費(fèi)兆奇+楊曉龍

十八屆三中全會(huì)提出，要深化財(cái)稅體制改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度。這其中，國庫集中收付制度和庫底資金目標(biāo)余額管理就是國庫管理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，它對(duì)于建立我國現(xiàn)代財(cái)政制度、促進(jìn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化，提高財(cái)政資金使用效率具有重要意義。經(jīng)過十多年的改革實(shí)踐，以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)、國庫集中收付為主要形式的現(xiàn)代國庫管理制度，已經(jīng)成為我國財(cái)政資金管理的基礎(chǔ)性制度。然而，我國國庫資金的應(yīng)用中仍然存在諸多問題，其中最突出的表現(xiàn)之一就是，年底突擊支出造成國庫資金出現(xiàn)支出的峰值，其余月份則有大量資金閑置于賬戶之中，財(cái)政資金支出在時(shí)間分布上極為不均衡。總結(jié)過去我國財(cái)政資金運(yùn)用中的教訓(xùn)，實(shí)施財(cái)政庫底目標(biāo)余額管理十分必要。在多年的國庫資金管理體制改革中，為實(shí)施財(cái)政庫底資金目標(biāo)余額管理創(chuàng)造了條件，但同時(shí)仍存在一些亟待優(yōu)化調(diào)整的方面。

基礎(chǔ)因素分析

有利因素

從總體基礎(chǔ)環(huán)境看，我國實(shí)行庫底目標(biāo)余額管理的條件已經(jīng)日趨成熟和完善，主要有利因素：

法律依據(jù)明確。新預(yù)算法第五十九條規(guī)定，“各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)本級(jí)國庫的管理和監(jiān)督，按照國務(wù)院的規(guī)定完善國庫現(xiàn)金管理，合理調(diào)節(jié)國庫資金余額”，這一提法首次以法律的形式對(duì)國庫現(xiàn)金管理做出規(guī)定，為建立國庫目標(biāo)余額管理制度提供了法律依據(jù)?！吨醒雵鴰飕F(xiàn)金管理暫行辦法》規(guī)定，“中央國庫現(xiàn)金管理，是指在確保中央財(cái)政國庫支付需要的前提下，以實(shí)現(xiàn)國庫現(xiàn)金余額最小化和投資收益最大化為目標(biāo)的一系列財(cái)政管理活動(dòng)”，對(duì)國庫現(xiàn)金管理的目標(biāo)也有了清晰的表述。《中央國庫現(xiàn)金管理商業(yè)銀行定期存款業(yè)務(wù)操作規(guī)程》對(duì)商業(yè)銀行定期存款方式的協(xié)調(diào)機(jī)制、工作流程和核算方法也做出了詳細(xì)規(guī)定，推進(jìn)了國庫現(xiàn)金管理框架的建設(shè)。

預(yù)算管理環(huán)境更加嚴(yán)格。新預(yù)算法第四條明確要求政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算，對(duì)預(yù)算管理的口徑更加嚴(yán)格。預(yù)算調(diào)整的門檻也進(jìn)一步提高，對(duì)經(jīng)人大批準(zhǔn)的預(yù)算，非經(jīng)法定程序不得進(jìn)行調(diào)整，各級(jí)政府、各部門、各單位的支出必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出。預(yù)算編制的標(biāo)準(zhǔn)也更加細(xì)化，收入分為類、款、項(xiàng)、目，支出類分為類、款、項(xiàng)。預(yù)算的公開性進(jìn)一步提高，要求預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告及報(bào)表應(yīng)當(dāng)在批準(zhǔn)后20日內(nèi)由本級(jí)政府財(cái)政部門向社會(huì)公開，并對(duì)本級(jí)政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付安排、執(zhí)行的情況以及舉借債務(wù)的情況等重要事項(xiàng)做出說明。

