周 弘

·社會(huì)保障國際比較·

如何認(rèn)識歐洲社會(huì)保障制度的轉(zhuǎn)型？

周 弘

自上個(gè)世紀(jì)八十年代以來，歐盟國家先后致力于削減過于慷慨的社會(huì)保障。這種削減并沒有能夠阻止歐洲債務(wù)危機(jī)的爆發(fā)。2008年國際金融危機(jī)之后，歐洲社會(huì)保障制度繼續(xù)向“市場化”和“去國家化”方向改革，也并沒有產(chǎn)生明顯的緩解危機(jī)的作用。本文認(rèn)為，社會(huì)保障制度與生產(chǎn)方式、科技發(fā)展和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的變化密切相關(guān)。論文指出，由于上述因素的發(fā)展變化，當(dāng)前歐洲社會(huì)保障制度的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型是因?yàn)檎巍⒔?jīng)濟(jì)和社會(huì)力量之間的妥協(xié)機(jī)制已經(jīng)開始解體，削減式的改革開始出現(xiàn)觸到社會(huì)底線的跡象。但是，由于生產(chǎn)方式的變化，歐洲社會(huì)保障制度的轉(zhuǎn)型不可能回歸傳統(tǒng)模式。

歐洲社會(huì)保障制度轉(zhuǎn)型；社會(huì)投資轉(zhuǎn)向；社會(huì)治理轉(zhuǎn)型

一、歐債危機(jī)與歐洲社會(huì)保障制度的轉(zhuǎn)型

歐洲是現(xiàn)代社會(huì)保障制度的發(fā)源地，孕育了以英國、德國、瑞典為典型的主要社會(huì)保障制度模式。第二次世界大戰(zhàn)后，社會(huì)保障制度開始了一個(gè)普及和建制的階段，在工業(yè)化的西部歐洲，社會(huì)安全網(wǎng)的建立成為“一個(gè)時(shí)代主題，一派社會(huì)理想、一種制度共識”a周弘在2016年世界社會(huì)保障分會(huì)上的發(fā)言，參見彭姝祎：《世界社會(huì)保障發(fā)展走向——中國社會(huì)保障學(xué)會(huì)世界社會(huì)保障研究分會(huì)2016年年會(huì)綜述》，《歐洲研究》2016年第3期。。在凱恩斯主義理論的支持下，各種社會(huì)收入轉(zhuǎn)移支付匯聚成為國家制度，這種被稱為“歐洲社會(huì)模式”的制度模式成為資本主義國家全盛時(shí)期的重要標(biāo)志。

歐洲各國社會(huì)保障制度在制度設(shè)計(jì)方面雖然存在著很大差別，但在設(shè)計(jì)理念方面卻保持著高度的認(rèn)同，集中反映在歐盟成員國就社會(huì)問題達(dá)成的各項(xiàng)協(xié)議和決議中。從1957年的《羅馬條約》、1986年的《單一歐洲法令》、1992年的《馬斯特里赫特條約》、1997年的《阿姆斯特丹條約》、2000年的《尼斯條約》，一直到2007年簽署的《里斯本條約》以及后來的《歐洲2020規(guī)劃》，這些共同文件既展示了歐洲聯(lián)盟各成員國在社會(huì)保障領(lǐng)域里的價(jià)值認(rèn)同和社會(huì)分工，也標(biāo)志了歐洲社會(huì)向一體化方向的緩慢發(fā)展。作為一個(gè)治理共同體，歐洲聯(lián)盟認(rèn)同國家力量干預(yù)社會(huì)的合法性，致力于實(shí)現(xiàn)公平和效益的相對平衡。在歐洲共同體成立伊始即制訂了保障市場發(fā)展的社會(huì)政策，同時(shí)又將市場繁榮的目標(biāo)定位在社會(huì)發(fā)展上。

