宋曉梧

·社會保險·

企業(yè)社會保險繳費成本與政策調(diào)整取向

宋曉梧

我國社會保險費率高于歐洲國家平均水平，接近歐洲福利國家水平，且主要表現(xiàn)為職工基本養(yǎng)老保險費率過高。導致這種現(xiàn)象的原因除贍養(yǎng)結(jié)構(gòu)老化外，還與養(yǎng)老保險制度從現(xiàn)收現(xiàn)付轉(zhuǎn)為部分積累后帶來的“雙重負擔”密切相關(guān)；而地區(qū)分割統(tǒng)籌的現(xiàn)實格局則使這一“雙重負擔”主要落在了老工業(yè)基地身上，成為這些地區(qū)企業(yè)發(fā)展的重要影響因素。因此，有必要借鑒國際經(jīng)驗，對現(xiàn)行費率進行合理調(diào)整?？梢圆扇〉拇胧┌ǎ罕M快統(tǒng)一全國職工基本養(yǎng)老保險費率，同時把民營企業(yè)職工工資納入社會平均工資統(tǒng)計口徑，夯實繳費基數(shù)；劃撥部分國有資產(chǎn)補充職工基本養(yǎng)老保險基金，加強保險基金的管理運營，在此基礎(chǔ)上合理降低費率，為企業(yè)減負；大力發(fā)展包括企業(yè)年金在內(nèi)的多層次社會保險體系，為進一步降低國家法定的基本社會保險費率創(chuàng)造條件。

企業(yè)負擔；社會保險；養(yǎng)老保險費率；政策調(diào)整

當前我國正在大力推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，在以提高國有資本效率、增強國有企業(yè)活力為中心的新一輪國有企業(yè)改革中，降成本特別是降低企業(yè)經(jīng)營成本是其中關(guān)鍵舉措之一。綜合來看，社會保險繳費在企業(yè)經(jīng)營成本中所占的比重較高，尤其是在我國勞動力成本優(yōu)勢日益減弱的環(huán)境下，社會保險成本對企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的影響更大。同時，養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險又面臨著較強的收支缺口挑戰(zhàn)，降低社會保險費率的呼聲很高，社會保險制度調(diào)整與改革的壓力陡增。在此背景下，有必要科學評估當前社會保險的成本水平，全面分析造成社會保險成本較高的內(nèi)外原因，合理借鑒其他國家降低社會保險費率的經(jīng)驗做法，有針對性地提出實現(xiàn)社會保險更加公平更可持續(xù)發(fā)展的改革建議。

一、社會保險費率的國內(nèi)外比較

對企業(yè)而言，社會保險成本主要體現(xiàn)為各項社會保險的繳費支出，特別是企業(yè)直接承擔的繳費部分。從費率比較來看，失業(yè)保險、工傷保險和生育保險的繳費比例都不高a《人力資源和社會保障部、財政部關(guān)于階段性降低社會保險費率的通知》（人社部發(fā)〔2016〕36號）規(guī)定，從2016 年5月1日起，失業(yè)保險總費率可以階段性降至1%—1.5%，期限暫按兩年執(zhí)行。，養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險的繳費支出構(gòu)成了企業(yè)社會保險繳費的絕對主體，同時養(yǎng)老保險又要明顯高于醫(yī)療保險。因此，本文在分析比較社會保險費率時將以養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險為主。

（一）全球法定社會保險費率總體情況a本節(jié)數(shù)據(jù)來源為美國社會保障署和國際社會保障協(xié)會聯(lián)合出版的《全球社會保障》（Social Security Programs Throughout the World:Africa <2015>;Americas <2015>;Europe <2014>;Asia and the Pacific <2014>）。

美國社會保障署最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，全球建立社會保險制度的175個國家（或地區(qū)）中，社會保險的法定平均費率b社會保險包括養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育五項。社會保險費率包括國家規(guī)定的強制性職業(yè)年金計劃，但不包括自愿職業(yè)年金計劃。為22.17%，其中雇主的平均費率為14.27%。全球社會保險費率最高的國家是荷蘭，總費率為54.42%，其中雇主費率為19.07%；其次是法國，總費率為53.55%，其中雇主費率為37.85%；第三位是斯洛伐克，總費率為46.6%，其中雇主費率為33.2%。

表1 全球分地區(qū)平均社會保險費率情況

分地區(qū)來看，社會保險費率最高的是歐洲，平均水平遠高于其他洲，45個國家的平均費率為32.87%，其中雇主平均費率為21.51%。亞太和非洲分別排在第二位和第三位，平均費率分別為20.26%和19.02%，其中雇主平均費率分別為13.06%和11.13%。美洲的平均社會保險費率最低，僅為16.17%，其中雇主平均費率為10.93%。

分經(jīng)濟發(fā)達程度來看，發(fā)展中國家的社會保險費率普遍較低，有的國家社會保險體系還不健全，社會保險總費率在10%以下的絕大多數(shù)是發(fā)展中國家；發(fā)達國家的社會保險費率高低差異較大，歐洲國家普遍較高，北美和亞太地區(qū)發(fā)達國家的費率較低；東歐經(jīng)濟轉(zhuǎn)型國家的費率較高，捷克、波蘭、匈牙利、羅馬尼亞等國的社會保險費率都在40%以上。

分費率區(qū)間來看，在全球175個國家（或地區(qū)）中，社會保險總費率在10%及以下的國家有22個，占12.57%；社會保險總費率高于10%、小于或等于20%的國家有68個，占38.86%；社會保險總費率高于20%、小于或等于30%的國家有37個，占21.14%；社會保險總費率高于30%、小于或等于40%的國家有36個，占20.57%；社會保險總費率高于40%的國家有12個，占6.86%。全球社會保險總費率在30%以下的國家占72.57%。從雇主費率來看，絕大多數(shù)國家小于或等于20%，所占比例為76%，沒有一個國家的雇主費率在40%以上。

表2 全球社會保險費率分區(qū)間統(tǒng)計情況

（二）我國法定社會保險費率在全球處于較高水平

經(jīng)過近兩年的階段性降低社會保險費率，目前我國企業(yè)和個人繳納的五項社會保險法定或名義費率之和為38.25%—38.75%a我國社保各項名義費率：養(yǎng)老（單位20%、個人8%）、醫(yī)療（單位6%、個人2%）、失業(yè)（總費率1%—1.5%）、工傷（單位0.75%）、生育（單位0.5%）。各國名義繳費基數(shù)基本相同，單位以工資總額作為繳費基數(shù)，個人以本人工資作為繳費基數(shù)。但在經(jīng)辦過程中，為了降低成本、擴大社保覆蓋面等原因，實際繳費基數(shù)可能降低，最終導致實際繳費率低于名義繳費率，但各國實際繳費率的數(shù)據(jù)無從獲得。，在全球仍處于較高水平。在175個國家（或地區(qū)）中居于第16位，低于荷蘭（54.42%）、法國（53.55%）、斯洛伐克（46.6%）、捷克（45%）、羅馬尼亞（44.85%）、匈牙利（43%）、波蘭（42.62%）、烏克蘭（40.95%）、立陶宛（40.9%）、意大利（40.29%）、瑞士（40.25%）、埃及（40%）、圣馬力諾（39.3%）、土耳其（39.25%）和瑞典（38.871%）。在這些國家中，除埃及以外，其他全部為歐洲國家。

我國企業(yè)繳納的五項社會保險費率之和為28.25%，在全球175個國家（或地區(qū)）中居于第14位，低于法國（37.85%）、烏克蘭（36.1%）、白俄羅斯（34.6%）、俄羅斯（34.35%）、捷克（34%）、愛沙尼亞（34%）、斯洛伐克（33.2%）、圣馬力諾（32%）、立陶宛（31.9%）、瑞典（31.42%）、意大利（31.1%）、西班牙（31.08%）和羅馬尼亞（28.35%），全部為歐洲國家。

我國社會保險費率較高的主要原因是養(yǎng)老保險費率較高。目前的養(yǎng)老保險費率之和為28%，在全球175個國家（或地區(qū)）中與捷克并列第11位，低于烏克蘭（36.45%）、匈牙利（35.5%）、瑞士（34.8%）、拉脫維亞（34.09%）、科威特（33.5%）、意大利（33%）、法國（31.3%）、羅馬尼亞（31.3%）、埃及（30%）和白俄羅斯（29%）。因為有些國家采取綜合費率模式，如烏克蘭和匈牙利的養(yǎng)老保險費率事實上涵蓋了其他保險項目的支出，所以養(yǎng)老保險的實際費率還要低一些。綜合來看，我國社會保險費率水平處于全球第一集團，高于歐洲國家的平均水平，接近歐洲福利國家水平。

從國際比較來看，社會保險費率高低受福利制度理念、政府投入、覆蓋范圍、待遇標準等多種因素的影響。我國法定社會保險費率排位靠前的原因主要有：

第一，我國社會保險體系相對健全。我國已建立起包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險和生育保險在內(nèi)的五個險種，項目齊全，總費率相對就會高一些。而不少發(fā)展中國家的社會保險體系發(fā)展還不成熟，一些社會保險項目沒有建立起來。