技術(shù)基礎(chǔ)更加穩(wěn)固。近年來，我國的信息化水平迅速提升，為財(cái)政資金的集中式管理提供重要技術(shù)支撐，開展庫底目標(biāo)余額管理的技術(shù)條件日趨成熟。一方面，國庫會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)和國庫綜合業(yè)務(wù)系統(tǒng)的系統(tǒng)功能持續(xù)完善，可以對(duì)國庫所有收入和支出按照不同的方法進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，精確度和效率大幅度提升。另一方面，國庫部門與財(cái)政、稅務(wù)、海關(guān)、商業(yè)銀行的聯(lián)網(wǎng)功能不斷完善，各部門間信息溝通顯著加強(qiáng)。

不利因素

發(fā)達(dá)國家的庫底目標(biāo)余額管理給我國提供了較好的經(jīng)驗(yàn)，但目前的大環(huán)境決定了我國不能直接過渡至英美等發(fā)達(dá)國家當(dāng)前的目標(biāo)余額管理體制。

國庫現(xiàn)金波動(dòng)相對(duì)較大。我國的稅制改革尚未完全到位，仍然處于持續(xù)深化調(diào)整階段，國庫現(xiàn)金的收支仍然缺乏規(guī)律。從收入結(jié)構(gòu)看，相對(duì)于其他發(fā)達(dá)國家，我國的非稅收入比重較大，以土地出讓金為代表，這使得我國財(cái)政資金易受房地產(chǎn)價(jià)格波動(dòng)的影響，規(guī)律性不強(qiáng)，易對(duì)庫底目標(biāo)余額管理產(chǎn)生較大沖擊。從支出角度看，我國各項(xiàng)財(cái)政支出，尤其是大額轉(zhuǎn)移支付和“突擊花錢”的方式對(duì)庫存現(xiàn)金的波動(dòng)影響較大，這使得我國對(duì)庫底目標(biāo)余額的管理難度更大。

國庫現(xiàn)金管理貨幣市場工具手段缺乏。目標(biāo)余額管理體制下需要多元化的貨幣市場工具作為調(diào)整手段，但目前我國國庫現(xiàn)金管理主要依靠定期存款，在庫存現(xiàn)金盈余或者短缺時(shí)，無法通過貨幣市場工具進(jìn)行靈活調(diào)節(jié)，既保證國庫資金的流動(dòng)性，又實(shí)現(xiàn)閑余國庫資金運(yùn)用效率的提高。

國庫單一賬戶體系尚未完全建立。我國推進(jìn)財(cái)政國庫管理制度改革已有16年，但截至目前國庫單一賬戶體系尚未完全建立。各級(jí)財(cái)政部門在商業(yè)銀行仍然開有大量的財(cái)政專戶。財(cái)政專戶的有利之處在于，提高了各個(gè)財(cái)政資金使用主體的資金支出的靈活性。但其弊病也十分明顯，主要有兩個(gè)方面：第一，導(dǎo)致財(cái)政資金分流，沉淀于商業(yè)銀行的財(cái)政專戶中。同時(shí)，由于財(cái)政專戶與國庫之間資金往來頻繁，也增加了國庫現(xiàn)金余額的波動(dòng)幅度。第二，財(cái)政專戶資金名目多，長期合法游離于國庫之外，直接影響到財(cái)政政策與貨幣政策的有效調(diào)控。

國庫現(xiàn)金流預(yù)測能力不足。受經(jīng)濟(jì)環(huán)境、政策制度和數(shù)據(jù)條件等的制約，我國的國際現(xiàn)金流預(yù)測仍處于探索階段，相關(guān)體制機(jī)制尚不完善。其中，我國中央財(cái)政雖已經(jīng)按日進(jìn)行預(yù)測，但是預(yù)測體系還不完善，在國庫現(xiàn)金管理中的重要性尚未充分發(fā)揮;地方財(cái)政預(yù)測起步較晚，相對(duì)中央財(cái)政更為滯后。

