宣曉影

金融機構(gòu)作為一種較為特殊的市場運營主體為宏觀經(jīng)濟運行提供流動性支持。盡管受制于各種監(jiān)管規(guī)制，但金融體系危機的爆發(fā)卻經(jīng)常伴隨著資產(chǎn)價格泡沫的膨脹和破滅，并非被認為的那樣可以平抑經(jīng)濟波動。20世紀80年代后期，日本的城市化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化進程告一段落，房地產(chǎn)價格的飆升源于日本國內(nèi)銀行部門的過剩資金和海外投機資金的推動，缺乏強大的經(jīng)濟增長的支撐和城市化進程所帶來的實際需求的增加，泡沫極為嚴重。房地產(chǎn)價格于1990年沖到頂點后便開始暴跌，且價格調(diào)整的時間長、深度大、影響廣。日本的金融機構(gòu)在泡沫經(jīng)濟崩潰后遭受重創(chuàng)，政府在不良貸款處理過程中以及應(yīng)對其后的金融危機過程中推行了一系列政策，使賬面上已經(jīng)“入不敷出”的金融機構(gòu)在游戲規(guī)則內(nèi)恢復(fù)了重新向?qū)嶓w經(jīng)濟部門輸出流動性的“動力”。

日本房地產(chǎn)泡沫的崩潰

20世紀80年代后期的日本房地產(chǎn)泡沫是在各種因素的復(fù)合作用下產(chǎn)生的，其中銀行的積極融資和長期的寬松貨幣政策，對其生成和擴大有著深刻的影響。銀行的積極融資并不是在80年代后期的金融寬松時期突然出現(xiàn)的，而是隨著日本金融自由化的推進，從80年代前期逐步開始的。一系列自由化和放寬限制給企業(yè)、個人及銀行的行為帶來了很大影響。

1985～1991年是日本房地產(chǎn)和股市泡沫的快速膨脹期，其基本模式是企業(yè)和個人通過房地產(chǎn)抵押貸款，之后再投資于房地產(chǎn)和股市。當時，日本普遍樂觀，堅信房地產(chǎn)會長期上漲，媒體也鼓吹“不貸款購房是傻瓜”，導(dǎo)致有房人欣喜若狂的再投資，無房人擔(dān)心永遠趕不上房價上漲的腳步。實際上，日本政府也認識到了泡沫的存在，調(diào)控政策基本上是按照先采取行政手段、然后采取金融政策、接著出臺相關(guān)稅收政策的順序推進，但最終效果卻并不理想。其主要原因可以歸結(jié)為：政府在初期錯判了宏觀經(jīng)濟和土地市場的發(fā)展形勢，錯過了財稅政策尤其是金融政策調(diào)控的最佳時機;之后，日本央行實行的一系列過緊的金融政策又引發(fā)了急劇的泡沫崩潰，金融調(diào)控的力度過猛，對經(jīng)濟造成了重創(chuàng)（圖1）。從時間來看，似乎日本的股市泡沫破裂在先，房地產(chǎn)泡沫崩潰在后，但實際上兩者幾乎同時爆發(fā)，只是由于房地產(chǎn)的處理速度較慢而已。泡沫崩潰后，巨額不良貸款不僅使銀行無法發(fā)揮正常的金融中介職能，還導(dǎo)致企業(yè)所持資產(chǎn)的抵押擔(dān)保價值減少，借款能力下降，經(jīng)營陷入困境甚至破產(chǎn)，失業(yè)人口增加，經(jīng)濟步入低迷。對金融機構(gòu)的不安心理也導(dǎo)致消費和投資的低迷，造成經(jīng)濟情況進一步惡化，日本實際GDP增長率由1990年的5.5%驟降至1991年的2.9%，1998年開始出現(xiàn)負增長，直至2005年才有所緩和，被稱為“失去的15年”。