按照社會(huì)保障制度發(fā)展的一般規(guī)律，隨著歐洲共同市場的逐步發(fā)展深化，能夠平衡“市場失靈”的社會(huì)保護(hù)機(jī)制也應(yīng)當(dāng)“按照社會(huì)政策發(fā)展的自身規(guī)律”aGoetschy,Janine,EU Social Policy Content and Governance:A Complex Relationship with EU Economic Integration Over Times,in Maria Joao Rodrigues,Eleni Xiarchogiannopoulou (eds),The Eurozone Crisis and the Transformation of EU Governance:Internal and External Implications,Ashgate,2014,p.123.而得到相應(yīng)發(fā)展。但是，受制于歐盟各成員國不同程度的民族文化認(rèn)同、不同結(jié)構(gòu)的政治力量和不同水平的勞動(dòng)力市場，共同市場的發(fā)展并沒有導(dǎo)致共同社會(huì)再分配體制的誕生。歐盟層面上雄心勃勃的社會(huì)政策整合計(jì)劃成就的是一個(gè)復(fù)雜多元的，以“開放式協(xié)調(diào)”為代表的社會(huì)認(rèn)同和社會(huì)政策協(xié)調(diào)體制。2000年《里斯本戰(zhàn)略》以后，歐盟委員會(huì)獲得了在各種“開放式協(xié)調(diào)機(jī)制”中的動(dòng)議權(quán)和指導(dǎo)權(quán)。歐委會(huì)和專家學(xué)者及企業(yè)精英共同構(gòu)成的歐盟社會(huì)政策協(xié)調(diào)機(jī)制開始推動(dòng)歐盟龐大的多國社會(huì)保障體制緩慢走向趨同。然而，這個(gè)過度倚重專家學(xué)者和企業(yè)精英的協(xié)調(diào)機(jī)制以高度理性化、精英化和非政治化為特征，提出的改革方案既不需要直接面對公民的基本訴求，也不承受來自各國選民的政治壓力，因此也就難以得到貫徹實(shí)施。在2008年國際金融危機(jī)的沖擊中，理想主義和理性主義的制度設(shè)計(jì)并沒有起到抵消危機(jī)沖擊的作用，一些國家的收入差距加大，中等收入減少，23%的居民繼續(xù)貧困，9%的就業(yè)人口面臨貧困風(fēng)險(xiǎn)，10.5%的失業(yè)率，高達(dá)22.7%的青年失業(yè)b歐洲統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)：http://ec.europa.eu/eurostat/en/data/browse-statistics。。復(fù)雜多元的歐盟機(jī)制沒有能力應(yīng)對社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)治理權(quán)力自然地回歸到成員國。

從成員國層面上來看，第二次世界大戰(zhàn)以后建立起來的民族國家社會(huì)保障制度經(jīng)歷了30多年的良性發(fā)展之后，在20世紀(jì)70年代兩次石油危機(jī)過后出現(xiàn)了逆轉(zhuǎn)。20世紀(jì)80年代撒切爾夫人率先在英國開始實(shí)行大刀闊斧的社會(huì)保障制度改革。而奉行嚴(yán)格勞動(dòng)法規(guī)的德國則因?yàn)檫^高的勞工待遇和日漸降低的市場競爭力而被譏諷為“歐洲病夫”。到了20世紀(jì)90年代，隨著社會(huì)民主黨的執(zhí)政理論和實(shí)踐向新自由主義傾斜，德國開始對固化的社會(huì)保障制度進(jìn)行艱難的改革，而以“從搖籃到墳?zāi)埂敝Q的瑞典福利國家也開始對其過于慷慨的社會(huì)保障制度實(shí)施改革。到了世紀(jì)之交，歐洲三大福利國家模式的發(fā)祥地都或快或慢、或早或晚開始了削減式的改革。這些改革不僅針對社會(huì)保障制度本身，還連帶根據(jù)生產(chǎn)力和生產(chǎn)方式的改革而重新規(guī)范了勞動(dòng)力市場，例如使工薪制度更加靈活，用以提高競爭力；不僅降低了社會(huì)保障待遇水平，而且還改革了養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)構(gòu)，再如發(fā)展職業(yè)和私人年金，形成多支柱養(yǎng)老體系，等等。國家法規(guī)的制訂變得更加寬松和更加能夠接受靈活就業(yè)，對社會(huì)救助的發(fā)放也不再慷慨，建立了各種資格查驗(yàn)和待遇控制機(jī)制。與此同時(shí)，國家主導(dǎo)的社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目快速發(fā)展，主要提供給家庭、兒童、教育、培訓(xùn)、健康和老年照顧等領(lǐng)域。在管理領(lǐng)域，社會(huì)行政體系中出現(xiàn)了“一站式服務(wù)”，與收入掛鉤的就業(yè)社會(huì)保護(hù)轉(zhuǎn)變成為普惠性的服務(wù)。cHemerijck,Anton,The Euro-Crisis—Welfare State Conundrum,in Maria Joao Rodrigues,Eleni Xiarchogiannopoulou(eds),The Eurozone Crisis and the Transformation of EU Governance:Internal and External Implications,Ashgate,2014,pp.139-141.這些靜悄悄的社會(huì)改革在2008年國際金融危機(jī)以前就已經(jīng)展開，但是卻沒有能夠阻止歐洲爆發(fā)債務(wù)危機(jī)。

