予條例》中未取得畢業(yè)證的學生不授予學位證的規(guī)定，決定不授予陳勁學士學位。法院在審查此案中認為高校的教學計劃與教學活動屬于高校自主辦學的權(quán)限，故側(cè)重審查了重慶師范大學作出不授予學位決定的程序問題，經(jīng)審查，程序不合法?！陡叩冉逃ā贰秾W位條例》與《學位條例實施辦法》雖然規(guī)定了授予學位的法定程序，但法院在判決中能動地援引了正當程序原則，不僅審查了程序的法定性，也對決定作出程序的正當性作了審查。

無論是行政訴訟的合法性審查標準的堅守，還是行政法上的信賴保護原則、比例原則、法律優(yōu)位原則等基本原則的運用，都勾勒出了未來法院審查高校行為的趨勢圖。未來法院審查此類案件過程中，對正當程序原則的普遍運用、學術(shù)自由原則的適度援引、高等教育法治理念的悄然滲透等將成為這幅圖景中的幾大亮點。

五、結(jié) 語

司法審查介入高校自治的限度、廣度與深度問題是學者與法官不斷探索的難題。通俗地說，就是上文所述的哪些高校行為可以提起行政訴訟以及法院對進入行政訴訟的高校行為如何審的問題。從理論基礎上看，高校行為的行政可訴性來源于行政法上“特別權(quán)力關(guān)系”的變遷；從行為屬性上看，高校行為的行政可訴性來源于行政行為概念的解釋；從救濟實效上看，高校行為的行政可訴性來源于師生合法權(quán)益有效且無漏洞的司法救濟。高校行為行政可訴性審判趨勢的總結(jié)，必須立足于大量經(jīng)典教育行政訴訟個案的剖析。本文在精研50余經(jīng)典案例的基礎上，通過提煉經(jīng)典案例判決中的關(guān)鍵意旨，歸納出法院審查高校被訴案件的經(jīng)驗，暢想了未來法院審判同類案件的審判趨勢。

[1] 勞凱聲．教育體制改革中的高等學校法律地位變遷[J]．北京師范大學學報(社會科學版)，2007(2)：5-16．

[2] 田永訴北京科技大學拒絕頒發(fā)畢業(yè)證、學位證案[EB/OL]．(2014-12-26)[2016-11-04].http://www.chinacourt.org/article/detail/2014/12/id/1524355.shtml.

[3] 楊寶璽訴天津服裝技校不履行法定職責案[EB/OL]．(2005-03-09)[2016-11-04].http://www.pkulaw.cn/case/pfnl_1970324837041967.html?keywords=楊寶璽&match=Exact.

[4] 擅長教學的教師該不該用學術(shù)“一刀切”[EB/OL].(2014-08-01)[2016-11-04]．http://edu.people.com.cn/n/2014/0801/c387252-25384546．html．

[5] 張建奇，陳發(fā)美．高校教師退出：機制構(gòu)建及其現(xiàn)實困境[J]．山東高等教育，2016(6)：10．

[6] 最高人民法院行政審判庭．中國行政審判指導案例:第1卷[M]．北京：中國法制出版社，2010：22-26.

[7] 林群英不服廈門大學博士生招錄案[EB/OL]．(2006-04-24)[2016-11-04].http://www.pkulaw.cn/case/pfnl_1970324837098411.html?keywords=林群英&match=Exact.

[8] 甘露不服暨南大學開除學籍決定案行政判決書[EB/OL]．(2013-03-21)[2016-11-04].http://www.chinalawedu.com/new/201303/fangqianru2013032111253945611940.shtml.

[9] 章志遠．論公立高校職稱評審行為的司法審查[J]．福建江夏學院學報，2012(5)：33．

[10] 章志遠．行政法學總論[M]．北京：北京大學出版社，2014：119-120．

[11] 南博方．行政法[M].楊建順，譯．北京：中國人民大學出版社，2009：91-92．

[12] 翁岳生．行政法與現(xiàn)代法治國家[M]．臺灣：國立臺灣大學法學院，1990：157．

[13] 陳新民．中國行政法學原理[M]．北京：中國政法大學出版社，2002：63-66．

[14] 趙宏．犯人通信案[M]//張翔．德國憲法案例選釋(第1輯)：基本權(quán)利總論．北京：法律出版社，2012：75．

[15] 劉風景．界分審判權(quán)與團體自治權(quán)的理論模式——以日本的部分社會論為中心[J]．河北法學，2007(3):155．

[16] 劉燕文訴北京大學拒絕頒發(fā)畢業(yè)證書糾紛案[EB/OL].(1999-12-17)[2016-11-04].http://www.pkulaw.cn/case/pfnl_1970324837159222.html?keywords=劉燕文&match=Exact．

