趙云平

摘 要：以中發(fā)〔2016〕7號文件《關于全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地的若干意見》發(fā)布為標志，內蒙古開啟了新一輪蒙東振興發(fā)展的新征程。面對新形勢、新機遇，蒙東振興需要創(chuàng)新性的戰(zhàn)略與舉措。重點是實現從依附到主導的戰(zhàn)略轉型；選擇好區(qū)域增長極和產業(yè)增長極；并在深化改革、強化基礎設施、完善政策體系、扶持企業(yè)發(fā)展等四個方面用好振興杠桿。

關鍵詞：東北振興 區(qū)域經濟

2007年內蒙古東部五盟市納入東北振興范圍以來，經濟社會發(fā)展取得了一定成效，但與蒙西尤其是呼包鄂地區(qū)相比，蒙東地區(qū)經濟社會發(fā)展差距仍然較大，東西部發(fā)展不平衡仍然是影響我區(qū)協調發(fā)展的重要方面。以中發(fā)〔2016〕7號文件《關于全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地的若干意見》發(fā)布為標志，蒙東地區(qū)又一次獲得了借勢發(fā)展的好機遇。要在新一輪東北振興中爭取更大作為，需要系統化的戰(zhàn)略設計。

一、轉變發(fā)展理念，實現從依附到主導的戰(zhàn)略轉型

（一）破除現行被動依附理念

上一輪蒙東北振興效果不理想，戰(zhàn)略設計上的理念落后是重要原因之一。過去我區(qū)謀劃蒙東發(fā)展戰(zhàn)略，一直都是放在東北三省的從屬地位去考量。認為蒙東地區(qū)的發(fā)展條件、產業(yè)基礎、要素保障等方面與東北三省存在著巨大差距，因而在戰(zhàn)略設計上主要定位于東北經濟區(qū)的能源和原材料供應基地、農畜產品加工輸出基地、裝備制造業(yè)的配套基地等，在產業(yè)分工中主動就瞄準了上游的低端環(huán)節(jié)。但發(fā)展戰(zhàn)略往往是謀其上得其中，謀其中得其下，這種戰(zhàn)略思想使蒙東地區(qū)始終處于產業(yè)發(fā)展低端低效、增長動力靠外拉動、區(qū)域分工邊緣外圍的尷尬境地，永遠不可能擺脫被動依附地位，更不可能實現跨越引領。在新一輪蒙東振興戰(zhàn)略中，這種出手就低的戰(zhàn)略思維必須做出調整。

（二）樹立自主突破、跨越發(fā)展的戰(zhàn)略思維

在國家實施“一帶一路”、京津冀協同發(fā)展等區(qū)域戰(zhàn)略，經濟新常態(tài)引發(fā)產業(yè)結構升級、區(qū)域格局重構、技術創(chuàng)新加速、要素頻繁整合、企業(yè)經營調整的特殊時期，內蒙古必須對蒙東地區(qū)的發(fā)展條件和環(huán)境進行重新評估，并開放性、大視野、全維度、超常規(guī)地謀劃振興戰(zhàn)略。戰(zhàn)略設計既要立足東北又要跳出東北，從“一帶一路”、東北振興、京津冀協同發(fā)展等多種國家戰(zhàn)略中尋求突破，將過去的“融入東北、服務東北、配套東北”的被動依附戰(zhàn)略轉變?yōu)橹鲃幼鳛榈摹皟扇谝蛔浴睉?zhàn)略。既融入東北，又融入京津冀，同時在開放發(fā)展和綠色發(fā)展等特色優(yōu)勢領域實現自主突破。在自主突破理念指導下，不足的條件努力去改善，缺乏的要素盡力去整合，蒙東地區(qū)才能實現乘勢跨越、后發(fā)先達。

二、構筑兩大增長極，打造振興支點

區(qū)域經濟振興就像杠桿撬動巨石，需要為各項振興政策和舉措找準發(fā)力支點。新一輪蒙東振興戰(zhàn)略必須在空間上選準區(qū)域增長極、產業(yè)體系中選準產業(yè)增長極，構建起點線面體、梯次帶動的發(fā)展機制。

（一）空間增長極

蒙東各盟市、旗縣資源稟賦不同，發(fā)展條件各異，在總體區(qū)域經濟中的功能也各不相同，不可能走全面開花式的同步發(fā)展路子，必須按照重點突破、以點帶面的要求，建立起全域統籌、生態(tài)底板、多極聯動、軸帶展開、組團發(fā)展的空間開發(fā)格局。