2008年的國際金融危機(jī)和此后的歐洲債務(wù)危機(jī)之后，歐洲國家加大了社會(huì)保障和社會(huì)政策的改革力度，有些國家是主動(dòng)地落實(shí)改革政策，有些國家則是被動(dòng)地進(jìn)行改革，改革的目標(biāo)仍然是削減財(cái)政赤字、實(shí)現(xiàn)預(yù)算平衡，改革觸及的領(lǐng)域包括提高社保收費(fèi)、降低福利待遇、延長繳費(fèi)年限、推遲支付時(shí)間、精簡執(zhí)行機(jī)構(gòu)、嚴(yán)格監(jiān)督管理等等。除此以外，歐洲各國政府還開始注重結(jié)構(gòu)性改革，例如為靈活就業(yè)人群規(guī)定兼職就業(yè)和“迷你工作”的社保繳費(fèi)，加大對企業(yè)年金的支持和鼓勵(lì)等。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）的研究發(fā)現(xiàn)，在荷蘭已經(jīng)有90%以上的職工參加了各類職業(yè)養(yǎng)老計(jì)劃。aOECD,Ageing and Employment Policies:Netherlands 2014,http://www.keepeek.com/Digital-Asset-Management/oecd/social-issues-migration-health/ageing-and-employment-policies-netherlands-2014_9789264208155-en#page51,2014.就連現(xiàn)收現(xiàn)付社會(huì)保險(xiǎn)制度的發(fā)祥地德國也開始要求企業(yè)建立靈活性和便攜性更好的年金，從而使得現(xiàn)收現(xiàn)付的基本制度的比例明顯縮小，使社會(huì)保障制度的整體結(jié)構(gòu)出現(xiàn)多層化和多支柱的趨勢，市場的作用受到了普遍的重視。

引入市場機(jī)制以后，有些國家取得了收益，例如丹麥的“勞動(dòng)力市場補(bǔ)充退休基金（ATP）”bATP被譽(yù)為世界上最好的國際機(jī)構(gòu)投資者之一。截至2007年底，ATP資產(chǎn)總市值為3757億丹麥克朗（大約540億美元）。2007年ATP集團(tuán)的收益率是5.9%，總回報(bào)為213億丹麥克朗。采取了投資多樣化戰(zhàn)略，將風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)分為股票、債券、不動(dòng)產(chǎn)債券、商品、信用品等多種類型并進(jìn)行海外投資，瞄準(zhǔn)經(jīng)濟(jì)增長最快的地區(qū)，將資產(chǎn)的82%作為海外資產(chǎn)，還將直接干預(yù)社會(huì)再分配的政府功能轉(zhuǎn)移到引導(dǎo)、監(jiān)督、支持各種養(yǎng)老金投資市場主體。但是，一系列趨于市場化的結(jié)構(gòu)性改革也將養(yǎng)老金暴露于市場風(fēng)險(xiǎn)之中。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織《關(guān)注養(yǎng)老金市場2010》的報(bào)告稱，國際金融危機(jī)引起金融市場波動(dòng)，使養(yǎng)老基金收益預(yù)期降低，價(jià)值縮水嚴(yán)重。2008年OECD成員的退休基金報(bào)酬率普遍縮水20%，到2009年底有所恢復(fù)，退休基金總計(jì)損失了 3.5 兆。cJuan Yermo,Jean-Marc Salou,Pension Market in Focus,OECD,2010.雖然市場損失因各國對養(yǎng)老金投資市場的法律規(guī)范不同而有所不同，但是依托市場降低社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的思路必然將市場風(fēng)險(xiǎn)因素引入社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制，而政治力量雖然能夠干預(yù)社會(huì)分配，但是干預(yù)世界市場的能力卻十分有限。在國際金融市場上的養(yǎng)老投資，無論是確定繳費(fèi)型（DC）還是確定收益型（DB）都會(huì)面臨風(fēng)險(xiǎn)，資產(chǎn)配置不當(dāng)直接影響確定繳費(fèi)型，使投資收益減少，而確定收益型投資則是投資公司承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，最終會(huì)被投資公司轉(zhuǎn)嫁到個(gè)人。

歐債危機(jī)以后，歐盟的一系列經(jīng)濟(jì)治理的舉措繼續(xù)推動(dòng)市場化的發(fā)展而不是社會(huì)的進(jìn)一步融合。例如歐盟將社會(huì)一體化的指導(dǎo)指標(biāo)從24個(gè)減少到10個(gè)，著名的“歐洲學(xué)期”政策聚焦在預(yù)算權(quán)力和預(yù)算程序的轉(zhuǎn)移，從而使社會(huì)政策服從于降低財(cái)政支出的總體目標(biāo)。在歐盟的總方針指導(dǎo)下，成員國層面上社會(huì)支出的減少成為必然，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的合法性和社會(huì)公平的合法性之間形成了緊張的競爭關(guān)系。歐洲聯(lián)盟曾經(jīng)是成員國和世界市場之間的緩沖地帶，但歐債危機(jī)后的歐盟與世界市場共同形成對民族福利國家的外部壓力。