政策建議

隨著當(dāng)前財(cái)稅、金融體制改革的步伐加快，客觀上要求國庫在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中發(fā)揮更大的積極作用，但傳統(tǒng)的國庫管理模式已經(jīng)無法完全適應(yīng)當(dāng)前新形勢下的改革發(fā)展需要，國庫管理模式亟須優(yōu)化調(diào)整和深化改革。按照國庫資金管理的安全性、流動(dòng)性和收益性的基本原則，積極推進(jìn)現(xiàn)代化服務(wù)型國庫建設(shè)，加快推進(jìn)庫底目標(biāo)余額管理體制機(jī)制改革，是促進(jìn)國庫工作持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展的必然選擇。

循序漸進(jìn)科學(xué)設(shè)定庫底目標(biāo)余額，逐步過渡至最優(yōu)庫底目標(biāo)余額。庫底目標(biāo)余額的確定應(yīng)結(jié)合宏觀經(jīng)濟(jì)形勢、財(cái)政收支狀況、貨幣政策等諸多因素，分階段、循序漸進(jìn)推進(jìn)目標(biāo)余額管理體制機(jī)制的建立健全，逐步提升國庫現(xiàn)金管理的能力和水平?？傮w看，庫底目標(biāo)余額管理改革可分為三個(gè)階段推進(jìn)：

第一階段：2017～2020年。庫底目標(biāo)余額設(shè)定為當(dāng)期最優(yōu)庫底目標(biāo)余額的2～3倍。滿足國庫支付需要是庫底目標(biāo)余額管理的首要目標(biāo)，其次才是在國庫余額最小化的同時(shí)實(shí)現(xiàn)收益的最大化。鑒于當(dāng)前我國宏觀經(jīng)濟(jì)形勢復(fù)雜多變，經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，各種不確定性因素疊加，部分經(jīng)濟(jì)金融風(fēng)險(xiǎn)向財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散轉(zhuǎn)化。所以，當(dāng)前應(yīng)以安全性和穩(wěn)健性為基本原則，著重于熨平國庫現(xiàn)金波動(dòng)和減少對(duì)貨幣政策的影響，而不宜以國庫現(xiàn)金的最小化作為首要目標(biāo)。可考慮將庫底目標(biāo)余額保持在最優(yōu)庫底目標(biāo)余額的2～3倍。對(duì)于本階段超過目標(biāo)余額的資金可以商業(yè)銀行定期存款為主，因?yàn)榻橛谀壳拔覈鹑谑袌龅陌l(fā)展情況，可供選擇的投資渠道有限，同時(shí)商業(yè)銀行定期存款操作幾乎沒有轉(zhuǎn)換成本，且利率高于質(zhì)押式債券回購的加權(quán)平均利率。endprint

第二階段：2021～2023年。庫底目標(biāo)余額設(shè)定為當(dāng)期最優(yōu)庫底目標(biāo)余額的1.5～2倍。隨著財(cái)政經(jīng)濟(jì)趨穩(wěn)、目標(biāo)余額管理體制的逐步完善及現(xiàn)金流估算和預(yù)測水平的提高，可以進(jìn)一步降低目標(biāo)余額的規(guī)模，將庫底目標(biāo)余額保持在當(dāng)期最優(yōu)庫底目標(biāo)余額的1.5～2倍。隨著金融市場日趨完善和成熟，對(duì)于本階段超過目標(biāo)余額的國庫資金可以定期存款存放形式存放于商業(yè)銀行，或投資于國債或國債回購等金融產(chǎn)品。