房地產(chǎn)泡沫破裂對金融機構(gòu)的影響

泡沫經(jīng)濟時期，日本的金融機構(gòu)（包括銀行及各種非銀行金融機構(gòu)）都投入到房地產(chǎn)投資的大潮之中，部分保險公司的房地產(chǎn)投資占比甚至與主營業(yè)務(wù)持平。20世紀90年代初期，隨著泡沫經(jīng)濟的崩潰，以住宅金融專門公司（以下簡稱“住?！保榇淼姆倾y行金融機構(gòu)的大量不動產(chǎn)融資無法收回，導(dǎo)致向其提供融資的金融機構(gòu)的資產(chǎn)狀況急劇惡化，產(chǎn)生大量不良貸款的同時金融機構(gòu)連續(xù)出現(xiàn)破產(chǎn)，“銀行不倒”的神話徹底崩潰（表1）。由于當時日本未曾經(jīng)歷過泡沫經(jīng)濟崩潰，缺乏應(yīng)對手段，法律制度等也并不健全，使得不良貸款的處理向長期化蔓延。實際上，20世紀90年代初期，日本國內(nèi)有通過公共資金投入來解決不良貸款問題的討論，但由于畏懼國民的反對，政府一直難于決策。隨著危機進一步深化，1997～1998年大型金融機構(gòu)連續(xù)破產(chǎn)，中小金融機構(gòu)的破產(chǎn)數(shù)量徒增，在對實體經(jīng)濟影響不斷加大的情況下，國民認識有了巨大的轉(zhuǎn)變，通過積極注資來盡早解決不良貸款問題的觀點逐步成為了主流。

日本政府主導(dǎo)的應(yīng)對措施

由于日本財務(wù)省決定從1998年3月開始按照巴塞爾協(xié)議I實施更嚴格的資本充足率監(jiān)管，日本的商業(yè)銀行紛紛剝離資產(chǎn)，引發(fā)了全國乃至整個亞洲的信用緊縮。為應(yīng)對泡沫經(jīng)濟崩潰引發(fā)的銀行危機及信用緊縮，日本采取了如下九項措施（表2）。最終，日本的銀行體系也由80年代的13家城市銀行、7家信托銀行、3家長期信用銀行合并為現(xiàn)在的七大金融集團。

20世紀90年代向銀行注資

日本分別于1998年和1999年兩次向銀行業(yè)注資。1998年2月，日本通過了《金融穩(wěn)定法案》，設(shè)立了30萬億日元公共資金，其中17萬億日元用于保護儲蓄者及收購不良貸款，13萬億日元用于對危難中的銀行提供資本。但由于注資者與接受方都保持警惕，第一次注資僅防止了信用緊縮進一步惡化，而沒能使其徹底結(jié)束。接著日本政府在1999年3月對15家大銀行實施了總額為7.5萬億日元的第二輪注資，接受注資的15家銀行的平均資本充足率從1998年9月底的9.66%提高到1999年3月底的11.56%，提高了近2個百分點。除此之外，1998年實施了針對小企業(yè)借款的特殊信用擔(dān)保政策，這些都使得銀行貸款態(tài)度大幅提升，標志著信用緊縮逐漸結(jié)束。

對銀行資產(chǎn)負債表中負債的處理

保護金融機構(gòu)的存款。日本處理銀行部門不良貸款的大部分資金用于保護處在危機中的金融機構(gòu)的存款。從1991年開始，日本的存款保險機構(gòu)先后給181家金融機構(gòu)提供資金援助，截至2009年3月，總額高達18萬億日元。這些資金原本應(yīng)該出于銀行的存款保費，然而，日本的存款保險基金嚴重不足，不過是被保險存款的0.16%。因此，資助給金融機構(gòu)的資金中只有8萬億日元出自銀行的存款保費，其余的10萬億日元是政府將政府債券賣給存款保險機構(gòu)而獲得的。