一是全域統籌。在現行GDP行政屬地核算、財政分灶吃飯體制下，各盟市、旗縣都有著極強的發(fā)展沖動，好的方面是有利于調動各方主體發(fā)展的積極性，但同時也往往造成項目重復建設、產業(yè)布局分散、要素流動受阻等惡性競爭問題。在新一輪蒙東振興戰(zhàn)略中，必須堅持以發(fā)揮整體效能為目標進行發(fā)展戰(zhàn)略的頂層設計。以主體功能區(qū)規(guī)劃為指引，在統籌國土空間設計、劃定重要岸線的基礎上，科學確定經濟中心、交通廊道、發(fā)展軸線、城鎮(zhèn)群落、產業(yè)集聚區(qū)等，實現區(qū)域功能協同、要素匹配和人與自然協調。

二是生態(tài)底板。蒙東地區(qū)作為我國重要的生態(tài)屏障，必須遵守生態(tài)底線原則，按照自然規(guī)律劃定山脈、河流、草原、濕地、灘涂、湖泊和自然保護區(qū)、基本農田等重要生態(tài)岸線，并按照空間引導人口、人口決定城鎮(zhèn)、產城融合地布局產業(yè)，集散有序地設計國土開發(fā)格局及保護空間。

三是多極聯動。以赤峰、通遼、海拉爾等各盟市所在地城市為區(qū)域中心城市，科學分析城市功能、產業(yè)基礎及發(fā)展?jié)摿?，明確各中心城市的功能定位和產業(yè)引導方向，并對主導產業(yè)進行傾斜投入和重點扶持，盡快形成能夠輻射帶動特定范圍的區(qū)域經濟增長極。

四是軸帶展開、組團發(fā)展。以各中心城市為原點，以骨干復合交通廊道為軸線，選擇重點縣城和特色重點城鎮(zhèn)合理確定次中心城市，打造帶動區(qū)域發(fā)展重點經濟軸帶，形成逐次展開、梯次帶動、組團發(fā)展的聯動機制。

（二）產業(yè)增長極

蒙東振興的關鍵是培育起具有核心競爭力的主導產業(yè)，并建立起主導產業(yè)帶動、配套產業(yè)跟進的發(fā)展機制。結合蒙東地區(qū)資源條件、產業(yè)基礎、產業(yè)政策和外部環(huán)境，應重點圍繞構筑以下經濟形態(tài)，選擇和培育主導產業(yè)。

一是做優(yōu)做強綠色經濟。綠色是蒙東地區(qū)的傳統優(yōu)勢。隨著我國城鄉(xiāng)居民收入水平的提高，經濟增長動力正在由人口紅利轉向消費紅利，綠色健康消費需求日益成為時尚和主流。但許多地區(qū)由于過度工業(yè)化開發(fā)，綠色環(huán)境卻變得越來越稀缺。蒙東地區(qū)以大森林、大草原、大河湖著稱于世，山青水碧，天朗氣清，生物多樣性豐富，基于綠色底板發(fā)展綠色產業(yè)定會成為經濟增長新動能。首先是做好傳統農畜產品生產加工業(yè)的綠色提升。在種養(yǎng)環(huán)節(jié)抓好綠色過程控制，在加工環(huán)節(jié)做好龍頭企業(yè)培育，在銷售環(huán)節(jié)抓好營銷模式創(chuàng)新，傳統農畜產品加工業(yè)必將煥發(fā)新活力。其次是發(fā)展生物健康產業(yè)。利用豐富的生物多樣性及綠色山、沙、野、特產品資源，依托赤峰、通遼等地區(qū)的蒙醫(yī)藥產業(yè)基礎，推動民族醫(yī)藥學、宗教醫(yī)藥學與現代生物技術、基因工程技術有機結合，大力發(fā)展中蒙醫(yī)藥、生物醫(yī)藥、基因制品、保健食品及藥品等產業(yè)，形成我國獨具特色的生物健康產業(yè)基地。再次是著力培育綠色旅游醫(yī)養(yǎng)產業(yè)。發(fā)揮大森林、大草原等景觀優(yōu)勢，干爽冷涼的氣候優(yōu)勢、潔凈無染的環(huán)境優(yōu)勢、民族宗教等文化優(yōu)勢、民族及生物醫(yī)藥等醫(yī)療優(yōu)勢，加強休閑、度假、養(yǎng)生、養(yǎng)老、修學、體驗等多模式旅游產品及服務開發(fā)，促進傳統旅游產業(yè)轉型升級和提質增效。endprint

