顧元吉　頓楠

摘 要 振興東北是黨中央作出的我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的重大戰(zhàn)略布局，推動(dòng)蒙東地區(qū)與東北三省協(xié)調(diào)發(fā)展是推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要舉措，但在當(dāng)前發(fā)展階段，三省一區(qū)協(xié)同發(fā)展還存在一系列亟待解決的問題。其中渾善達(dá)克、科爾沁、呼倫貝爾沙地和大興安嶺等地均屬于脆弱生態(tài)系統(tǒng)，生態(tài)補(bǔ)償法律制度建設(shè)勢(shì)在必行。在此背景下，首先，本文對(duì)蒙東地區(qū)與東北三省區(qū)域協(xié)同發(fā)展過程中與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間矛盾進(jìn)行了分析；其次，對(duì)國(guó)內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償法律制度現(xiàn)狀進(jìn)行分析；最后，綜合以上內(nèi)容提出三省一區(qū)共建生態(tài)補(bǔ)償法律制度的路徑。

關(guān)鍵詞 蒙東 東三省 協(xié)同發(fā)展 生態(tài)補(bǔ)償 法律制度

作者簡(jiǎn)介：顧元吉，呼和浩特民族學(xué)院講師，博士；頓楠，中央民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院在讀博士，內(nèi)蒙古商貿(mào)職業(yè)學(xué)院講師。

中圖分類號(hào)：D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.319

2004年“振興東北”戰(zhàn)略實(shí)施以來，蒙東地區(qū)與東北三省協(xié)同發(fā)展進(jìn)程中，一些草原、林地、沙地被國(guó)家列為“限制開發(fā)區(qū)域”，對(duì)三省一區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展產(chǎn)生一定的約束作用。2018年，習(xí)近平總書記在東北三省考察并主持召開深入推進(jìn)東北振興座談會(huì)時(shí)發(fā)表重要講話：“良好生態(tài)環(huán)境是東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的寶貴資源，也是振興東北的一個(gè)優(yōu)勢(shì)。要把保護(hù)生態(tài)環(huán)境擺在優(yōu)先位置，堅(jiān)持綠色發(fā)展?！币虼?，在區(qū)域協(xié)同發(fā)展過程中，生態(tài)環(huán)境安全是前提條件，而生態(tài)補(bǔ)償對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)具有極其重要的意義。目前，我國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償是在法律條件約束下開展自然資源利用，向生態(tài)利益的受損方提供一定的合理補(bǔ)償，從而協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)效益之間的關(guān)系，不斷推動(dòng)生態(tài)環(huán)境實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的過程。

一、 區(qū)域協(xié)同發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)矛盾突出

蒙東地區(qū)與東北三省是我國(guó)緯度最偏東北的地區(qū)，大部分處在中溫帶和寒溫帶，是一個(gè)較為完整的生態(tài)系統(tǒng)。其中蒙東地區(qū)擁有大片森林草原，資源開發(fā)蘊(yùn)含著潛在的巨大經(jīng)濟(jì)效益。蒙東地區(qū)是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的少數(shù)民族地區(qū)，與東北三省以及京津冀發(fā)達(dá)省份相鄰。經(jīng)濟(jì)發(fā)展與東三省及京津冀相比卻差距很大。一方面接受發(fā)達(dá)省份輻射的地緣優(yōu)勢(shì)，另一方面也承接著發(fā)達(dá)省份落后的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。為了擺脫貧困落后的局面，在過去城鎮(zhèn)化、工業(yè)化過程中由于片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)自然資源的不合理開發(fā)規(guī)模越來越大，造成了蒙東地區(qū)和東北地區(qū)非常脆弱的地表生態(tài)系統(tǒng)。特別是一些高耗水、耗能和產(chǎn)生大量污染排放的電力、化工、冶煉、生物制藥等行業(yè)，極大地降低了該地區(qū)全國(guó)重要生態(tài)功能區(qū)的作用。這種開發(fā)得不到有效的限制，將與國(guó)家京津冀風(fēng)沙源治理工程、退耕還林、還草、還牧和防風(fēng)沙等生態(tài)環(huán)境建設(shè)工程產(chǎn)生矛盾，蒙東地區(qū)作為東北、華北和全國(guó)重要的生態(tài)功能區(qū)的作用將受到極大的損害。