在巨大的壓力下，歐盟各國的社會(huì)開始離散。英國廣播公司（BBC）的一項(xiàng)調(diào)查顯示，65歲以上的人群中有五分之三支持英國脫歐，支持英國脫歐的人以為，脫離了歐盟以后，英國每周可以節(jié)約3.5億英鎊的歐盟稅費(fèi)用于英國國民的保健服務(wù)，將不會(huì)有移民來搶奪英國人的工作。移民和就業(yè)議題同樣是法國極右翼人民陣線的口號，在德國，18%的失業(yè)者和25%的藍(lán)領(lǐng)工人投了極右翼選擇黨的票。維護(hù)社會(huì)福利、就業(yè)保障以及人身安全等議題成為社會(huì)開始向極端主義傾斜的動(dòng)因。

二、如何理解歐洲社會(huì)保障制度的轉(zhuǎn)型

如何認(rèn)識并解釋上述轉(zhuǎn)型現(xiàn)象是社會(huì)保障研究領(lǐng)域，乃至福利國家理論領(lǐng)域里的一大挑戰(zhàn)。在信息和傳播產(chǎn)業(yè)過快發(fā)展的條件下，研究者需要抵御過快、過簡、過淺的結(jié)論，冷靜地剖析社會(huì)保障制度轉(zhuǎn)型的深層原因，解析看似相互矛盾實(shí)則彼此關(guān)聯(lián)的現(xiàn)象，回答諸如高福利的北歐為什么比低福利的南歐更能夠有效地抵御國際金融危機(jī)的沖擊，大幅度削減福利為什么無法解救希臘債務(wù)危機(jī)等難題。筆者嘗試從以下幾個(gè)角度分析歐洲社會(huì)保障制度的轉(zhuǎn)型：

第一，社會(huì)保障的傳統(tǒng)制度設(shè)計(jì)與生產(chǎn)力和生產(chǎn)方式的發(fā)展轉(zhuǎn)型不相稱。通過國家法律和行政系統(tǒng)對收入和支出進(jìn)行干預(yù)而完成社會(huì)再分配的社會(huì)保障基本制度模式是歐洲工業(yè)化和城市化時(shí)代的產(chǎn)物，其制度設(shè)計(jì)專門用于應(yīng)對大工業(yè)迅速發(fā)展帶來的各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。在此后的一百余年中，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)形式不斷發(fā)生變化，但社會(huì)保障的基本制度模式變動(dòng)不大。這是因?yàn)闅W洲領(lǐng)先于世界實(shí)現(xiàn)了工業(yè)化和城市化，也領(lǐng)先于世界建設(shè)了社會(huì)保障制度。在過去的百多年中，工業(yè)化仍然是世界各國發(fā)展的主要趨勢，與此相適應(yīng)，社會(huì)保障的基本制度作為標(biāo)準(zhǔn)模式也隨著工業(yè)化的普及而得到普及。到了20世紀(jì)末，信息技術(shù)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展開始動(dòng)搖傳統(tǒng)的社會(huì)就業(yè)方式，給短期就業(yè)、靈活就業(yè)、兼職就業(yè)和“迷你”就業(yè)創(chuàng)造了條件。目前歐盟有17.5%的勞動(dòng)者在從事兼職工作，德國2013年兼職人員占到勞動(dòng)力總額的22.4%。眾多的靈活就業(yè)動(dòng)搖了傳統(tǒng)的工業(yè)社會(huì)組織和傳統(tǒng)的社會(huì)分配方式，也給社會(huì)保障制度的財(cái)政造成了困難。有些國家為了鼓勵(lì)就業(yè)，采取了對微小或迷你工作不收繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的政策，但是卻缺少相應(yīng)的社會(huì)保障支付制度改革。更靈活的就業(yè)，更分散的就業(yè)，更低廉的工薪收入，更少量的社保繳費(fèi)，加重了由于老齡化、少子化等人口結(jié)構(gòu)變化而出現(xiàn)的公共養(yǎng)老金自身的財(cái)政困難，而適應(yīng)新就業(yè)方式的社會(huì)保障制度模式尚在探索的過程中，這個(gè)過程就是我們正在經(jīng)歷的轉(zhuǎn)型期。

第二，傳統(tǒng)社會(huì)保障制度提供的保護(hù)與全球化和新科技造成的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)不匹配?；诶U費(fèi)或納稅實(shí)現(xiàn)社會(huì)支付的傳統(tǒng)社會(huì)保障制度模式重點(diǎn)關(guān)注老年貧困和疾病風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)歐盟2014年的統(tǒng)計(jì)，歐盟各國將高達(dá)28.7%的國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）用于社會(huì)保護(hù)，其中養(yǎng)老保障支出就占了社會(huì)保護(hù)總支出的45.9%，醫(yī)療保障的占比是36.5%，兩項(xiàng)加總占了82.4%。但這個(gè)制度對于困擾歐洲國家的長期失業(yè)和青年失業(yè)問題卻關(guān)注不夠，有5.1%的支出用于被動(dòng)的失業(yè)保障，投資于影響未來勞動(dòng)者的家庭和兒童福利占比也只有8.5%a28.7% of EU GDP Spent on Social Protection,Eurostat Newsrelease,Social Protection in 2014,262,2016.，見圖1。這種制度結(jié)構(gòu)注定了傳統(tǒng)社會(huì)保障制度傾向于被動(dòng)而不是積極地應(yīng)對社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，特別是沒有將由于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型而產(chǎn)生的新生產(chǎn)技能缺失風(fēng)險(xiǎn)納入社會(huì)保障的制度體系。