二是改造提升能礦經濟。煤炭、有色等能源礦產資源豐富是蒙東地區(qū)的另一優(yōu)勢，且依托這一優(yōu)勢目前在電力、化工、有色等行業(yè)形成了較好的產業(yè)基礎，尤其在東北三省許多地區(qū)面臨資源枯竭背景下，在新一輪振興中必須把這一資源和產業(yè)基礎優(yōu)勢放大。但考慮蒙東地區(qū)的生態(tài)環(huán)境要求，必須按循環(huán)低碳、集約集聚要求著力推動轉型升級。第一要適度做大規(guī)模。在環(huán)境容量允許的前提下，積極爭取國家產業(yè)政策傾斜，根據市場情況適度適時地擴大產業(yè)規(guī)模，實現以規(guī)模求市場、以份額爭地位。第二要努力做長鏈條。加快產業(yè)鏈條延伸、耦合和配套產業(yè)發(fā)展，努力向合成材料環(huán)節(jié)和加工制造環(huán)節(jié)延伸，打造全產業(yè)鏈優(yōu)勢，推動區(qū)域經濟形態(tài)由資源開發(fā)經濟向加工制造經濟提升。第三要強化技術改造。重點是圍繞節(jié)約成本、節(jié)能減排、提質提效，應用低碳低耗技術、智能化生產控制技術等改進生產工藝流程，提升科技競爭力。第四要嫁接“雙低”優(yōu)勢。發(fā)揮電力富余優(yōu)勢，做好電力體制改革文章，打造電價洼地，繼續(xù)強化低成本競爭力。加強風電、光電等新能源利用，促進高碳產業(yè)低碳化發(fā)展，打造低碳政策競爭力。第五要促進集中集聚。加快各盟市、旗縣現有工業(yè)園區(qū)的整合提升，按照同類集聚、鏈條相接原則形成若干產業(yè)集聚區(qū)，進一步放大集群效應。

三是大力發(fā)展開放經濟。國家實施“一帶一路”戰(zhàn)略、建設中蒙俄經濟走廊使蒙東地區(qū)從沿海開放的腹地變身為陸路開放的前沿，京津冀協同發(fā)展為蒙東地區(qū)增加了要素條件更好、市場潛力更大、產業(yè)多元性和內生活力更強的協作對象。這一系列變化進一步強化了蒙東地區(qū)在國家開發(fā)開放格局中的分工地位，也使蒙東地區(qū)建立開放經濟體系成為可能。首先是發(fā)展匯聚天下的通道經濟。發(fā)揮區(qū)位、口岸和交通等優(yōu)勢，以建設大流通、多模式、廣覆蓋的大物流基地為目標，通過建立自由貿易區(qū)、綜合保稅物流園等形式，培育一批有實力的綜合物流企業(yè)，采用高效運輸組織方式，完善物流園區(qū)儲運設施、運輸通道和服務平臺，提升物流業(yè)標準化、信息化、國際化水平，重點發(fā)展資源及產品物流、電商及快遞物流、口岸及轉運物流、航空及保稅物流、城鄉(xiāng)配送物流、生鮮農畜產品冷鏈物流等業(yè)態(tài)，形成立足內蒙古、放眼俄蒙歐、聯動東三省、協作京津冀、輻射全中國的進口產品分撥及出口產品匯集儲運轉口基地。其次是基于內外貿易發(fā)展加工制造業(yè)。圍繞進口資源落地加工和出口產品生產基地建設，以口岸加工區(qū)、跨境合作區(qū)、飛地工業(yè)園等形式，大范圍地承接沿海地區(qū)產業(yè)轉移，建立出口產品加工制造基地。再次是發(fā)展服務貿易和貿易服務業(yè)，配合現貨貿易發(fā)展，大力發(fā)展文化、金融等服務貿易，并圍繞進出口貿易服務需求，大力發(fā)展結算、中介、評估、會計、報關、代辦、融資、融信等服務業(yè)，形成物流及貿易增值服務業(yè)基地。