第三階段：2024～2026年。庫底目標(biāo)余額設(shè)定為最優(yōu)庫底目標(biāo)余額水平。隨著對(duì)日均現(xiàn)金流較為準(zhǔn)確的估算和預(yù)測，可將當(dāng)期最優(yōu)庫底目標(biāo)余額設(shè)定為庫底目標(biāo)余額。本階段要求能夠?qū)鴰飕F(xiàn)金進(jìn)行更加靈活、快捷的調(diào)節(jié)機(jī)制，貨幣市場工具流動(dòng)性高于商業(yè)銀行存款，可以較快地熨平國庫現(xiàn)金頭寸。因此，本階段可以進(jìn)一步提高貨幣市場工具操作的力度，適度降低商業(yè)銀行存款的比重。

強(qiáng)化體制機(jī)制建設(shè)，持續(xù)完善國庫現(xiàn)金流預(yù)測機(jī)制和集中收付制度改革。深入研究國庫現(xiàn)金流的構(gòu)成、流入和流出渠道，實(shí)時(shí)監(jiān)測國庫現(xiàn)金流的最新動(dòng)態(tài)，并及時(shí)更新預(yù)測結(jié)果。建立真正含義的國庫單一賬戶，從促進(jìn)國家信息化發(fā)展的戰(zhàn)略高度，做好財(cái)稅庫銀外部溝通，積極推動(dòng)財(cái)政支出聯(lián)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)信息實(shí)時(shí)交互，全面加快預(yù)算資金周轉(zhuǎn)速度，構(gòu)建高效、透明的公共預(yù)算收支體系。持續(xù)收集、完善國庫現(xiàn)金流相關(guān)信息，充分積累歷史數(shù)據(jù)，構(gòu)建國庫現(xiàn)金流預(yù)測數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，充分利用現(xiàn)有財(cái)稅庫銀聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)及國債管理信息系統(tǒng)，建立系統(tǒng)之間相銜接的國庫現(xiàn)金流預(yù)測體系，各相關(guān)部門及時(shí)更新、維護(hù)數(shù)據(jù)庫，為更加全面、準(zhǔn)確、及時(shí)預(yù)測現(xiàn)金流打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。建立健全與人民銀行、稅務(wù)部門、發(fā)改部門及海關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)與資源共享機(jī)制，建立現(xiàn)金流預(yù)測定期匯報(bào)制度及反饋機(jī)制，實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支實(shí)時(shí)信息的共享。

按照國務(wù)院確定的國庫管理制度改革的方向，加快清理整頓財(cái)政專戶，嚴(yán)格控制財(cái)政專戶的數(shù)量，逐步把財(cái)政專戶納入到國庫管理體系中，將所有財(cái)政資金的收支活動(dòng)都統(tǒng)一集中到國庫單一賬戶體系中辦理。建立健全統(tǒng)一的非稅收入收繳管理體系，通過財(cái)政、稅收部門及中國人銀行的網(wǎng)路技術(shù)支撐，加快推進(jìn)庫銀稅收收入電子繳庫橫向聯(lián)網(wǎng)工作，持續(xù)優(yōu)化非稅收入的收繳流程。繼續(xù)強(qiáng)化收入收繳和資金使用的規(guī)范化管理，通過采取用款計(jì)劃執(zhí)行進(jìn)度考核等措施，進(jìn)一步提高資金的入庫進(jìn)度和制度效率，強(qiáng)化財(cái)政收支管理預(yù)算約束。

不斷豐富貨幣市場工具，增強(qiáng)國庫現(xiàn)金管理與貨幣政策的協(xié)調(diào)性。目前，我國國庫現(xiàn)金管理的貨幣工具缺乏，因此應(yīng)進(jìn)一步豐富和完善貨幣融資工具，如發(fā)行短期國債或現(xiàn)金管理券等各種短期融資工具。其中，短期國債由于具有安全性、流動(dòng)性、靈活性等優(yōu)點(diǎn)，可以較好地平衡年內(nèi)出現(xiàn)的季節(jié)性國庫收支余缺，是重點(diǎn)考慮的貨幣市場工具。但需要注意的是，其一，操作工具期限應(yīng)以短期為主，降低中長期債券的余額，以提高資金的流動(dòng)性。其二，要求交易對(duì)手提供抵押、質(zhì)押等擔(dān)保，確保資金的安全性。同時(shí)，國庫現(xiàn)金管理需要以流動(dòng)性高、安全性強(qiáng)的貨幣市場作為平臺(tái)，當(dāng)前應(yīng)強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，積極構(gòu)建完善的市場結(jié)構(gòu)，以擴(kuò)大市場容量、豐富交易品種、創(chuàng)新交易方式為重點(diǎn)，加大金融創(chuàng)新力度，為國庫現(xiàn)金管理提供多樣化的操作工具和手段。