圖1 2014年歐盟社會(huì)保護(hù)主要項(xiàng)目支出情況

在歐洲，有些福利國家理論家已經(jīng)開始從理論上扭轉(zhuǎn)社會(huì)保障制度的定位問題，他們建議從個(gè)人的“生命周期”（life course）而不僅是工業(yè)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的角度，重新審視社會(huì)福利制度提供的保護(hù)，認(rèn)為現(xiàn)存制度過于注重當(dāng)下的社會(huì)問題（例如老年貧困），但真正的風(fēng)險(xiǎn)在于重新認(rèn)識個(gè)人的生存需求。福利國家應(yīng)當(dāng)界定個(gè)人生命周期中的脆弱階段，并且從早期教育、家庭環(huán)境、職業(yè)技能、勞動(dòng)力市場等生命全周期的角度對可能導(dǎo)致貧困的環(huán)節(jié)進(jìn)行介入。aG?sta Esping-Andersen,et al.,Why We Need a New Welfare State,Oxford University,2002.安東·海默瑞克明確提出，政府應(yīng)當(dāng)從投資社會(huì)再分配轉(zhuǎn)向投資人力資源發(fā)展，因?yàn)榧夹g(shù)過時(shí)、長期失業(yè)、脫離勞動(dòng)力市場等都是新時(shí)代的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，對于這種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)需要“早確認(rèn)”（early identification）“早行動(dòng)”（early action），并通過“社會(huì)投資”加以矯正。bAnton Hemerijck,Changing Welfare States,Oxford University,2013.

第三，人口結(jié)構(gòu)造成的社會(huì)保障資金短缺與社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展帶來的紅利之間缺乏銜接。目前，對社會(huì)保障制度的評論大都導(dǎo)向老齡化和少子化對社會(huì)保障制度造成的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，卻很少關(guān)注如何通過結(jié)構(gòu)性的改革，使得社會(huì)保障制度能夠調(diào)動(dòng)更廣泛的社會(huì)資源，特別是科學(xué)技術(shù)取得的成果，用于社會(huì)性的保護(hù)。例如通過互聯(lián)網(wǎng)和物聯(lián)網(wǎng)整合養(yǎng)老服務(wù)和醫(yī)療，以降低養(yǎng)老成本；再如擴(kuò)大就業(yè)培訓(xùn)和老年就業(yè)，積極地運(yùn)用勞動(dòng)力市場的優(yōu)化減少社會(huì)保障資金的被動(dòng)支出等。歐洲社會(huì)保障制度的收支失衡在有些國家早已經(jīng)成為常態(tài)，在有些國家將會(huì)成為常態(tài)。但緊縮社會(huì)保障支出的政策措施既沒有解決重債國的債務(wù)危機(jī)，也不可能成為長期政策措施。統(tǒng)計(jì)證明，歐債危機(jī)以后絕大多數(shù)歐盟成員國的社會(huì)保護(hù)支出在GDP中的占比不是降低而是在小幅增加（見表1）。

表1 歐盟社會(huì)保護(hù)支出（2014）

第四，全球化時(shí)代政治力量、社會(huì)力量和經(jīng)濟(jì)力量開始脫離原有的妥協(xié)機(jī)制。歐洲當(dāng)代社會(huì)保障制度的建立是由政治力量推動(dòng)社會(huì)力量和經(jīng)濟(jì)力量相互妥協(xié)、彼此配合的產(chǎn)物。在歐洲一體化的建設(shè)中，成員國只是將經(jīng)濟(jì)貿(mào)易權(quán)力轉(zhuǎn)移給歐洲聯(lián)盟，而社會(huì)分配的權(quán)力卻保留在成員國層面，因此造成經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展脫節(jié)。歐洲聯(lián)盟運(yùn)用已經(jīng)獲得的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易權(quán)力為資本提供了更大的活動(dòng)空間和利潤空間，使資本力量逐漸脫離成員國的社會(huì)和政治約束而在歐洲大市場內(nèi)配置資源。由于權(quán)力轉(zhuǎn)移的不對稱，成員國用于約束資本的力量相對減弱，用于社會(huì)再分配的資源和權(quán)力也就相對減少，無法勝任彌補(bǔ)歐洲共同市場的“市場失靈”的責(zé)任。類似現(xiàn)象也大量地發(fā)生在經(jīng)濟(jì)全球化的進(jìn)程中，社會(huì)保障作為一種國內(nèi)的收入轉(zhuǎn)移制度，原本是為了解決國內(nèi)社會(huì)問題而建立的，是建筑在國內(nèi)各階層的社會(huì)共識和社會(huì)妥協(xié)基礎(chǔ)上的。但是，在全球化時(shí)代，國家邊界被打破，資本外溢，國內(nèi)社會(huì)結(jié)構(gòu)相應(yīng)改變，共識再難形成。特別是來自境外的移民和難民的到來，打破了以繳費(fèi)或納稅為基礎(chǔ)的社會(huì)收入轉(zhuǎn)移秩序，也就破壞了傳統(tǒng)的社會(huì)認(rèn)同和社會(huì)共識。受到“市場失靈”負(fù)面影響的歐洲民眾于是舉起“反歐洲一體化”、“反全球化”的大旗。