第二，各國社會保險融資來源不同，費率統(tǒng)計口徑不一。比如，有些國家的基礎(chǔ)養(yǎng)老金是普惠性質(zhì)，由一般稅收融資，不需要參保者繳費，如加拿大、新西蘭、澳大利亞等，因此，收入關(guān)聯(lián)的養(yǎng)老保險繳費率就會低一些。再比如，許多英聯(lián)邦國家實行國民衛(wèi)生服務(wù)體系（NHS），由一般稅收為所有國民提供免費醫(yī)療服務(wù)，不需要繳納醫(yī)療保險費用。

第三，各國奉行的福利制度理念不同。歐洲作為福利國家的發(fā)源地，政府提供較高的社會福利待遇水平，社會保險繳費率自然較高。美國等奉行自由資本主義，更加重視市場機制和個人主義，在養(yǎng)老保障責任上政府只提供基本保障，美國養(yǎng)老保險費率只有12.4%，也不存在強制性的職業(yè)年金計劃，而是通過稅收優(yōu)惠等政策來鼓勵雇主向雇員提供職業(yè)年金。

第四，我國部分社會保險繳費承擔著解決制度轉(zhuǎn)軌產(chǎn)生的隱性債務(wù)。退休一代養(yǎng)老保險沒有積累并且不繳納醫(yī)保費用，自然抬高了在職職工的社會保險費率。在國外實行醫(yī)療保險制度的多數(shù)國家，退休者一般都要繳納醫(yī)保費用。

（三）我國社會保險實際繳費率遠低于法定繳費率

企業(yè)社會保險成本由法定或名義繳費率和繳費基數(shù)共同決定。世界各國社會保險繳費基數(shù)的法律規(guī)定大同小異，一般是企業(yè)按照工資總額繳納，職工個人按照本人工資繳納。但實際情況如何，則要視各國法律法規(guī)執(zhí)行的嚴格程度。一般而言，發(fā)展中國家法律執(zhí)行沒有發(fā)達國家到位，企業(yè)采取少報、漏報繳費基數(shù)或繳費人數(shù)等方式逃費現(xiàn)象一定程度存在。因此，發(fā)達國家社會保險法定或名義繳費率與實際繳費率相差較小，而發(fā)展中國家則可能因為繳費基數(shù)不實問題，即實際繳費基數(shù)低于法律規(guī)定繳費基數(shù)，導致實際繳費率（法定或名義繳費率×實際繳費基數(shù)/法律規(guī)定繳費基數(shù)）低于法定或名義繳費率。

表3 2010—2015年我國企業(yè)職工養(yǎng)老保險實際繳費率變化

正是由于我國名義繳費率較高，又遲遲未實行全國統(tǒng)籌，在實際經(jīng)辦過程中，各地繳費基數(shù)規(guī)定不統(tǒng)一，具體執(zhí)行的嚴格程度有差別，許多地方往往通過壓低繳費基數(shù)的辦法來減輕企業(yè)負擔a根據(jù)企業(yè)社保代理公司——51社保的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2016年有74.89%的企業(yè)未按照職工工資實際核定，其中36.06%的企業(yè)統(tǒng)一按最低基數(shù)繳費，只有25.1%的企業(yè)按全部工資繳費，這一比例比上年下降13.2個百分點。，導致實際繳費率遠低于名義繳費率。根據(jù)公開數(shù)據(jù)粗略計算表明，我國城鎮(zhèn)企業(yè)養(yǎng)老保險實際繳費率在18%左右，遠低于28%的名義繳費率。盡管實際繳費率低于名義繳費率，但從實際情況看，社會保險實際繳費率仍然偏高，尤其是實際經(jīng)辦中作為重要繳費基數(shù)的社平工資逐年增長，成為中小企業(yè)及職工、靈活就業(yè)人員和農(nóng)民工的沉重負擔，成為影響社會保險制度擴面的重要阻礙。相關(guān)研究表明，將較高的政策繳費率下調(diào)5個百分點，可以使實際繳費率提高0.48—1.35個百分點，反而可以增加基金收入a封進：《中國城鎮(zhèn)職工社會保險制度的參與激勵》，《經(jīng)濟研究》2013年第7期。。

（四）我國國內(nèi)不同地區(qū)社會保險費率不統(tǒng)一

與絕大多數(shù)國家不一樣，我國不僅社會保險費率總體較高，而且在國內(nèi)不同地區(qū)之間還存在高低不一的情況。目前，雖然中央層面規(guī)定了名義繳費率和繳費基數(shù)，但由于五項社會保險的統(tǒng)籌層次主要在地市級層面（養(yǎng)老保險實現(xiàn)了省級統(tǒng)籌，但主要體現(xiàn)為調(diào)劑金形式），地方一般可以根據(jù)本地情況對費率和繳費基數(shù)進行相應(yīng)調(diào)整，導致法定繳費率和實際繳費率都出現(xiàn)差別。

通過梳理4個直轄市、所有省會城市和5個計劃單列市的養(yǎng)老保險與醫(yī)療保險的名義繳費率后發(fā)現(xiàn)，所有城市養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險的個人繳費率均分別為8%和2%，差別主要在企業(yè)繳費率。經(jīng)過此輪階段性社會保險降費，兩項合計最高的是上海，達到30%（養(yǎng)老20%、醫(yī)療10%），最低的是廈門，只有19%（養(yǎng)老12%、醫(yī)療7%），所有城市平均水平是26.5%。甚至在同一個市，也存在名義社會保險費率的差別。比如，根據(jù)廣西和南寧市出臺的階段性降低企業(yè)人工成本意見，企業(yè)繳納的職工基本養(yǎng)老保險繳費比例由20%降至19%，但重點產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)的企業(yè)繳費比例由20%降至14%，其他產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)的參保企業(yè)繳費比例由20%降低至16%。

二、我國社會保險繳費成本居高不下的主要原因

造成我國社會保險高費率的原因是多方面的，除了制度項目齊全與統(tǒng)計口徑不一外，更有制度老化和剛性待遇結(jié)構(gòu)持續(xù)要求籌資繳費維持高位，制度結(jié)構(gòu)不合理設(shè)計導致繳費與負擔能力倒置，轉(zhuǎn)制期間雙重負擔也是部分省份尤其是老工業(yè)基地拉高社會保險繳費成本所不能忽視的因素。

（一）贍養(yǎng)結(jié)構(gòu)老化推高制度繳費成本

縱觀全球，盡管我國不是老齡化程度最高的國家，但由于長期實行一胎化生育政策和不斷加快城鎮(zhèn)化進程，家庭結(jié)構(gòu)變動異常劇烈，和其他中高收入國家相比，我國面臨更加嚴峻的人口老齡化挑戰(zhàn)。一是人口老齡化發(fā)展速度快。65歲及以上老年人口占總?cè)丝诘谋壤龔?%提升到14%，發(fā)達國家大多用了45年以上的時間，我國只用了26年。二是老年人口基數(shù)大。截至2015年底，我國60歲及以上老年人口為22200萬人，占總?cè)丝诘?6.1%，其中65歲及以上人口為14386萬人，占總?cè)丝诘?0.5%。三是高齡、失能問題日漸突出。目前，我國高齡老年人口已經(jīng)達到2500萬，失能老年人口規(guī)模突破了4000萬。聯(lián)合國人口開發(fā)署的預(yù)測數(shù)據(jù)顯示，在未來幾十年內(nèi)，我國高齡老年人口的增長速度要超過60歲及以上老年人口的增長速度，2050年80歲以上高齡老人將占到老年人口總數(shù)的24.53%。

圖1 “十一五”以來我國職工養(yǎng)老和醫(yī)療保險贍養(yǎng)比變化情況

人口老齡化逐步加深會帶來養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險的贍養(yǎng)比進一步提高，制度結(jié)構(gòu)性老化速度已經(jīng)連續(xù)5年快于擴面速度。其中，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的贍養(yǎng)比由“十二五”初期的3.16:1降至2015年的2.86:1，城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險的贍養(yǎng)比由“十二五”初期的3.02:1降至2.84:1,均為九年以來的最低水平，由制度擴面帶來的繳費“紅利”基本消耗殆盡?？紤]到2012年以來，企業(yè)繳費人員占參保職工的比例持續(xù)下降至80.3%，中斷繳費人員有所增加，制度贍養(yǎng)結(jié)構(gòu)惡化情況更加嚴重，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險的實際贍養(yǎng)比已經(jīng)逼近2.28:1。對于部分老工業(yè)基地、國企占比較高的省份和統(tǒng)籌單位，已經(jīng)面臨著不足2個在職職工贍養(yǎng)1個離退休職工的嚴峻形勢。

表4 2015年部分省份職工養(yǎng)老保險制度贍養(yǎng)結(jié)構(gòu)

資料來源：鄭秉文：《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告（2015）》，經(jīng)濟管理出版社，2016年。