按照《中央國庫現(xiàn)金管理暫行辦法》的要求，進(jìn)一步完善財(cái)政部和人民銀行兩大責(zé)任主體的協(xié)調(diào)機(jī)制，如建立庫底目標(biāo)余額管理工作協(xié)調(diào)委員會(huì)，處理各種需要協(xié)調(diào)配合的事宜，確保各項(xiàng)政策的協(xié)調(diào)執(zhí)行等。財(cái)政部將對(duì)國庫現(xiàn)金流的預(yù)測數(shù)據(jù)、發(fā)債規(guī)模與計(jì)劃、國庫現(xiàn)金管理操作的交易方式、工具、對(duì)象、時(shí)點(diǎn)及金額等數(shù)據(jù)，在操作前事先與中央銀行溝通。中央銀行結(jié)合自身預(yù)測和財(cái)政部門提供的相關(guān)信息，判斷未來市場上的流動(dòng)性，在制定貨幣政策時(shí)將國庫現(xiàn)金余額的變動(dòng)充分考慮在內(nèi)。

強(qiáng)化國庫監(jiān)督管理，健全法律法規(guī)制度。通過規(guī)范的監(jiān)督程序和嚴(yán)格的懲罰措施，保障責(zé)任的履行和權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算約束和嚴(yán)控資金風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)國庫對(duì)預(yù)算收入退庫業(yè)務(wù)全程監(jiān)督審核，建立財(cái)政、稅務(wù)、審計(jì)及人大財(cái)經(jīng)委等部門的聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制，確保預(yù)算執(zhí)行的公開、公平、公正。將國庫會(huì)計(jì)核算前臺(tái)業(yè)務(wù)中的事前、事中和事后監(jiān)督分離出來，單獨(dú)設(shè)立國庫內(nèi)部監(jiān)督崗位，專門負(fù)責(zé)對(duì)國庫資金清算和會(huì)計(jì)核算過程的全程監(jiān)督和控制。梳理出各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，制定相應(yīng)的防范措施和操作程序，同時(shí)針對(duì)各風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，切實(shí)提高國庫監(jiān)督管理能力和效率。建立財(cái)稅庫銀監(jiān)督工作通報(bào)制度，加強(qiáng)與財(cái)政、稅務(wù)、商業(yè)銀行等的溝通與協(xié)調(diào)，并在根據(jù)需要對(duì)國庫資金的監(jiān)督情況進(jìn)行通報(bào)，發(fā)揮國庫多部門的監(jiān)督聯(lián)動(dòng)作用。

從法律上明確各責(zé)任主體的職責(zé)邊界和業(yè)務(wù)邊界，理順各方的關(guān)系。細(xì)化目標(biāo)余額管理的目標(biāo)、主體、運(yùn)作模式，做到目標(biāo)余額管理有法可依。對(duì)目標(biāo)余額管理的內(nèi)容、范圍、手段及風(fēng)險(xiǎn)方法等做出限制性規(guī)定，嚴(yán)格防控目標(biāo)余額管理中的各類風(fēng)險(xiǎn)。制定相關(guān)處罰制度，營造違法必究的氛圍，促進(jìn)目標(biāo)余額管理的規(guī)范化發(fā)展。