二、國(guó)內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償法律制度分析

（一） 生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)涵

我國(guó)“生態(tài)補(bǔ)償”的含義經(jīng)歷了從生態(tài)學(xué)意義到經(jīng)濟(jì)學(xué)意義的發(fā)展，具有多重含義，其中主要分為自然、生態(tài)學(xué)以及環(huán)境經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的三種“生態(tài)補(bǔ)償”含義。有的學(xué)者也將其概念分為廣義和狹義概念，其中廣義的包括污染環(huán)境的補(bǔ)償和生態(tài)功能的補(bǔ)償，狹義的則主要是指對(duì)生態(tài)功能的補(bǔ)償。最初的生態(tài)補(bǔ)償原則是“污染者付費(fèi)原則”。但隨著生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)涵逐漸拓展，“誰受益，誰補(bǔ)償”、“誰保護(hù)，誰受益”生態(tài)補(bǔ)償原則基本思路得到了學(xué)界的共識(shí)。這里需要明確的是，“生態(tài)補(bǔ)償”與“生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”不是同一個(gè)概念，但可以認(rèn)定為“生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”是“生態(tài)補(bǔ)償”的具體化和制度化。生態(tài)補(bǔ)償本身具有很強(qiáng)的地理學(xué)特征，區(qū)域是解讀生態(tài)補(bǔ)償問題的突破口，生態(tài)補(bǔ)償涉及不同的區(qū)域，區(qū)域的利益主體在不同情況下，便產(chǎn)生了“區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償”的概念。

（二）區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制內(nèi)涵

一般意義上的生態(tài)補(bǔ)償與區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕顒e在于所協(xié)調(diào)的一般是區(qū)域主體之間的利益關(guān)系?！皡^(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”是指以促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和區(qū)域可持續(xù)發(fā)展為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、生態(tài)保護(hù)成本和發(fā)展機(jī)會(huì)成本，運(yùn)用政府和市場(chǎng)手段調(diào)節(jié)不同區(qū)域之間利益關(guān)系的公共制度。

三、生態(tài)補(bǔ)償法律制度現(xiàn)狀

2005年，《關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》首次提出“加快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”以來，我國(guó)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立和完善日趨重視。2016年國(guó)務(wù)院正式發(fā)布了《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》，吉林省、內(nèi)蒙古也相繼出臺(tái)了關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施意見。截止2017年，全國(guó)已出臺(tái)超過300項(xiàng)與生態(tài)補(bǔ)償直接相關(guān)的法律法規(guī)。但其生態(tài)補(bǔ)償這一關(guān)鍵詞僅是在《憲法》、法律及部門規(guī)章層面涉及，缺少實(shí)際而具體的法律規(guī)范，其中針對(duì)草原、湖泊、森林等的具體生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)權(quán)利、義務(wù)、補(bǔ)償內(nèi)容都缺乏清晰的界定。

（一）生態(tài)補(bǔ)償法律體系沒有形成

我國(guó)現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)法是基于2014年《環(huán)境保護(hù)法》修訂的，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、技術(shù)進(jìn)步與生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變?cè)趯?shí)施過程中存在著一定銜接不暢，且生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆ɡ硇砸罁?jù)尚不完善，《生態(tài)補(bǔ)償條例》尚未出臺(tái)。目前，地方以及有關(guān)部門所施行的行政法規(guī)以及制度政策等大多是指導(dǎo)性、原則性的意見，具有一定的地方性特征。如全國(guó)指定出臺(tái)了《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》，內(nèi)蒙古與吉林具體實(shí)施意見也隨即出臺(tái)，在實(shí)施過程中僅僅在地區(qū)內(nèi)具有一定的使用價(jià)值，普適性不足。盡管中央、地方出臺(tái)了補(bǔ)償政策，但由于缺乏相應(yīng)配套法律法規(guī)的硬性約束和協(xié)商機(jī)制，生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施效果也不盡如人意，往往是象征意義大于實(shí)際意義。

（二）生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹?、客體受到一定限制

目前，國(guó)內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償主要以中央政府補(bǔ)償為主，采取對(duì)地方政府或者地方政府之間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式，具有強(qiáng)烈的政治色彩，市場(chǎng)作用不突出。與國(guó)外相比，我國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償中社會(huì)參與度較低，補(bǔ)償資金的渠道也相對(duì)單一。隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，特別是近幾年城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的快速推進(jìn)，生態(tài)補(bǔ)償參與主體范圍也在不斷擴(kuò)大，但主要還是以中央、地方政府、村委會(huì)、農(nóng)牧民等直接利益相關(guān)者參與較多，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、企業(yè)和社會(huì)公眾、環(huán)保組織、科研機(jī)構(gòu)、中介組織、媒體等潛在的受益相關(guān)者參與的方式和范圍受到了一定的限制。