四是創(chuàng)新發(fā)展文化經濟。內蒙古最大的特點是民族，最突出的特色是文化。蒙東地區(qū)是蒙古族人口主要聚居區(qū)，也是蒙古族遺存及傳統習俗保留最好的地區(qū)，而且還有“三少民族”等多種文化形態(tài)。把這些多元璀璨的文化軟資源變?yōu)楫a業(yè)硬實力，是蒙東地區(qū)必須重點解決的問題。首先是發(fā)展文化產品業(yè)，重點包括民族文學、音樂、影視、演藝、出版等產業(yè)。其次是民族文化用品制造業(yè)，重點包括食品、服裝、家具、工藝品等制造業(yè)等。最后是做好“文化+”文章，重點是用民族文化特色為傳統旅游業(yè)賦靈魂、提品質、增賣點，依托民族文化內涵發(fā)展工業(yè)設計、城鄉(xiāng)特色建筑和產品品牌塑造等，形成多層次的文化開發(fā)格局。

三、圍繞四大重點，建立振興杠桿

蒙東振興必須借助外部力量打破固化的發(fā)展機制，實現不破不立的創(chuàng)新發(fā)展，建立具有“四兩撥千斤”作用的組合政策體系。

（一）圍繞激活內生動力，抓好改革創(chuàng)新

內生動力的激活是振興成功的關鍵，只有通過制度創(chuàng)新打破因循守舊觀念和等靠要思想束縛，建立起干部群眾想創(chuàng)業(yè)、謀發(fā)展的體制機制，振興舉措才能取得事半功倍效果。因此，必須把深化改革作為振興發(fā)展的首要舉措。

一是國有企業(yè)改革。雖然蒙東地區(qū)本身這一問題不像東北三省那么突出，但由于蒙東地區(qū)許多重大資源開發(fā)和轉化項目是由央企主導的，體制僵化、效率低下等問題也很突出。必須加大國有企業(yè)改革力度，尤其要強化中央企業(yè)的社會貢獻，通過建立地方子公司、研發(fā)體系下沉、輔助業(yè)務外包、所得稅核算制度改革等多種形式，提高產業(yè)發(fā)展對地方經濟的帶動能力。

二是林區(qū)墾區(qū)改革。這是蒙東地區(qū)最具特色的兩項改革，必須通過系統化的制度設計，從根本上解決地企關系問題、公共服務社會化問題、歷史包袱問題、經濟轉型發(fā)展問題等。

三是行政體制改革。重點是圍繞優(yōu)化營商環(huán)境、建設效率政府推動行政許可、行政審批方面的改革，減小審批事項，簡化審批環(huán)節(jié)，禁止亂檢查、亂評比、亂收費等行為，降低投資項目和企業(yè)生產運營交易成本。

四是眾創(chuàng)改革。抓住國家實施“雙創(chuàng)”工程的機遇，破除影響創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的制度障礙，加強資金、平臺、服務等創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)孵化體系建設，完善風險防控和補償機制，充分調動起全民創(chuàng)業(yè)的熱情和潛力。

（二）圍繞改善發(fā)展條件，強化基礎設施

企業(yè)是否愿意到蒙東地區(qū)投資興業(yè)，主要取決于產業(yè)發(fā)展條件是否具有競爭優(yōu)勢。正所謂建起梧桐樹，引得鳳凰來。必須下大力氣加強蒙東地區(qū)的基礎設施建設，為招商引資打造過硬的支撐條件。

一是大路網建設。圍繞打通內循環(huán)、暢通外通道做好公路和鐵路網建設，統籌規(guī)劃好城鄉(xiāng)通道、旅游通道、資源及產品運輸通道、外部連接通道等。加強區(qū)域綜合交通樞紐、物流站場等節(jié)點設施建設。在完善支線機場布局的同時，加強通航小鎮(zhèn)建設并逐步形成區(qū)域通用機場群。形成公路、鐵路、航路銜接配套、綜合立體高效的區(qū)域交通體系。

二是大水網建設。鑒于蒙東地區(qū)資源型缺水和工程性缺水并存、水資源利用不足和水資源浪費并存的現實，圍繞區(qū)域水資源的統籌利用，結合蒙東地區(qū)的人口分布、城鎮(zhèn)體系、產業(yè)布局的需要，加強重大水源控制工程、跨區(qū)域調水工程、水源調蓄工程等建設，促進嫩江、西遼河、額爾古納河、海河等幾大河湖水系連通互濟，形成支撐發(fā)展強有力的水資源保障體系。endprint