（作者單位：中國社會(huì)科學(xué)院金融研究所，中國工商銀行城市金融研究所）

宏觀經(jīng)濟(jì)月度資訊

8月財(cái)新PMI創(chuàng)六個(gè)月新高，整體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)呈擴(kuò)張態(tài)勢

9月5日，財(cái)新中國綜合PMI數(shù)據(jù)錄得52.4，其中，8月財(cái)新PMI為51.6，為六個(gè)月以來最高、年內(nèi)次高。分析認(rèn)為，制造業(yè)PMI和服務(wù)業(yè)PMI的雙增長，標(biāo)志著整體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)呈擴(kuò)張態(tài)勢。

8月末外匯儲(chǔ)備實(shí)現(xiàn)七連升，規(guī)模穩(wěn)居3萬億美元以上

9月7日，中國人民銀行公布的外匯儲(chǔ)備規(guī)模數(shù)據(jù)顯示，截至8月末，我國外匯儲(chǔ)備規(guī)模為30915億美元，較7月末上升108億美元，升幅為0.4%。觀察今年以來的數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，外匯儲(chǔ)備已經(jīng)連續(xù)7個(gè)月回升。

人民幣終結(jié)十一連升勢頭，短期內(nèi)大幅度波動(dòng)可能性小

9月12日，人民幣對(duì)美元匯率中間價(jià)報(bào)6.5277，較上一個(gè)交易日下跌280個(gè)基點(diǎn)，結(jié)束十一連升，創(chuàng)2017年1月9日以來逾八個(gè)月最大調(diào)降幅度。表明短期內(nèi)國內(nèi)宏觀經(jīng)濟(jì)回暖對(duì)人民幣匯率形成支撐。

8月我國多項(xiàng)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)低于預(yù)期，樓市疲軟波及實(shí)體經(jīng)濟(jì)

9月14日，國新辦國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行數(shù)據(jù)顯示，今年1至8月，全國房地產(chǎn)開發(fā)投資6.95萬億元，同比名義增長7.9%。同期社消總額、民間投資、規(guī)模以上工業(yè)增加值、固定資產(chǎn)投資等宏觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)也整體繼續(xù)呈現(xiàn)疲軟態(tài)勢。

8月份M2余額同比增速創(chuàng)新低，社融規(guī)模平穩(wěn)較快增長

9月15日，央行發(fā)布的8月份金融統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，8月末，廣義貨幣（M2）余額164.52萬億元，同比增長8.9%，增速分別比上月末和上年同期低0.3個(gè)和2.5個(gè)百分點(diǎn)。這意味著，M2已連續(xù)7個(gè)月放緩，創(chuàng)歷史新低。

8月銀行結(jié)售匯逆差收窄，跨境資金流動(dòng)更趨向平衡

9月18日，外管局發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，8月銀行結(jié)售匯逆差規(guī)模進(jìn)一步收窄，相比7月的1049億元環(huán)比下降75%至256億元，跨境資金流動(dòng)更趨平衡。

人民幣中間價(jià)與市場價(jià)背離，匯價(jià)雙向波動(dòng)偏強(qiáng)勢運(yùn)行

9月20日，人民幣對(duì)美元匯率中間價(jià)報(bào)6.5670，較上一交易日下跌140個(gè)基點(diǎn)。但當(dāng)日在岸和離岸市場人民幣匯率卻呈相反走勢，出現(xiàn)了超過170個(gè)基點(diǎn)的上漲。分析稱，人民幣匯價(jià)在雙向波動(dòng)的同時(shí)將偏強(qiáng)勢運(yùn)行態(tài)勢。

失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)再上調(diào)，將提至最低工資標(biāo)準(zhǔn)的90%

9月26日，人力資源社會(huì)保障部、財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于調(diào)整失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)意見》，要求各?。▍^(qū)、市）適當(dāng)提高失業(yè)保障水平，分步實(shí)施，循序漸進(jìn)，逐步將失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)提高到最低工資標(biāo)準(zhǔn)的90%。endprint