第五，市場發(fā)展和社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)不同步是歐洲社會(huì)保障制度困境的根本原因，也是轉(zhuǎn)型的難題。歐洲聯(lián)盟的建設(shè)者們并非不能認(rèn)識市場治理需要有社會(huì)治理相配套的道理，他們?yōu)榇嗽?0世紀(jì)80年代提出了“歐洲社會(huì)模式”和“歐洲社會(huì)支柱”。但是，在“新自由主義”思潮的沖擊下，不僅在歐洲建設(shè)過程中缺失了社會(huì)機(jī)制建設(shè)，而且就連歐洲市場本身也不斷地承受來自世界市場的強(qiáng)大壓力，自由化的世界市場早已超出了歐盟制度的規(guī)范能力。歐盟及其成員國的多層制度安排采取了包括規(guī)范市場競爭、整合產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、保護(hù)自然環(huán)境、協(xié)調(diào)社會(huì)轉(zhuǎn)移等多種政策措施，但是都無法贏得與全球化市場的競跑。交通和通訊領(lǐng)域里的新技術(shù)助力世界市場的不斷擴(kuò)大，與規(guī)范市場的各種社會(huì)和政治力量的分散疲弱形成鮮明對照。在歐洲統(tǒng)一市場釋放出來的經(jīng)濟(jì)活力和偏安一國的社會(huì)分配機(jī)制之間形成了很多的治理黑洞。

面對上述復(fù)雜的矛盾，歐洲在理論和實(shí)踐上都準(zhǔn)備不足。在經(jīng)濟(jì)全球化深入發(fā)展的條件下，資本和社會(huì)之間固有的利益矛盾不僅沒有得到解決，而且在繼續(xù)擴(kuò)大。歐盟的主流意識形態(tài)將這一矛盾歸于全球治理的缺失，認(rèn)為全球化為富人逃稅提供了逃逸天堂，美國當(dāng)選總統(tǒng)特朗普的減稅計(jì)劃更是戳到了歐盟治理的痛處，歐洲的政治精英們認(rèn)為，一旦美國轉(zhuǎn)向減稅競爭，將進(jìn)一步削弱歐洲國家的財(cái)政，導(dǎo)致社會(huì)保障的向下趨同，動(dòng)搖福利資本主義的基本制度，甚至引發(fā)巨大的社會(huì)抵抗和民粹主義的崛起，導(dǎo)致不可預(yù)測的后果。

三、歐洲社會(huì)保障制度轉(zhuǎn)型的走向

預(yù)測歐洲社會(huì)保障制度轉(zhuǎn)型的走向，首先需要了解這種制度過去發(fā)展的基本脈絡(luò)和基本邏輯。歐洲各國的社會(huì)保障制度自20世紀(jì)30年代大蕭條以來經(jīng)歷了一段快速普及和逐步攀升的時(shí)期，在半個(gè)多世紀(jì)的時(shí)間里，隨著國家在提供社會(huì)保護(hù)和社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域里職能的不斷加大，形成了現(xiàn)代工業(yè)化的社會(huì)保障基本制度，其主要的發(fā)展脈絡(luò)是國家通過立法獲得了干預(yù)社會(huì)的合法性，又通過行政機(jī)構(gòu)使各項(xiàng)干預(yù)社會(huì)的政策能夠貫徹實(shí)施。