三是大電網建設。一方面積極爭取國家支持，要圍繞蒙東風光火互補的大型清潔能源基地的建設需要，規(guī)劃建設好超高壓外送通道。另一方面要圍繞提升當地電力保障能力和打造電價洼地完善區(qū)域供電網絡，支撐煤電冶、煤電化等產業(yè)一體化發(fā)展，為蒙東地區(qū)形成外送和自我消納并舉的能源發(fā)展機制創(chuàng)造條件。

四是電信網絡建設。實施寬帶蒙東工程，加強信息通訊網絡的優(yōu)化提升，重點完善通訊基站、光纖帶寬、國際出口和大型數據中心建設，促進網絡提速降費，提升蒙東地區(qū)云計算、大數據產業(yè)發(fā)展和實施“互聯網+”工程的網絡保障能力。

（三）圍繞重點要素導入，完善政策體系

要素流入是啟動振興的前提，尤其是資金、科技、人才等短板要素的集聚對蒙東地區(qū)更具決定意義。必須圍繞多予少取兩個方面完善政策體系，形成強勁的要素導入機制。

一是建立國家和自治區(qū)傾斜的財政投入機制。重點在一般轉移支付、地方財稅留成、專項投資分配、重點項目布局、民生保障兜底等方面實施傾斜支持政策，通過政府投入為蒙東地區(qū)增實力、強基礎、減負擔和培育啟動項目。

二是建立市場化的資金引導政策。通過建立產業(yè)發(fā)展引導基金、創(chuàng)新支持基金，實施特殊的企業(yè)兼并重組和資本市場上市政策，引導信貸資金、社會資本等向蒙東流入，激活社會投入活力。

三是實施新一輪“人才闖關東”工程。從全區(qū)、全國引進人才，通過掛職、任職、對口幫扶等形式，組建好具有創(chuàng)新擔當精神的官員隊伍、理念超前并善于競爭的企業(yè)家隊伍、具有創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力的科技人才隊伍三大創(chuàng)新團隊，促進蒙東地區(qū)發(fā)展理念轉變、發(fā)展路子拓展和發(fā)展對策創(chuàng)新。

四是實施更加寬容的創(chuàng)新支持政策。尤其在目前振興戰(zhàn)略的啟動期，為了保證人才流入并能夠放開手腳發(fā)揮作用，必須非常之時采取非凡之策，重點圍繞建立創(chuàng)新官員的容錯機制、科技人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的利益激勵機制、企業(yè)家經營及財產的特殊保護機制等，建立起力度更大的創(chuàng)新支持政策體系，使蒙東地區(qū)成為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的沃土甚至是冒險家的樂園。

（四）圍繞培育市場主體，扶持企業(yè)發(fā)展

在蒙東振興過程中，政府只能起到引導和促進作用，最終的落腳點還須發(fā)揮企業(yè)的主體作用，著力形成大企業(yè)頂天立地、小企業(yè)鋪天蓋地的格局。

一是著力培育骨干龍頭企業(yè)。首先要通過大項目培育大企業(yè)，在一些能源、化工、裝備制造等領域引進一些具有綜合實力和全產業(yè)鏈經營的大型企業(yè)，必要時可通過國家和自治區(qū)產業(yè)政策強制布局，為蒙東地區(qū)重點產業(yè)發(fā)展植入啟動性企業(yè)。其次是加快現有企業(yè)的兼并重組，選擇現有基礎好、成長前景優(yōu)的企業(yè)，進行重點培育并兼并重組相關企業(yè)，盡快做大企業(yè)規(guī)模，提高行業(yè)集中度。

二是多形式打造中小企業(yè)集群。結合不同產業(yè)特點，在裝備制造等產業(yè)分枝較多的產業(yè)領域，重點發(fā)展配套型、服務型中小企業(yè)，形成一批“葡萄式”產業(yè)集群。在化工、冶金、新材料等產業(yè)鏈條較長的產業(yè)領域，重點培育加工型、協作型中小企業(yè)，形成一批“輪軸式”產業(yè)集群。在農畜產品加工、輕紡日化、五金機械等規(guī)模經濟要求不高的產業(yè)領域，配合大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，培育發(fā)展一批“簇群式”產業(yè)集群。

（作者系內蒙古自治區(qū)發(fā)展研究中心總經濟師）

責任編輯：張莉莉endprint