盡管原來設(shè)定的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險均采用統(tǒng)賬結(jié)合財務(wù)模式，但事實上卻是現(xiàn)收現(xiàn)付制，退休職工的養(yǎng)老金和醫(yī)療費用報銷均來源于單位和在職職工的繳費，而職工養(yǎng)老和職工醫(yī)療保險供款又占到五項社會保險繳費的90%左右。制度贍養(yǎng)率的提高意味著繳費者人數(shù)相對減少而領(lǐng)取待遇人數(shù)相對增加，并帶來社會保險債務(wù)責任發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化。在既定待遇水平下，在職職工要承擔更多的繳費責任，才能維持財務(wù)收支的穩(wěn)健。從中長期來看，隨著人口老齡化的進一步深化，再加上制度進一步擴面空間不大，又缺少發(fā)達國家“移民紅利”等轉(zhuǎn)嫁路徑，我國職工基本養(yǎng)老和醫(yī)療保險的結(jié)構(gòu)性老化趨勢已不可逆轉(zhuǎn)，并對降低社會保險費率形成向下剛性。

（二）剛性支付責任帶來了高費率依賴

從待遇結(jié)構(gòu)來看，我國社會保險制度總體繼承了原社會主義國家“高替代”特征。2010年以來，企業(yè)退休人員養(yǎng)老金替代率穩(wěn)定在66%以上，高于美國、日本類似保障計劃20個百分點以上。職工基本醫(yī)療保險的住院醫(yī)療費用政策內(nèi)報銷比例依然保持增長態(tài)勢，由2010年的79.2%提高到81.9%，實際住院費用基金支付比例穩(wěn)定在73%左右，與德國等社會保險模式國家大致相同。必須指出的是，我國社會保險待遇并沒有達到所謂“高福利”水平，而是相對于我國的發(fā)展階段、社會真實工資水平和實際繳費基數(shù)，承擔了相對較高的支付比例，也使制度形成了高費率依賴，社會保險綜合費負必須穩(wěn)定在相對高位水平。

表5 2010—2014年我國主要社會保險制度待遇變動情況

由于制度贍養(yǎng)老化、待遇調(diào)整幅度過快等原因，近年來職工養(yǎng)老和醫(yī)療保險各統(tǒng)籌單位普遍開始出現(xiàn)的收支缺口，使社會保險制度對企業(yè)和在職一代穩(wěn)定、高水平籌資依賴程度進一步加深。從實際籌資情況看，養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險的當期繳費水平已經(jīng)無法覆蓋退休人員的支出要求?！笆濉币詠?，職工基本養(yǎng)老保險基金征繳收入由2010年的11026億元增加到2015年的21093億元，年均增長15.9%，而基金支出由2010年的13731億元增長到2015年的23141億元，年均增長19.7%，支出增速比收入增速高3.8個百分點。在扣除財政補貼后，2015年職工基本養(yǎng)老保險出現(xiàn)了4720億元的征繳赤字，全國共有22個省級統(tǒng)籌單位出現(xiàn)當期收不抵支的情況。在職工基本醫(yī)療保險方面，2013年有225個統(tǒng)籌單位出現(xiàn)收支缺口，占全國統(tǒng)籌單位的32%，其中多地已經(jīng)將歷史結(jié)余全部透支。據(jù)測算，按照目前支付需求擴大速度，職工醫(yī)保制度將在2018年左右發(fā)生系統(tǒng)性財務(wù)失衡。

（三）繳費與負擔能力倒置現(xiàn)象突出

社會保險作為國民收入再分配的重要調(diào)節(jié)工具，其繳費負擔應(yīng)該與參保企業(yè)和個人的經(jīng)濟承受能力相一致，即經(jīng)濟條件較好者承擔的繳費責任要大于經(jīng)濟條件較差者。但在實際政策實施中，由于社會保險制度結(jié)構(gòu)“碎片化”，不能有效實現(xiàn)“高收入高繳費、低收入低繳費”的收入再分配功能，再加上地區(qū)內(nèi)繳費基數(shù)確定機制不合理，使中低收入者成了社會保險繳費的主要負擔群體，進一步加劇了社會對于社會保險高費率的直觀印象。

我國各項社會保險制度統(tǒng)籌層次偏低，養(yǎng)老保險以地區(qū)為單位制定繳費政策和待遇領(lǐng)取辦法，醫(yī)療保險等險種則是地市統(tǒng)籌、分級管理，不同地方的繳費負擔不一。特別是部分經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)人口年齡結(jié)構(gòu)年輕，繳費率低，經(jīng)濟困難地區(qū)的繳費負擔反而更重。比如，2015年廣東省職工基本養(yǎng)老保險的贍養(yǎng)率為10.27%，低于全國平均水平24個百分點，低于東北地區(qū)和部分西部省份40—60個百分點。在豐沛的在職繳費人口支持下，廣東省和浙江省有實力把繳費率維持在相對較低水平，各地企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的繳費率普遍為14%，一度低于東北和中西部地區(qū)6—7個百分點。同時，發(fā)達地區(qū)養(yǎng)老金平均水平又遠高于經(jīng)濟困難地區(qū)，2015年廣東省退休職工年人均養(yǎng)老金約為3.6萬元，高于全國水平近40%，形成養(yǎng)老保險的逆向轉(zhuǎn)移支付的尷尬格局。

即使在同一地區(qū)，因為社會保險繳費基數(shù)的確定機制不合理，正規(guī)就業(yè)群體中的中低收入者事實上成為了社會保險繳費的主要貢獻人群。目前，我國“五險一金”的最高和最低繳費基數(shù)增幅根據(jù)城鎮(zhèn)在崗職工平均工資的一定比例來確定，并隨著社會平均工資的增長而調(diào)整。由于我國國有企業(yè)和事業(yè)單位的工薪收入水平和增長率都顯著高于社會平均水平，并且非私營單位薪酬結(jié)構(gòu)對通貨膨脹、生產(chǎn)成本變動不敏感，不能真實反映社會實際工資情況。2011年至2015年，我國城鎮(zhèn)非私營單位平均工資分別為41799元、46769元、51483元、56339元和62029元，和同期城鎮(zhèn)私營單位平均工資相比，分別高出17243元、18017元、18768元、19949元和22440元。以社會平均工資為社會保險最低和最高繳費計算基礎(chǔ)，會導致社會保險繳費基數(shù)顯著高于實際工資性收入，使社會保險繳費名義費率與企業(yè)真實負擔相背離。繳費基數(shù)設(shè)定水平過高以及過快增長，會對利潤水平薄、工資基數(shù)低的中小企業(yè)形成明顯成本擠壓。以北京為例，根據(jù)2015年7月起執(zhí)行的五項社會保險繳費基數(shù)調(diào)整比例，職工養(yǎng)老保險繳費基數(shù)下限按照上年度社會平均工資的40%確定，最低不低于2834元；醫(yī)療保險繳費基數(shù)下限按照上年度職工月均工資的60%確定，最低不低于4252元。而同期北京市最低工資標準僅為每月1890元，分別為最低繳費基數(shù)的66.7%和44.4%。由此可見，對部分險種，中小企業(yè)的實際社會保險負擔水平會高出名義費率1倍以上a根據(jù)2011年至2014年《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》數(shù)據(jù)整理。。

（四）部分省市雙重負擔加大了籌資壓力

我國做實個人賬戶改革試點省份事實上經(jīng)歷著制度籌資機制由現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)向部分積累制的過程，形成了社會保險制度改革的轉(zhuǎn)制成本。中央企業(yè)移交地方補助資金與實際支付需求間缺口較大，未建立可持續(xù)的新增成本分擔機制。這些都使相關(guān)地區(qū)面臨著嚴峻的社會保險雙重負擔問題，顯著增加了繳費籌資壓力。

一方面，做實個人賬戶改革導致“隱性債務(wù)顯性化”。為落實統(tǒng)賬結(jié)合模式的部分積累功能，提升基本養(yǎng)老保險制度在人口老齡高峰時的支付能力，在2000年《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點方案的通知》中明確提出了要逐步做實個人賬戶，到2005年做實試點范圍先后擴大至11個省市。從全國范圍來看，做實個人賬戶改革并沒有達到預(yù)期目標，個人賬戶累計積累資金規(guī)模僅5001億元b參見鄭秉文：《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告（2015）》，經(jīng)濟管理出版社，2016年。。但就試點省份而言，籌集做實基金意味著地方需要在當期“保發(fā)放”的基礎(chǔ)上還另辟資金，增加了地方養(yǎng)老保險基金的財務(wù)壓力和企業(yè)、個人的繳費負擔，部分措施透支了遠期支付能力。黑龍江省是我國第二批做實個人賬戶試點省份，由于國有企業(yè)比重大、產(chǎn)業(yè)工人多，制度贍養(yǎng)率已經(jīng)逼近了80%，2015年全省職工養(yǎng)老保險征繳收入925億元，支出1108億元，在統(tǒng)籌賬戶面臨嚴重收不抵支的背景下，為繼續(xù)做實個人賬戶，還需要每年另辟財力籌集資金近70億元，地方財政陷入了“持米叫饑”的兩難境地。為了緩解基金財務(wù)壓力，黑龍江部分地方甚至規(guī)定了把當?shù)厣鐣骄べY作為最低繳費基數(shù)，高于其他未做實省份40至60個百分點，企業(yè)和個人社會保險成本支出明顯加大c關(guān)博：《做實養(yǎng)老保險個人賬戶可持續(xù)嗎》，《宏觀經(jīng)濟研究》2015年第2期。。