（三）生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、范圍及方式比較單一

我國(guó)不同地域具有不同自然地理環(huán)境、氣候、生活水平及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，在對(duì)蒙東地區(qū)和東北三省生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)算中，該定價(jià)機(jī)制是在國(guó)家定價(jià)基礎(chǔ)上出臺(tái)的補(bǔ)償機(jī)制，內(nèi)容過于簡(jiǎn)單，實(shí)際操作性不強(qiáng)。蒙東地區(qū)和東三省涉及草原生態(tài)補(bǔ)償基本處于探索階段，“輸血型”補(bǔ)償過多，“造血型”補(bǔ)償較少，這種生態(tài)補(bǔ)償本意是通過直接發(fā)放給農(nóng)牧民補(bǔ)貼，鼓勵(lì)他們減少牲畜的數(shù)量，以此來恢復(fù)草原，但往往忽略了“誰提供，誰受償”原則中生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者的“適合”水平，效果卻適得其反。

此外，由于存在草原權(quán)屬不明晰，即《憲法》明確指出，草原是國(guó)家資源歸國(guó)家所有，但公民具有占有權(quán)及使用權(quán)，這就在一定程度上造成了“公地悲劇”的形成，也是草原生態(tài)遭到破壞的主要原因之一。

四、區(qū)域協(xié)同發(fā)展視角下的生態(tài)補(bǔ)償法律制度完善

（一）有效推進(jìn)和完善生態(tài)補(bǔ)償區(qū)域立法，建立科學(xué)有效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

生態(tài)補(bǔ)償立法的缺失是阻礙和限制生態(tài)文明建設(shè)的重要原因，雖然《生態(tài)補(bǔ)償條例》尚在修訂討論中，但要求我們必須要積累總結(jié)各地的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以法律形式將補(bǔ)償范圍、標(biāo)準(zhǔn)、方式、組織體系等方面的制定和實(shí)施確立下來，不斷推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償工作走上法制化的軌道。大興安嶺林區(qū)、呼倫貝爾草原、遼河流域等是蒙東地區(qū)與東北三省的重要生態(tài)屏障，對(duì)其經(jīng)濟(jì)及生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。因此，應(yīng)構(gòu)建完善蒙東地區(qū)與東北三省區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償法律制度，突破地區(qū)行政與立法權(quán)限，實(shí)現(xiàn)區(qū)域共同立法，不斷完善生態(tài)補(bǔ)償在三省一區(qū)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償原則與具體辦法進(jìn)行清晰界定。

（二）明確破壞主體即補(bǔ)償主體原則，確定政府與市場(chǎng)相融合的立法目的

生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中的補(bǔ)償主體和受償主體，可以按照“誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補(bǔ)償”這一原則來確定。以蒙東地區(qū)為例，蒙東地區(qū)向東三省地區(qū)提供較好的自然資源（包括草原、森林、水資源等），卻由于缺乏技術(shù)、設(shè)備，喪失了發(fā)展機(jī)會(huì)，受益的東三省應(yīng)對(duì)蒙東地區(qū)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。反之，若蒙東地區(qū)提供的生態(tài)服務(wù)不能滿足東三省地區(qū)的需求，則蒙東地區(qū)政府就成為補(bǔ)償主體。私人與企業(yè)之間也如此。此外，生態(tài)補(bǔ)償是有條件支付的，無論是政府還是市場(chǎng)都是相互融合的補(bǔ)償方式，這里兼顧了“法定”和“約定”的兩重屬性。

（三）鼓勵(lì)區(qū)域補(bǔ)償?shù)纳鐣?huì)參與，完善補(bǔ)償資金渠道與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)法律化

通過媒體宣傳和在公共場(chǎng)所設(shè)立加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)宣傳點(diǎn)，充分調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、企業(yè)和社會(huì)公眾、環(huán)保組織、科研機(jī)構(gòu)、中介組織、媒體等各方積極性參與到生態(tài)補(bǔ)償過程中，加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)目破战逃痛蟊娦麄鹘逃?。生態(tài)補(bǔ)償可采取貨幣、無償勞動(dòng)、稅收優(yōu)惠政策等多種形式。蒙東地區(qū)與東北三省地區(qū)可以嘗試從實(shí)施生態(tài)稅和碳基金入手探索新型生態(tài)補(bǔ)償公共財(cái)政收入制度，草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制也可以參考此種方式。另外，生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)需根據(jù)適用的區(qū)域、主體客體、利用方式以及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平等多種因素確定，當(dāng)?shù)卣罁?jù)市場(chǎng)對(duì)資源的供求情況，通過各方生態(tài)補(bǔ)償主體協(xié)商的方式達(dá)成協(xié)議，并利用公權(quán)力來保障生態(tài)補(bǔ)償?shù)穆鋵?shí)。

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