[17] 黃淵虎訴武漢大學履行法定職責案[EB/OL]．(2001-04-17)[2016-11-04]．http://www.pkulaw.cn/case/pfnl_1970324836979226.html?keywords=黃淵虎&match=Exact．

[18] 劉佩東不服江蘇警官學院取消學籍案[EB/OL]．(2008-04-15)[2016-11-04]．http://www.pkulaw.cn/case/pfnl_1970324837331242.html?keywords=劉佩東&match=Exact．

[19] 鐘楊杰不服閩西職業(yè)技術(shù)學院退學處理案[EB/OL]．(2010-08-24)[2016-11-04]．http://www.pkulaw.cn/case/pfnl_1970324837830037.html?keywords=鐘楊杰&match=Exact．

[20] 譚某訴西南大學退學處理決定糾紛案[J]．(2015-12-20)[2016-11-04]．http://www.pkulaw.cn/case/pfnl_1970324838770067.html?keywords=譚某訴西南&match=Exact．

[21] 侯海濤與鄭州升達經(jīng)貿(mào)管理學院行政處分案[EB/OL]．(2014-05-09)[2016-11-04]．http://www.pkulaw.cn/case/pfnl_1970324853103227.html?keywords=侯海濤&match=Exact.

[22] 阮向輝訴被告深圳大學行政不作為案[EB/OL]．(2006-07-25)[2016-11-04]．http://www.chinalawedu.com/news/17800/181/2006/7/zh51428225152760022256-0.htm．

[23] 何小強訴華中科技大學拒絕授予學位案[EB/OL]．(2014-12-26)[2016-11-04].http://www.chinacourt.org/article/detail/2014/12/id/1524367.shtml．

[24] 洪萍、張麗、楊丹丹、鄧悠、何元媛、崔征訴中南大學拒絕授予學士學位證書案[EB/OL]．(2011-09-18)[2016-11-04]．http://www.fabang.com/a/20110918/438053_5.html.

[25] 張虎與西安電子科技大學拒絕頒發(fā)畢業(yè)證糾紛上訴案[EB/OL]．(2016-02-14)[2016-11-04]．http://www.pkulaw.cn/case/pfnl_1970324838411303.html?keywords=張虎&match=Exact.

[26] 廖志強訴集美大學不授予學士學位案[EB/OL]．(2004-10-25)[2016-11-04]．http://www.pkulaw.cn/case/pfnl_1970324837019488.html?keywords=廖志強&match=Exact.

[27] 譚某訴西南大學退學處理決定糾紛案[EB/OL]．(2015-12-20)[2016-11-04]．http://www.pkulaw.cn/case/pfnl_1970324838770067.html?keywords=譚某訴西南&match=Exact.

[28] 田永訴北京科技大學拒絕頒發(fā)畢業(yè)證、學位證案[EB/OL]．(2014-12-26)[2016-11-04].http://www.chinacourt.org/article/detail/2014/12/id/1524355.shtml.

[29] 甘露不服暨南大學開除學籍決定案行政判決書[EB/OL]．(2013-03-21)[2016-11-04].http://www.chinalawedu.com/new/201303/fangqianru2013032111253945611940.shtml.

[30] 最高人民法院行政審判庭．中國行政審判指導案例:第1卷[M]．北京：中國法制出版社，2010：43-47．

[31] 陳勁訴重慶師范大學不予頒發(fā)學士學位證書案[EB/OL]．(2008-10-08)[2016-11-04]．http://www.pkulaw.cn/case/pfnl_1970324837331247.html?keywords=陳勁訴重慶&match=Exact.

[責任編輯：林麗芳]

On Legal Basis and Trial Trend of AdministrativeActionability in Process of College Administration

RUI Xue-qing

(Law School，East China University of Political Science and Law，Shanghai 200042，China)

Since the Tian Yong Case,the increasing cases of college students accusing the college make it necessary for judicial review to come into college management in higher institutes. College behavior includes the management of students and teachers. The specific standards of administrative litigation include the importance of college behavior on the rights and interests of teachers and students, the norms of which colleges and universities act on the basis and the scope of college judicial acts. The revise of the privilege relation theory lays a theoretical foundation for the judicial review of college management.The educational laws and regulations constitute the normative basis.The administrative proceeding contributes to protecting the rights and interests of teachers and students effectively and comprehensively. The trend of the trial of administrative litigation in Colleges and universities should be limited expansion of the scope of review, the adherence to the principle of legality review and the pluralistic development of judicial standards.

administrative behavior of colleges; administrative actionability; legal basis; trial

2017-03-06

上海市2016年度“教育法學人才培養(yǎng)計劃項目”(2016JYFXR017)

芮雪晴(1994—)，女，安徽蕪湖人，華東政法大學法律學院2015級碩士研究生。

D925.3;G647

A

1674-3199(2017)03-0048-10