另一方面，原行業(yè)統(tǒng)籌國有企業(yè)移交屬地管理導致“隱性債務(wù)地方化”。在原中央企業(yè)改制并實行屬地管理過程中，國家先后安排部分所屬企業(yè)政策性破產(chǎn)，但按當時水平核撥的經(jīng)常性資金未能充分考慮社會保險待遇快速上調(diào)情況，不足以滿足破產(chǎn)企業(yè)的職工養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保險支出，形成了較大數(shù)額的歷史缺口。為妥善分離國有企業(yè)改革歷史遺留的“企業(yè)辦社會”職能，幫助企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營“減負”，近年來各省全面推進國有企業(yè)社會保險業(yè)務(wù)移交屬地管理。由于生產(chǎn)經(jīng)營困難，部分原中央企業(yè)已經(jīng)出現(xiàn)非常嚴重的社會保險欠繳、緩繳情況。比如，截至2014年8月，黑龍江龍煤集團各項社會保險累計形成基金缺口22.04億元，欠發(fā)待遇8.17億元。移交地方后，歷史欠賬和緩繳費用形成的支付缺口都要由屬地社會保險基金統(tǒng)籌負責，使應(yīng)由中央和地方分責的國企歷史債務(wù)被近乎全部轉(zhuǎn)移給地方，進一步造成了地方“雙重負擔”格局，也加劇了部分省份嚴格征繳、提高事實費率的沖動d關(guān)博：《做實養(yǎng)老保險個人賬戶可持續(xù)嗎》，《宏觀經(jīng)濟研究》2015年第2期。。

三、降低社會保險費率的國際借鑒

理論上看，社會保障可以平抑經(jīng)濟形勢波動帶來的負面影響，在經(jīng)濟下行壓力持續(xù)增大的情況下，適當降低社會保險費率，減輕企業(yè)繳費負擔是可行的。從各國實踐來看，這也是一些國家在經(jīng)濟下行期調(diào)整社會保險制度的一種做法，但并不普遍。經(jīng)濟下行期是深化社會保險制度改革的關(guān)鍵“窗口期”，政府既要關(guān)注減輕企業(yè)負擔，又要對勞動者實施有效保護，對社會保險制度進行優(yōu)化，提升社會保險制度改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，實現(xiàn)促進經(jīng)濟增長與社會發(fā)展的平衡。

（一）平抑經(jīng)濟周期波動是社會保險制度的重要功能

社會保險制度是調(diào)節(jié)經(jīng)濟發(fā)展的穩(wěn)定器，具有自動平抑經(jīng)濟周期波動的重要功能，其作用機制包括：一是通過調(diào)節(jié)社會總需求，推動供給與需求平衡。在經(jīng)濟下行時期，一方面由于失業(yè)增加、收入減少，用于社會保險的貨幣積累相應(yīng)減少；另一方面，因失業(yè)或收入減少而需要社會救濟的人數(shù)增加，社會用于失業(yè)救濟和其他社會福利方面的社會保障支出也相應(yīng)增加。這使社會保險的同期支出大于收入，從而刺激了消費需求和社會總需求。在經(jīng)濟繁榮時期，其作用則正好相反。二是通過擴大勞動力再生產(chǎn)，為經(jīng)濟長期發(fā)展提供動力源泉。社會保險確保勞動者在喪失經(jīng)濟收入或勞動能力的情況下，能維持自身及其家庭成員的基本生活，保證勞動力再生產(chǎn)進程不致受阻或中斷。同時，國家還可以通過生育、撫育子女和教育津貼等形式對勞動力再生產(chǎn)給予資助，以提高勞動力資源的整體素質(zhì)，促進經(jīng)濟發(fā)展。三是社會保險基金的投資運營有助于完善資本市場，特別是對于社會保險基金已實現(xiàn)市場化投資運作的國家，社會保險基金的投資運作還可以作為宏觀調(diào)控的一種有力手段，燙平經(jīng)濟周期波動。

以上機制均是在經(jīng)濟波動時，社會保險制度保持不變情況下自動發(fā)揮作用的。從理論上講，還可以通過改革社會保險制度本身來平抑經(jīng)濟波動。主要改革方向有：一是進行社會保險制度模式的大變革，如將制度從待遇確定型（DB）改為繳費確定型（DC），從現(xiàn)收現(xiàn)付制改為基金積累制；二是在保持原有制度框架不變的基礎(chǔ)上，對主要制度因素進行調(diào)整，如調(diào)整待遇確定機制、退休年齡、繳費基數(shù)、繳費率、拓展制度外資金來源等。

繳費率是社會保險制度的重要參數(shù)。從理論上講，繳費率的起伏變動，不僅是制度安排的體現(xiàn)，也可根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展形勢和勞動力成本的變化適時調(diào)整。在經(jīng)濟下行時期，適當降低社會保險費率有利于減少勞動力成本上漲速度，短期內(nèi)減輕企業(yè)負擔，拓寬企業(yè)生存空間，有利于短期內(nèi)就業(yè)穩(wěn)定和出口增長，助推經(jīng)濟復蘇。相關(guān)實證研究也驗證了這一觀點。如，Jean Pisani-Ferry對法國的用工現(xiàn)象進行了研究，得出結(jié)論是：五年內(nèi)法國就業(yè)率增加了10%，失業(yè)率減少了近25%，這一現(xiàn)象產(chǎn)生的重要原因是企業(yè)社會保險繳費率的減少aJean Pisani-Ferry,Making the Dutch Pension System Less Vulnerable to Financial Crises,OECD Economics Department Working Papers No.832,2011.。Ronny Freier與Viktor Steine對德國企業(yè)社會保險繳費率與雇傭率的關(guān)系進行了研究，結(jié)論是，2009 年德國企業(yè)社會保險繳費率增加了5%，使得勞動力需求減少了10.7萬人a轉(zhuǎn)引自章帆：《我國企業(yè)社會保險繳費率的適度水平研究》，西南政法大學碩士學位論文，2012年。。

（二）降低社會保險費率是經(jīng)濟下行期減輕企業(yè)負擔的一種做法

從國外實踐來看，一些國家確實在經(jīng)濟下行期降低社會保險費率，以此來減輕企業(yè)負擔和穩(wěn)定就業(yè)。

1.德國：以調(diào)整待遇給付機制和建立多層次保障體系來支撐降費率

德國于1889年首創(chuàng)社會養(yǎng)老保險制度，是實行現(xiàn)收現(xiàn)付制基本養(yǎng)老保險制度的典型代表。德國從20世紀90年代開始，進行了幾輪以降低養(yǎng)老保險繳費率為主要內(nèi)容的社會保險制度改革，使其基本養(yǎng)老保險繳費率在1990—2000年和2012—2015年之間不斷下降，有效遏制了社會保險費用上漲，改善了勞動力市場的表現(xiàn)。2008年金融危機嚴重沖擊了歐洲經(jīng)濟，在釀成歐洲主權(quán)債務(wù)危機的同時，令大多數(shù)歐洲國家經(jīng)濟低迷，而德國經(jīng)濟卻“一枝獨秀”，究其原因，德國社會保險制度改革的積極作用不容置疑。有研究甚至認為，德國先期展開的社會保險制度改革居功至偉b丁純、李君揚：《未雨綢繆的德國社會保障制度改革》，《當代世界與社會主義》2012年第5期。。

二戰(zhàn)后，德國實行過積累制的養(yǎng)老保險制度。隨著制度的實施，積累制表現(xiàn)出一些弊端，特別是大規(guī)模基金難以規(guī)避通脹貶值風險和投資風險。1957年，德國開始實行現(xiàn)收現(xiàn)付制，伴隨著戰(zhàn)后經(jīng)濟奇跡一度成為最慷慨的公共養(yǎng)老金體系，替代率高達70%。然而隨著石油危機爆發(fā)、經(jīng)濟增速下滑、失業(yè)率攀升和人口老齡化，養(yǎng)老保險財務(wù)難以為繼。在過去20多年間，德國養(yǎng)老金制度經(jīng)歷了五次重要改革，以應(yīng)對人口預(yù)期壽命延長和低出生率給法定養(yǎng)老保險所造成的財政壓力，前三次改革內(nèi)容都將降低繳費負擔作為重要目標。

圖2 1970—2015年德國基本養(yǎng)老保險繳費率變化

1992年養(yǎng)老金改革的核心就是要抑制法定養(yǎng)老保險繳費率的增長趨勢。主要措施包括：一是引入提前退休調(diào)整因子，在正常退休年齡之前退休，每月養(yǎng)老金將削減，以延遲實際退休年齡。二是將養(yǎng)老金水平的適應(yīng)對象從1957年以來的毛工資水平改為凈工資水平，從而避免養(yǎng)老金水平上升而凈工資水平下降的情況。