這種制度設(shè)計(jì)的先天局限在于它是在資本主義的基本制度下調(diào)節(jié)社會(huì)分配，這種調(diào)節(jié)的最終目的是保障資本主義基本制度的平穩(wěn)運(yùn)行。由于社會(huì)分配的調(diào)節(jié)還要受到其他因素，特別是政治因素的影響，因此資本主義基本制度的自然發(fā)展通常會(huì)快于社會(huì)分配的制度格局，使兩者成為相互制約的因素。第二次世界大戰(zhàn)以后，在一段資本主義經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定恢復(fù)和快速發(fā)展的時(shí)期里，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域里出現(xiàn)了兩種相悖的發(fā)展：一方面工業(yè)化國家通過國際規(guī)則的制訂，鼓勵(lì)并支持經(jīng)濟(jì)的自由化和世界范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)“去國家化”進(jìn)程，使經(jīng)濟(jì)要素得到有效配置，經(jīng)濟(jì)活力獲得充分釋放，與此同時(shí)，這些國家又通過“國家化”的社會(huì)保障制度去彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)自由主義帶來的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。這種現(xiàn)象被西方學(xué)者稱為“嵌入式資本主義”aAnton Hemerijck,Changing Welfare States,Oxford University Press,2013.，也就是將社會(huì)公平的因素嵌入到資本主義的基本制度之中，形成短暫和脆弱的政治經(jīng)濟(jì)平衡，其基本條件是資本主義工業(yè)化國家保持在國際市場上的整體競爭力和規(guī)則制訂權(quán)。

20世紀(jì)80年代以后，“去國家化”的市場經(jīng)濟(jì)大跨步發(fā)展，進(jìn)入了一個(gè)“新自由主義”時(shí)代。里根主義和撒切爾主義通過私有化、削減國家財(cái)政支出、去規(guī)制化、去行政化、去邊界化等一系列措施，大量釋放市場力量，西歐社會(huì)保障制度中的國家因素隨之出現(xiàn)了向下浮動(dòng)的大趨勢，這一“去國家化”趨勢斷斷續(xù)續(xù)延續(xù)了30余年，其間資本大量逃逸，傳統(tǒng)社會(huì)保障制度的可持續(xù)性一再告急。為了在全球市場贏得競爭，國家權(quán)力不斷地從規(guī)范市場、管理社會(huì)向支持市場、減少社會(huì)干預(yù)轉(zhuǎn)移。這個(gè)過程自然與各種各樣的社會(huì)反抗相伴相隨。因此，第二次世界大戰(zhàn)以后的歐洲社會(huì)保障制度發(fā)展史大體呈現(xiàn)出前30余年國家化向上浮動(dòng)的總趨勢和后30余年國家化水平向下浮動(dòng)的總趨勢，在20世紀(jì)70年代中后期的社會(huì)保障“國家化”全盛時(shí)期和當(dāng)今的“去國家化”低谷之間形成了一個(gè)“N字型”的動(dòng)態(tài)區(qū)間，各個(gè)國家根據(jù)各自不同的國情在這個(gè)區(qū)間進(jìn)行政策選擇，在并不違背發(fā)展總體態(tài)勢的情況下選擇國家社會(huì)職能的形式和比重。

2008年的國際金融危機(jī)和此后的歐洲債務(wù)危機(jī)又將歐洲的社會(huì)保障制度逼到了一個(gè)新的十字路口。一方面，歐洲聯(lián)盟由于自身授權(quán)有限，沒有能夠及時(shí)就社會(huì)政策達(dá)成共識并付諸實(shí)施，bAnton Hemerijck,The Euro-Crisis—Welfare State Conundrum,in Maria Joao Rodrigues,Eleni Xiarchogiannopoulou(eds),The Eurozone Crisis and the Transformation of EU Governance:Internal and External Implications,Ashgate,2014,pp.139-141.另一方面，來自歐洲各國社會(huì)底層的力量開始通過各民族主義、甚至民粹主義政黨，推動(dòng)社會(huì)保護(hù)的再國民化，一些國家甚至開始引入均等化的“國民工資”。民選的執(zhí)政者受到巨大的政治壓力，在實(shí)施緊縮政策和履行財(cái)政紀(jì)律時(shí)躊躇不前。就連身為中右翼政治力量代表的歐盟委員會(huì)主席容克都承認(rèn)，“社會(huì)對話必須與經(jīng)濟(jì)議題對話同步”，“要在歐洲的融合中建立一根社會(huì)支柱?！眂Juncker:Social Dialogue Should Return to Centre of Economic Development,http://www.ilo.org/ilc/ILCSessions/105/media-centre/news/WCMS_489011/lang--en/index.htm,09.06.2016.各種跡象表明，歐洲社會(huì)保障制度的下行改革遇到了強(qiáng)大的壓力，出現(xiàn)了觸底的跡象。