2001年德國實行“李斯特改革”，主要措施包括：一是建立企業(yè)補充養(yǎng)老金和私人養(yǎng)老金，從單一層次轉(zhuǎn)向多層次體系，通過多層次保障退休人員的待遇水平，降低基本養(yǎng)老保險繳費率。二是人為設(shè)定一個養(yǎng)老金待遇調(diào)整的“敏感因子”，控制養(yǎng)老金指數(shù)化水平，進而抑制在職者繳費率的快速上漲。三是以法律的形式規(guī)定了養(yǎng)老保險繳費率上限和替代率下限。其中，養(yǎng)老保險繳費率在2020年前不得超過20%，2030年前不能超過22%，同時養(yǎng)老金凈替代率在2030年前不得低于67%。2004年進一步規(guī)定將總替代率限制在46%以上。

2004 年養(yǎng)老金改革的核心是，將繳費者與養(yǎng)老金領(lǐng)取者之間的相對人口數(shù)量的變化聯(lián)系起來。具體措施為，在養(yǎng)老金計算公式中加入“可持續(xù)發(fā)展因子”——每一個繳費者所對應(yīng)的養(yǎng)老金領(lǐng)取者人數(shù)增加，養(yǎng)老金水平將下降。讓老年人口適當分擔了一部分老齡化帶來的養(yǎng)老金計劃財務(wù)負擔。

德國降低社會保險費率體現(xiàn)出三個特點：一是與經(jīng)濟下行期并不同步。降費率的目的是為了應(yīng)對人口老齡化背景下的制度可持續(xù)發(fā)展，客觀上增加了勞動力市場活力，減輕了企業(yè)負擔，并不是為了降低企業(yè)成本而降低社會保險費率。二是以調(diào)整待遇給付機制為主要手段。通過降低社會保險費率，一方面降低公共養(yǎng)老金待遇水平，另一方面建立起多層次保障體系，以增加退休待遇總水平。從公共養(yǎng)老金的凈替代率來考察，德國是1990—2005年間經(jīng)合組織國家中降低養(yǎng)老金水平幅度最大的國家之一。對平均工資領(lǐng)取者而言，養(yǎng)老金降幅為27%。2005—2013年，德國平均工資領(lǐng)取者的公共養(yǎng)老金凈替代率從71.8%下降為57.1%，實際降幅達到20.5%，同期，經(jīng)合組織國家的平均降幅為4.2%。三是延遲退休年齡和提供穩(wěn)定財政補貼是降費率的重要條件。由于德國法律對繳費率和替代率施加了限制，但高替代率和較低繳費率不兼容，為了實現(xiàn)這兩個不兼容的目標，需采取額外措施，提高退休年齡、增加政府補貼等都是重要手段。隨后，2007年的改革核心是提高退休年齡，為降費率進一步奠定了基礎(chǔ)。政府補貼一直是德國法定養(yǎng)老保險的重要籌資來源，聯(lián)邦政府財政投入占法定養(yǎng)老保險總收入的25%左右。

2.新加坡：靈活的公積金繳費機制

新加坡于1955年開始實施中央公積金制度，之后從一個簡單的養(yǎng)老儲蓄制度逐步發(fā)展演變成為包括養(yǎng)老、住房、醫(yī)療在內(nèi)的綜合性制度。隨著社會保險功能的擴展和工資水平的提高，新加坡公積金的繳費率不斷攀升。1955年制度初建時，個人繳納的公積金為工資的5%，20世紀70年代調(diào)整為企業(yè)、個人各繳納8%和10%。1980年企業(yè)繳費率為20.5%，個人繳費率為18%。公積金繳納比例最高的年份是1984年，總費率達到了50%，企業(yè)和個人各繳納25%。這主要是因為，20世紀80年代初新加坡經(jīng)濟迅速發(fā)展，工資不斷提高，公積金制度把一部分消費基金轉(zhuǎn)化為積累基金，從而有效地控制了通貨膨脹。

1986年，新加坡遭遇嚴重的經(jīng)濟衰退，公積金制度的高繳費率無法持續(xù)，在企業(yè)要求減輕繳費負擔、個人要求增加當期收入的壓力下，新加坡政府把公積金繳費率從50%下降到35%，同時實行了差異化的企業(yè)和個人繳費率，企業(yè)繳費從25%下降到10%，幫助企業(yè)渡過難關(guān)，同期企業(yè)少負擔的公積金估算約50億元。從1988年開始，新加坡政府逐年下調(diào)個人公積金繳費率,由25%降為24%，以后每年下調(diào)一個百分點，至1990年7月已降為22%，這樣勞動者增加了當期現(xiàn)金收入，對增加消費和活躍市場起到了一定作用。此后，新加坡公積金繳費比例開始主要根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展形勢和勞動力成本變化來適時調(diào)整。

新加坡降低社會保險費率體現(xiàn)出兩個特點：一是嚴格控制勞動力成本增長，新加坡經(jīng)濟是出口導向型經(jīng)濟，在人口老齡化形勢日趨嚴峻的背景下，更為關(guān)注勞動力成本上升對本國產(chǎn)品和服務(wù)競爭力的影響。二是注重發(fā)揮中央公積金制度的經(jīng)濟促進和調(diào)節(jié)功能，利用不斷調(diào)整公積金繳費率來調(diào)控經(jīng)濟發(fā)展。

除德國和新加坡外，還有一些國家在經(jīng)濟下行期也通過降低社會保險繳費率來減輕企業(yè)負擔，如愛爾蘭在2011—2013年將低收入者的繳費率從8.5%下調(diào)為4.25%；葡萄牙從2013年開始將私人部門雇員個人的繳費率從11%提高至18%，而企業(yè)繳費率相應(yīng)下降。

（三）經(jīng)濟下行期深化社會保險制度改革不能局限于降費率

在看到一些國家在經(jīng)濟下行期降低社會保險繳費率的同時，更應(yīng)該看到較為普遍的做法是，在經(jīng)濟下行期擴大社會保險支出，保障遭受失業(yè)、疾病等風險人員的基本生活，促進勞動力再生產(chǎn)順利進行，維護經(jīng)濟社會穩(wěn)定。例如，為了應(yīng)對 2008年以來的金融危機，美國政府采取了直接提供收入補助與社會服務(wù)的措施，包括臨時延長失業(yè)津貼領(lǐng)取期限，提高失業(yè)保險金標準，為失業(yè)工人提供醫(yī)療保險補助等，這些政策都增大了美國聯(lián)邦政府的社會保障開支。再如，1998年金融危機迫使韓國在經(jīng)濟上采取了新自由主義改革，但在社會福利體系方面韓國政府加大了政府開支以提高社會福利水平，于1999年建立了普惠的公共養(yǎng)老金體系。歷史經(jīng)驗多次證明，社會保障是化解危機、緩沖經(jīng)濟社會風險的必要條件。

經(jīng)濟下行期往往是深化社會保險制度改革的窗口期，降低社會保險費率必須與改革社會保險制度同步進行。一個國家社會保險制度繳費率的確定通常是由制度收支平衡、財政條件等決定的。制度的收支平衡決定了繳費率的確定要在保持退休人員一定待遇水平和參保人員負擔能力之間尋找一個合理平衡。而在國家財政有條件的情況下，制度收支平衡的約束力會減弱，危機時更容易增加福利開支，反之則受制于財政減少，更容易減少福利開支。因此，在人口結(jié)構(gòu)、贍養(yǎng)率等客觀因素不變的情況下，降低社會保險繳費率涉及到一個國家財政狀況、社會保險待遇水平、退休年齡、社會保險制度保障層次等因素的影響。

在缺乏制度外資金來源的前提下，降費率與替代率不變是不相容的，替代率不變的同時又降低繳費率，肯定是要增加社會保險制度外的其他資金來源，或者是增加財政支出或者是國有資本。一邊說稅費不能漲，另一邊說養(yǎng)老金不能降，說明一個國家已進入老齡社會和銀發(fā)經(jīng)濟時代，如何處理代際利益關(guān)系將逐漸升級為經(jīng)濟、社會乃至政治決策問題。德國關(guān)注制度資金自身平衡，使用可持續(xù)調(diào)整因子確定繳費率，實質(zhì)上是降低了養(yǎng)老金的替代率，而財政對社會保險制度的持續(xù)支出也是在支撐法定的替代率水平不降低。進一步分析，降費率減少的社會保險收入還可以通過推遲退休年齡和建立多層次社會保險體系來彌補，這也正是德國推遲退休年齡、建立企業(yè)補充和私人養(yǎng)老金計劃的考慮。因此，降低費率必須改革制度，厘清各方責任，增加財政投入或國有資本劃轉(zhuǎn)投入，建立多層次保障體系。

四、政策建議

著眼于健全更加公平更可持續(xù)的社會保障制度體系，以減輕企業(yè)經(jīng)營成本負擔為目標，我國應(yīng)在科學評判社會保險費率水平和全面分析形成原因的基礎(chǔ)上，策略性降低企業(yè)社會保險繳費成本，同時從明確責任、加大投入、健全制度和改進管理等角度來綜合施策，鞏固和提升降低企業(yè)社會保險繳費成本帶來的改革成果，從而充分發(fā)揮社會保障制度的功能。

（一）加快提高社會保障統(tǒng)籌層次

1.夯實社會保險繳費基數(shù)

按照相關(guān)政策文件規(guī)定，社會保險的繳費基數(shù)按照上一年度全部工資性收入所得的月平均額來確定，上限和下限分別為社會平均工資的300%和60%，部分地方將下限進一步下調(diào)至40%。由于社會保險繳費負擔相對較重和制度吸引力不強等原因，很多地方的參保單位往往通過低報繳費基數(shù)等方式來降低實際繳費負擔，一些地方為了吸引投資對繳費基數(shù)也沒有進行嚴格規(guī)范，造成社會保險出現(xiàn)名義費率和實際費率差距大的現(xiàn)象。

需要看到的是，在名義繳費率不變的情況下，夯實社會保險繳費基數(shù)對不同類型用人單位的社會保險成本影響是不一樣的。對于已經(jīng)按照真實工資水平繳費的用人單位及其職工來說，夯實繳費基數(shù)沒有影響。對于繳費基數(shù)低于實際工資且實際工資高于繳費基數(shù)下限的用人單位和職工來說，夯實繳費基數(shù)將帶來繳費成本的提高。對于繳費基數(shù)高于實際工資且實際工資低于繳費基數(shù)下限的用人單位和職工來說，夯實繳費基數(shù)將帶來繳費成本的減少。同時需要進一步關(guān)注的是，考慮到城鎮(zhèn)私營單位在崗職工平均工資與社會平均工資之間的差距，如果將城鎮(zhèn)私營單位在崗職工平均工資納入繳費基數(shù)統(tǒng)計口徑范圍，有助于形成合理的社會保險繳費基數(shù)，從而避免對低收入群體造成制度性擠出效應(yīng)，有利于征繳擴面工作的實際開展。

無論是從維護社會保險的規(guī)范性和權(quán)威性，還是從加強籌資公平和保障個人權(quán)益的角度來看，我國都應(yīng)夯實各項社會保險的繳費基數(shù)，從而降低名義繳費率。用人單位和職工都必須依法按照實際工資來承擔繳費義務(wù)，只有對超高收入者和超低收入者予以適當限制才是合理的，但下限不能過低。這樣使得偏高的名義費率與實際費率趨于一致，實現(xiàn)社會成員之間的繳費公平。夯實繳費基數(shù)不會直接帶來社會保險費率的下降，但可以真實反映社會保險繳費負擔，同時也有助于得到真實的基金征繳收入，為測算基金收支缺口和費率降低空間提供數(shù)據(jù)支撐。

夯實社會保險繳費基數(shù)除了在養(yǎng)老金制度層面需要完善以外，比如實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌來防止地方人為降低繳費基數(shù)以減輕企業(yè)社會保險成本，也要解決好相關(guān)的技術(shù)和體制機制問題。理論上來說，用人單位和職工繳費應(yīng)以當月實際工資為繳費基數(shù)，而不是上一年實際工資月平均額為基數(shù)，這就需要完善的業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)和及時的社會平均工資統(tǒng)計數(shù)據(jù)更新。同時，不同部門之間職責要進一步明確，并實現(xiàn)通力合作。在繳費率和繳費基數(shù)確定上，由人力資源社會保障部門主導，因為其確定社會保險待遇；在社會保險費用征收上，由稅務(wù)部門統(tǒng)一負責，并強化征收力度；在社會保險費用繳納上，企業(yè)必須使用銀行系統(tǒng)填報并發(fā)放工資，且由銀行系統(tǒng)代扣相關(guān)社會保險費用；在社會保險費用繳納監(jiān)督上，相關(guān)部門通力合作，對于用人單位虛報繳費基數(shù)的違法行為，必須根據(jù)相關(guān)法律給予處罰；在政策宣傳上，要讓勞動者認識到參保的好處，防止勞動者和用人單位合謀做低繳費基數(shù)，最終損害勞動者養(yǎng)老金權(quán)益。

2.實行基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌

當前基本養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金構(gòu)成，以地區(qū)為單位制定繳費政策和待遇領(lǐng)取辦法，形成社會保障的逆向轉(zhuǎn)移支付格局，地區(qū)間余缺調(diào)劑能力差。建議將原由地方政府負責發(fā)放的基礎(chǔ)養(yǎng)老金及待遇調(diào)整改由中央政府負責，中央按照工資總額的一定比例征收參保單位的繳費，省級政府按工資總額的一定比例征收參保單位和個人的繳費，主要承擔“老人”的一部分養(yǎng)老金、“中人”的過渡性養(yǎng)老金和“中人”、“新人”的個人賬戶養(yǎng)老金的發(fā)放。改革后部分地方可能會出現(xiàn)支付缺口，可考慮由地方財政補貼來彌補，中央對特別困難的省份提供專項轉(zhuǎn)移支付。隨著“中人”和“老人”的減少直至消失，養(yǎng)老保險資金收支逐步平衡，這時可相應(yīng)降低單位繳費比例，最終形成基礎(chǔ)養(yǎng)老金由中央負責、個人賬戶養(yǎng)老金由地方管理的格局。

實行基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌從理論和技術(shù)層面都是可行的。從長期來看，實行基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌不會帶來養(yǎng)老保險基金收支總量的變化，因此也不直接影響費率的變化，但會帶來結(jié)構(gòu)性優(yōu)化，通過養(yǎng)老保險基金結(jié)余地區(qū)和虧空地區(qū)的橫向調(diào)劑，實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國性公平，同時為全國范圍內(nèi)統(tǒng)一費率奠定基礎(chǔ)。從短期來看，實行基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌可以幫助養(yǎng)老保險基金虧空地區(qū)階段性緩解社會保險費率過高與收支缺口過大并存的難題，為其階段性降低社會保險費率提供了可能性。如果實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，可以使單位費率較高地區(qū)將單位費率階段性下調(diào)至18%。

3.逐步提高醫(yī)療保險的統(tǒng)籌層次

當前醫(yī)療保險的統(tǒng)籌層次主要在地、市級，部分地方甚至在縣、市級，這極大地降低了醫(yī)療保險的社會互助水平。從國際經(jīng)驗和醫(yī)療保險發(fā)展趨勢來看，提高醫(yī)療保險統(tǒng)籌層次既是必要的，也是緊迫的，建議將統(tǒng)籌層次提高到省級，這也有利于異地就醫(yī)問題的解決和醫(yī)療保險關(guān)系的轉(zhuǎn)續(xù)。

（二）策略性降低企業(yè)社會保險繳費成本

無論是從近期釋放降成本壓力，還是從遠期促進社會保險制度可持續(xù)發(fā)展的角度來看，我國均須策略性降低企業(yè)社會保險繳費成本。以當前階段性降低社會保險費率為契機，盡快適度下調(diào)企業(yè)社會保險費率，同時深入研判降低社會保險費率帶來的各種影響，綜合研究提出應(yīng)對之策。主要措施包括：一是充分利用好財政等其他再分配籌資工具，加大財政轉(zhuǎn)移支付力度和國有企業(yè)收益反哺力度，改革待遇確定方式，發(fā)揮好社會保險基金的增值功能，通過開源和節(jié)支等方式來減輕單位的當期繳費壓力和遠期籌資責任，改善贍養(yǎng)結(jié)構(gòu)，為社會保險直接降費率騰出減負空間。二是通過精簡歸并不合理社會保險項目，加強基金調(diào)劑使用、下調(diào)部分險種費率和完善降繳緩繳機制等方式，直接降低社會保險總供款，使企業(yè)能夠在經(jīng)濟周期內(nèi)平滑福利成本，促進職工與企業(yè)共擔經(jīng)濟系統(tǒng)性風險。三是考慮社會保險的福利棘輪效應(yīng)，降低社會保險負擔不能以社會保險待遇下調(diào)或者變相下調(diào)為條件，大力提高社會保險基金的使用效率，筑牢織密社會保障安全網(wǎng)。需要指出的是，降低企業(yè)社會保險費率必須堅持“全國一盤棋”，力戒各地自行降低社會保險費率，避免產(chǎn)生新的不公平危機。

（三）多渠道籌措社會保障資金來源

1.提高各級財政用于社會保障支出的比重

政府是建立基本社會保障制度的主體，養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險中社會統(tǒng)籌基金的收支構(gòu)成政府收支的重要內(nèi)容，無論采用何種管理方式，都會直接影響到政府財政收支的平衡關(guān)系，一旦出現(xiàn)虧空均要求由政府財政來予以補貼。各級政府應(yīng)加大對社會保障的投入力度，這是強化政府社會管理職能和社會保障可持續(xù)發(fā)展的客觀需要，也有助于推動經(jīng)濟建設(shè)型財政向公共服務(wù)型財政的轉(zhuǎn)變。根據(jù)我國的經(jīng)濟發(fā)展水平和公共財政實力，建議逐步提高社會保障支出在財政支出中的比重，財政投入的重點方向是解決養(yǎng)老金隱性債務(wù)和彌補支付壓力過大地區(qū)的收支缺口。