但是，在技術(shù)進(jìn)步推動(dòng)全球化繼續(xù)深化的時(shí)代，社會(huì)保障制度向國家化的回歸并不意味著回歸傳統(tǒng)的社會(huì)保障制度模式。全球化不僅為資本提供了巨大的增值空間，也給個(gè)人帶來了發(fā)展的機(jī)遇和跌入社會(huì)底層的挑戰(zhàn)。因此，歐洲社會(huì)保障制度轉(zhuǎn)型的聚焦點(diǎn)已經(jīng)不在于維護(hù)體系的完整性和高標(biāo)準(zhǔn)，而是開始更加聚焦于個(gè)人的發(fā)展和勞動(dòng)力的自由流動(dòng)。不少國家開始采取一些似乎相互矛盾的政策措施：一方面削減社會(huì)保障和福利支出，另一方面加大在人力資源領(lǐng)域里的社會(huì)投入，以適應(yīng)新技術(shù)和新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。安東·海默瑞克教授跟蹤了歐盟成員國1997年到2007年間這兩類社會(huì)支出的變化，發(fā)現(xiàn)沒有任何一個(gè)國家減少了用于提高個(gè)人能力的社會(huì)投資，他認(rèn)為“社會(huì)投資轉(zhuǎn)向”是一個(gè)重要的時(shí)代現(xiàn)象。aAnton Hemerijck,The Euro-Crisis—Welfare State Conundrum,in Maria Joao Rodrigues,Eleni Xiarchogiannopoulou(eds),The Eurozone Crisis and the Transformation of EU Governance:Internal and External Implications,Ashgate,2014,p.146.在歐洲，有關(guān)社會(huì)投資轉(zhuǎn)向的實(shí)證效果開始顯現(xiàn)。瑞典長期投資于婦女兒童和家庭福利，在過去25年中婦女就業(yè)增長了25%，達(dá)到了73%的就業(yè)率，而意大利的婦女就業(yè)率僅為52%。不同于傳統(tǒng)的福特制大工業(yè)，現(xiàn)代新興的技術(shù)產(chǎn)業(yè)更適合于婦女就業(yè)，更適合于高技術(shù)人員的靈活就業(yè)。這就需要社會(huì)保障制度的轉(zhuǎn)型符合靈活就業(yè)形態(tài)的保障，需要彌補(bǔ)在個(gè)人競爭力培養(yǎng)方面的社會(huì)制度缺失，將被動(dòng)的社會(huì)保障制度調(diào)整為“靈活保障（flexecurity）”，成為能夠應(yīng)對全球化競爭性挑戰(zhàn)的保障。bAnton Hemerijck,The Euro-Crisis—Welfare State Conundrum,in Maria Joao Rodrigues,Eleni Xiarchogiannopoulou(eds),The Eurozone Crisis and the Transformation of EU Governance:Internal and External Implications,Ashgate,2014,p.143.社會(huì)投資的轉(zhuǎn)向并不足以解決歐洲社會(huì)保障制度的困境。全球化的自由資本主義經(jīng)濟(jì)和國家化的社會(huì)保護(hù)體制之間存在著先天的錯(cuò)位缺陷。歐洲國家的執(zhí)政者深知他們也許能夠通過國家干預(yù)治理“國內(nèi)市場失靈”，他們甚至可以通過復(fù)雜的程序走向歐盟層面的社會(huì)治理整合，但是沒有力量解決“全球市場失靈”對于國家制度的沖擊。要減輕這種沖擊，需要在全球?qū)用嫔线M(jìn)行兩個(gè)方面的努力：一是通過在世界上推行對社會(huì)保護(hù)的認(rèn)同，提高勞工標(biāo)準(zhǔn)，弱化市場惡性競爭。例如德國總理默克爾提出一種“自由市場+慷慨的福利國家+共識政治+工業(yè)勞動(dòng)關(guān)系”c基于2016年5月對德國多個(gè)智庫的訪談。的國家計(jì)劃模式，而后提倡通過外交途徑促成在國家發(fā)展規(guī)劃方面的國際合作，以便達(dá)到相互影響，進(jìn)而形成趨同，以減輕歐洲福利國家的外部競爭壓力。至此，歐洲社會(huì)保障制度不僅面臨著內(nèi)部結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，也將會(huì)帶動(dòng)國際合作政策的轉(zhuǎn)型。

Abstract:Since the 1980s,major EU countries have been making efforts to cut down their too generous social security provisions one after the other.These downward reforms however have not prevented the eruption of the debt crisis in the Euro-zone.After 2008 international financial crisis,European countries continue to reform on the path of "marketization"and "de-nationalization"and have not resulted in releasing financial crisis.This article argues that the social security system functions in closerelations with the changes in the mode of production,technological developments and social contingencies over time.The article points out that the transformation of social security systems in Europe is a structural one,represented by the dissolution of the traditional compromise mechanism between political,economic and social forces.There are elements that the downward reform is approaching the limits societies would accept.The social security systems however cannot return to their traditional models because of changes in the mode of production.

Key words:European social security systems transformation;social investment turn;transformation of social governance

（責(zé)任編輯：鄭功成）

Understanding the Transformation of European Social Security Systems

Zhou Hong
(Chinese Academy of Social Sciences,Beijing 100102,China)

周弘，中國社會(huì)科學(xué)院學(xué)部委員，歐洲研究所研究員、博士生導(dǎo)師。主要研究方向：社會(huì)保障國際比較。