根據(jù)財政部公布的數(shù)據(jù)，2015年我國財政總支出是175768億元，其中社會保障和就業(yè)支出為19001億元，只占10.8%。如果將社會保障基金收入視同稅收列入財政收入，那么加上社會保障基金支出約3.8萬億，再剔除其中財政投入的約0.9萬億，大致可計算出全社會的社會保障支出約占財政支出的23%，還低于發(fā)達國家15到20個百分點。以社會保障支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比重分析，我國還低于土耳其、俄羅斯、墨西哥、伊朗、智利等國，比印度略高一點。這說明無論是從社會保障支出占財政支出的比重，還是從社會保障支出占GDP的比率看，我國社會保障支出水平都是屬于很低的國家之列，合理提高社會保障的支出水平還有相當大的空間。

2.建立和健全社會保障預(yù)算

《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》中明確提出，可以根據(jù)需要建立社會保障預(yù)算，其后我國一直處于社會保障預(yù)算的研究和探索階段。經(jīng)過改革開放30年來的調(diào)整與變革，我國社會保障體系建設(shè)已經(jīng)進入定型化、規(guī)范化和法制化的發(fā)展階段，建立和健全社會保障預(yù)算理應(yīng)提上議事日程。

當前我國應(yīng)參照國際經(jīng)驗，在經(jīng)常性預(yù)算和建設(shè)性預(yù)算之外，增設(shè)社會保障預(yù)算，以增強社會保障財政支出的權(quán)威性和穩(wěn)定性。社會保障預(yù)算由社會保障主管部門提出財政投入需求，會同財政部門編制社會保障預(yù)算，報經(jīng)政府同意后，報請同級人大審議，并實施嚴格的預(yù)決算制度。中央政府和省級政府應(yīng)分別建立社會保障預(yù)算，逐步將社會保障支出作為中央財政和省級財政的主要支出項目確定下來，將繳費（稅）、財政撥款、社會捐贈、國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓和發(fā)行彩票等途徑形成的社會保障資金納入社會保障預(yù)算，使社會保障收支活動受到嚴格的預(yù)算監(jiān)督。建立社會保障預(yù)算后，各級政府不得挪用、侵占社會保障的公共財政投入資金，更不得隨意改變社會保障資金的法定用途，自覺接受公眾與社會監(jiān)督，從而有效保證社會保障預(yù)算資金的安全性和權(quán)威性。

3.劃撥國有資產(chǎn)充實社會保障基金

截至2015年底，全國國有企業(yè)資產(chǎn)總額為119.2萬億元，所有者權(quán)益為40.1萬億元，其中中央企業(yè)資產(chǎn)總額為47.6萬億元，所有者權(quán)益為15.9萬億元，全國國有企業(yè)國有股減轉(zhuǎn)持充實社會保險基金累計2563.2億元，從總量和比例上看均比較低。建議提高國有資本收益上繳公共財政比例，把新增收益更多用于充實社會保險基金，提高新上市國有企業(yè)和海外上市國有企業(yè)股權(quán)劃撥比例，把競爭性領(lǐng)域國有資本退出后的收入和國家重要資源收入統(tǒng)籌充實社會保險基金，重點用于彌補個人賬戶養(yǎng)老基金的隱性債務(wù)。

在劃撥國有資產(chǎn)充實社會保障基金的可行性問題上，需要解決好三個方面的問題：一是有適當?shù)臋C構(gòu)能夠接收劃撥的國有資產(chǎn)?？紤]到國有資產(chǎn)管理的復雜性，建議由全國社會保障基金理事會和省級社會保險經(jīng)辦機構(gòu)來接收國有資產(chǎn)；同時，為減少地方政府通過社會保險經(jīng)辦機構(gòu)對劃撥國有資產(chǎn)的行政干預(yù)，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)應(yīng)對劃撥國有資產(chǎn)實行信托管理，同時建立嚴格的風險控制機制和監(jiān)管措施，保證國有資產(chǎn)能夠安全變現(xiàn)。二是理順中央政府和地方的財權(quán)和事權(quán)。1994年分稅制改革時沒有對中央政府和地方政府之間社會保障的財權(quán)和事權(quán)進行明確界定，從而給目前養(yǎng)老保險的財權(quán)和事權(quán)劃分留下了隱患。分稅制財政體制明確規(guī)定了中央政府和地方政府的財權(quán)，但對事權(quán)卻只作出原則性規(guī)定。中央政府擁有養(yǎng)老保險政策的制定權(quán)，地方在具體執(zhí)行層面上具有較大的自治權(quán)，因此應(yīng)明確中央政府和地方政府對社會保障責任的分擔機制，從而才能確定中央政府和地方政府各應(yīng)劃撥多少國有資產(chǎn)。三是必須有成熟發(fā)達的金融市場與之相配套。國有資產(chǎn)償債需要國有資產(chǎn)進行變現(xiàn)，而這必須通過金融市場來解決，因此金融市場應(yīng)該能夠提供合適的金融工具和交易機制，以解決國有資產(chǎn)的流通問題和變現(xiàn)問題。

（四）健全社會保障待遇確定機制

1.建立養(yǎng)老金正常調(diào)整機制

當前城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度沒有建立起規(guī)范的養(yǎng)老金正常調(diào)整機制，通常是以行政指令的形式來調(diào)整，在調(diào)整周期和調(diào)整金額等方面均缺乏科學依據(jù)。因此，迫切需要建立正常的養(yǎng)老金調(diào)整機制，既要維護退休人員的合法權(quán)益，適當分享經(jīng)濟社會發(fā)展成果，又要保證養(yǎng)老保險基金的正常支出，維護養(yǎng)老保險制度的健康運行。在建立養(yǎng)老金正常調(diào)整機制時，要充分考慮到經(jīng)濟社會發(fā)展水平、社會平均工資、物價變動等因素的影響，盡量保證養(yǎng)老金的購買力水平不降低。根據(jù)養(yǎng)老金水平的高低，實行有差異的增速，適當縮小養(yǎng)老金待遇的相對差距。

2.逐步延長養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡

延長退休年齡是應(yīng)對人口老齡化沖擊、化解養(yǎng)老保險基金支付風險和維持養(yǎng)老保險制度可持續(xù)發(fā)展的有效措施，但也是社會反響最大、容易引發(fā)社會動蕩的政策之一，一定要廣泛論證和積極宣傳，有策略、分步驟地實施推開。退休年齡調(diào)整改革方案宜早不宜遲，建議研究由法定退休年齡過渡到退休年齡單位自主化、養(yǎng)老年齡國家法定化的可行性，將政策思路由“退休年齡即為養(yǎng)老保險領(lǐng)取年齡”轉(zhuǎn)換到“淡化退休年齡，實現(xiàn)養(yǎng)老保險年齡法定化，抑制提前退休，推行彈性退休”上來。逐步延長養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡的具體政策建議有，堅決抑制提前退休，逐步提高法定退休年齡，將男女退休年齡調(diào)整一致，逐步推行彈性退休政策。

3.完善醫(yī)療費用的三方協(xié)調(diào)機制

醫(yī)療費用上漲過快是導致醫(yī)療報銷費率較高且難以下調(diào)的主要原因，因此，降低企業(yè)醫(yī)保繳費成本的舉措之一就是，努力控制醫(yī)療費用的不合理上漲。三方協(xié)調(diào)機制是當今世界主要國家所采用的醫(yī)療費用支付形式，即通過利益三方的相互協(xié)調(diào)和相互監(jiān)督來解決醫(yī)療信息不對稱、醫(yī)療服務(wù)供給方相對強勢等問題，以將醫(yī)療費用控制在適度范圍，切實維護患者利益。當前我國名義上存在醫(yī)療保險經(jīng)辦機構(gòu)、醫(yī)院和醫(yī)生等醫(yī)療服務(wù)提供者、患者三方，但醫(yī)療服務(wù)提供者的話語權(quán)過大，醫(yī)療保險經(jīng)辦機構(gòu)的監(jiān)督機制、談判能力都很弱，患者合法利益難以得到有效保障，因利益機制不健全造成的扭曲現(xiàn)象層出不窮。因此，完善醫(yī)療費用的三方協(xié)調(diào)機制應(yīng)重點加強醫(yī)療保險經(jīng)辦機構(gòu)的談判能力和監(jiān)督水平，增強患者的知情權(quán)和選擇權(quán)。

（五）改進養(yǎng)老保險基金投資管理

1.社會保險基金投資實行競標管理

我國應(yīng)進一步完善養(yǎng)老基金的投資管理辦法，以投資“反哺”籌資，減緩因制度老化帶來的增加繳費籌資上調(diào)壓力。如充分發(fā)揮現(xiàn)有結(jié)存基金的投資潛力，每年可為社會保險基金新增財源約1180億元。

參照全國社會保障基金理事會的投資做法，對社會保險基金的投資管理權(quán)進行公開招標。邀請優(yōu)秀的專業(yè)基金投資管理公司參與進來，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)可以作為招標人與其開展合作。專業(yè)基金投資管理公司的競標條件不僅包括注冊資本金和過去投資業(yè)績等硬性指標，還應(yīng)高度重視其投資理念、投資組合、基金管理人經(jīng)驗等內(nèi)在要素。專業(yè)基金投資管理公司的進入數(shù)量以適度為宜?？梢钥紤]根據(jù)社會保險基金規(guī)模的發(fā)展速度，逐漸增加專業(yè)基金投資管理公司的個數(shù)，在競標管理上可以借鑒全國社會保障基金理事會的成熟做法和成功經(jīng)驗。

2．拓寬社會保險基金的投資領(lǐng)域

社會保險基金投資一般分為金融投資和實業(yè)投資兩個方向，金融投資工具包括銀行存款、國債、企業(yè)債券、股票、證券投資基金、貸款合同以及衍生金融工具等，實業(yè)投資領(lǐng)域包括房地產(chǎn)和基礎(chǔ)設(shè)施等，不同投資工具具有不同的優(yōu)勢與劣勢。在我國資本市場尚不完善的情況下，政府可以探索社會保險基金如何介入交通、電力、石油等高利潤行業(yè)，或者一些大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目等領(lǐng)域。將原由政府基本建設(shè)性支出承擔的投資項目轉(zhuǎn)由社會保險基金投資，這樣既有利于政府財政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整，又能保證基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金需要，從而可以收到一舉兩得的功效。同時也可以針對社會保險基金投資的特殊需要，盡快推出社會保險基金長期國債投資項目，期限為20—30年，國債利率實行指數(shù)化浮動，盯住經(jīng)濟增長率、利率、通貨膨脹率等多種指標實施動態(tài)調(diào)整。

從社會保險基金的長遠發(fā)展來看，實現(xiàn)社會保險基金與資本市場的良性互動將更為重要，即進入資本市場投資將是我國社會保險基金的發(fā)展趨勢。社會保險基金可作為戰(zhàn)略投資者進入資本市場，有助于資本市場的結(jié)構(gòu)改善，促進資本市場的完善與發(fā)展。鑒于社會保險基金進行長期投資的風險規(guī)避與防范難度遠遠大于短期投資，有必要建立一套有效的長期投資風險預(yù)警系統(tǒng)，防患于未然。

3.完善社會保險基金的投資監(jiān)管

世界各國養(yǎng)老保險基金投資的政府監(jiān)管通常分為謹慎人原則和嚴格數(shù)量限制原則兩種基本模式?？紤]到我國資本市場仍處于不斷完善的發(fā)展階段，當前應(yīng)實行嚴格的數(shù)量限制原則，對投資品種和投資比例予以限制，以安全性較高的投資品種為主，規(guī)定股票和海外投資的最高比例。待資本市場日臻完善后，再適度放開投資品種和投資比例，在安全性得到充分保證的前提下提高社會保險基金的盈利性。

我國當前對社會保險基金擁有監(jiān)管權(quán)的政府部門主要有人力資源和社會保障部、財政部、審計署，主要監(jiān)督基金的賬戶管理和投資管理。建議由勞動保障部門和證監(jiān)會牽頭負責社會保險基金投資的監(jiān)管事務(wù)，成立社會保險基金投資監(jiān)管協(xié)調(diào)小組，財政部門、審計署、銀監(jiān)會和保監(jiān)會為成員單位。當社會保險基金投資實行市場化運營后，應(yīng)加強非政府部門和個人的監(jiān)督。

（六）大力發(fā)展多層次保障體系

1.加強多層次保障體系頂層設(shè)計

在修改完善《社會保險法》基礎(chǔ)上，促進制定符合中國國情的《社會保障法》，把企業(yè)年金、職業(yè)年金、稅收延遞型養(yǎng)老保險以及其他補充保險形式均納入法律框架下規(guī)范管理，為多層次保障體系構(gòu)造提供綱領(lǐng)性依據(jù)。改變目前政策中模糊的表述方式，明晰基本保險與各類補充保險邊界，廓清不同保障層次下各類保障形式的功能目標和人群定位，確定多層次養(yǎng)老保障體系不是對基本養(yǎng)老保險的簡單補充，而是通過多種保障形式的有機協(xié)調(diào)，保保聯(lián)合，充分發(fā)揮市場力量和個人自我保障積極性，進一步提高社會保障總體水平，減輕城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老支出壓力。

2.優(yōu)化產(chǎn)品和服務(wù)供給

搭建兼顧保障和增值雙重功能的稅收延遞型養(yǎng)老保險框架，充分激發(fā)社會養(yǎng)老儲蓄需求。參考稅優(yōu)商業(yè)健康保險試點辦法，由保監(jiān)會出臺稅收延遞養(yǎng)老保險產(chǎn)品指引框架，在產(chǎn)品設(shè)計中兼顧風險保障與養(yǎng)老儲蓄功能，并規(guī)范分紅計算方式，確保分紅水平體現(xiàn)保險資產(chǎn)的真實投資回報，使養(yǎng)老儲蓄類產(chǎn)品更加貼近城鄉(xiāng)居民的保障需求，更加貼近我國資本市場發(fā)展實際，從源頭上提高我國第三層次養(yǎng)老保障的供給能力和參與吸引力。

探索引入個人養(yǎng)老投資賬戶，發(fā)揮自主投資優(yōu)勢。參考美國IRAs個人退休賬戶做法，允許未能參加稅收延遞養(yǎng)老保險的個人，按照同等稅惠比例把部分收入存入專門開設(shè)的個人養(yǎng)老投資賬戶，作為又一個人自主儲蓄補充保險形式。由賬戶持有人依據(jù)風險收益偏好，在規(guī)定的資產(chǎn)組合框架下自主、靈活地配置賬戶資產(chǎn)。應(yīng)加以明確的是，在個人法定退休年齡之前，除身故、重大疾病、重大意外等情況外，賬戶資金不得提前支取，確保投資賬戶?？钣糜陴B(yǎng)老。

3.完善稅收優(yōu)惠和分配政策

合理確定稅收優(yōu)惠水平，提高企業(yè)和個人供款比例。上調(diào)企業(yè)年金繳費階段稅收優(yōu)惠比例至18%，確保在目前投資收益率下，繳費水平能夠支持約20%的退休收入替代。同時，建立起稅收延遞養(yǎng)老保險稅惠調(diào)整長效機制，根據(jù)城鄉(xiāng)居民收入增長情況和保險成本變動及時調(diào)整稅惠額度，避免定額稅收減免方式引發(fā)政策激勵效應(yīng)弱化。

落實年金利益公平分配原則，防止擴大收入差距。規(guī)范年金權(quán)益分配辦法，明確根據(jù)職工個人繳費工資基數(shù)和供款數(shù)額，按比例把企業(yè)供款部分配比記入職工的年金個人賬戶，避免在分配中領(lǐng)導、骨干多記權(quán)益，基層職工少記權(quán)益，防止年金計劃成為少數(shù)人特有利益。同時，完善年金領(lǐng)取環(huán)節(jié)的課稅規(guī)定，參考各國普遍采用的提前支取“懲罰性”課稅政策，對未達到法定退休年齡而申請一次性領(lǐng)取年金積累的年金賬戶持有人，按比例補繳應(yīng)扣個人所得稅款，并對于企業(yè)稅收減免部分分攤計稅，控制企業(yè)、個人利用年金計劃套現(xiàn)、偷逃稅費的情況。

Abstract:China's social insurance contribution rate is higher than that of European average and close to European welfare state,especially for Public Pension Insurance for Employees.The soaring contribution rate stems from aging population,and more importantly,the so-called "double burdens"brought about by a shift in financial mode from pay-as-you-go to partially funded.The segmented pension system across localities has diverted this "double burdens"to the country's traditional industrial bases and hindered the development of enterprises is these areas.Therefore,proper adjustments to the current contribution rate in the light of international experience are considered essential.Possible measures include:Firstly,determine a universal contribution rate for the Employees Public Pension Insurance across the country without further delay,meanwhile incorporating the wages of the private enterprises' employees into the calculation of average wages to consolidate the assessable income;Secondly,divert some state-owned assets to supplement pension insurance fund,streamline the management and operation of insurance funds,and then lower the contribution rate to a more reasonable level to reduce the burden on enterprises;Thirdly,increase efforts to build a multi-tiered public social insurance system which includes enterprise annuity,in order to create the conditions for further reducing the contribution rate of national statutory social insurance.

Key words:enterprises' burden;social insurance;pension contribution rate;policy adjustment

（責任編輯：鄭功成）

Social Insurance Contribution as Enterprises' Cost and Policy Adjustments

Song Xiaowu
(China Reform Foundation,Beijing 100081,China)

宋曉梧，中國經(jīng)濟改革研究基金會理事長、研究員、博士生導師。曾任國家發(fā)改委黨組成員兼國務(wù)院東北辦副主任、中國經(jīng)濟體制改革研究會會長等。主要研究方向：社會保障理論與政策。參與本文研究者還有：邢偉，國家發(fā)改委社會發(fā)展研究所社會事業(yè)研究室副主任、副研究員；張璐琴，國家發(fā)改委經(jīng)濟體制與管理研究所公共管理研究室副主任、副研究員；翁仁木，人力資源社會保障部國際勞動保障研究所助理研究員；關(guān)博，國家發(fā)改委社會發(fā)展研究所助理研究員。