購買金融機構(gòu)的資產(chǎn)（特別是不良貸款）支援存款保險機構(gòu)。1996年日本修訂了《存款保險法》，增加了向倒閉金融機構(gòu)融資方法。1999年成立了整理回收機構(gòu)（RCC），與存款保險機構(gòu)簽署回收協(xié)議，從金融機構(gòu)購買債券，并加強回收力度，回收收益最終上交國庫。但RCC初期收效甚微，由此，2001年4月，日本政府制定了“緊急經(jīng)濟對策”，要求主要銀行加快處理不良貸款。2002年9月，日本政府又提出了“金融再生計劃”，采取強硬方式使不良貸款問題于2005年告終。截至2009年3月，RCC回收收益累計超過1.2萬億日元。endprint

回購條款下購買的資產(chǎn)。當日本長期信用銀行以及日本信貸銀行在1998年倒閉時，日本政府基于金融重建法將兩家借款人放在特殊的公共破產(chǎn)的位置，設(shè)立獨立的金融重建委員會檢查兩家銀行的資產(chǎn)，將它們分為“不合格資產(chǎn)（不良貸款）”和“合格資產(chǎn)”。前者由RCC接管，后者則由繼任銀行承擔(dān)。繼任銀行擔(dān)心他們承擔(dān)的合格資產(chǎn)的質(zhì)量惡化，造成二次損失，在起草最終轉(zhuǎn)移合同時增加了一條特殊回購條款，以使政府保證承擔(dān)由于資產(chǎn)質(zhì)量惡化所帶來的任何風(fēng)險。

解決住專問題。1996年，日本政府通過了《住專法》，并通過RCC購買了7家住專持有的13萬億日元總貸款中的6萬億日元貸款（賬面價值）。剩下的6萬億日元貸款通過1萬億日元的資助以及5萬億日元的私營金融機構(gòu)的債務(wù)減免進行注銷。然而，緊接著的貸款質(zhì)量的惡化造成了RCC購買的6萬億日元貸款的二次損失。截至到2008年底，RCC在住專賬戶上的二次損失達到1.1萬億日元。

購買金融機構(gòu)的股權(quán)。日本的商業(yè)銀行與企業(yè)有交叉持股歷史，銀行在泡沫破滅后曾通過賣掉股份并記錄收益，然后迅速買回這些企業(yè)股份的方式來解決不良貸款問題。但是，交易越多越容易受到股票市場的影響。由此，在2001年宣布的緊急經(jīng)濟計劃中，政府規(guī)定銀行所持的股票組合被限制為股東權(quán)益的價值，任何超出這一數(shù)量的持股必須在一定期限內(nèi)賣掉。政府也組建了一個銀行持股購買公司（BSPC），從2002年2月到2006年9月購買這些股票。另外，日本央行也決定從2002年11月到2004年9月底通過購買銀行所持有的股份來減少金融機構(gòu)持股，加強金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性。存款保險機構(gòu)也購買了銀行持有的股份。截至2009年3月底，該舉措帶來凈收益1.1萬億日元。

企業(yè)援助政策

通過產(chǎn)業(yè)復(fù)興機構(gòu)促進產(chǎn)融重組。2003年5月，日本政府與民間企業(yè)共同成立了產(chǎn)業(yè)復(fù)興機構(gòu)（IRC），加速處理不良貸款的同時幫助企業(yè)重建。IRC在背負過剩債務(wù)的企業(yè)中，選擇那些有望重組的企業(yè)，收購其債權(quán)，與主銀行共同幫助企業(yè)實現(xiàn)重組計劃。至2005年3月末，IRC通過購買銀行不良貸款，共支援重組企業(yè)41家，合計收益745億日元。

針對小企業(yè)的特殊信貸擔(dān)保。1998年10月，日本政府通過銀行注資構(gòu)建框架，以提供特別貸款擔(dān)保來穩(wěn)定小企業(yè)融資。日本政府設(shè)定2000年3月為最終期限，并設(shè)定20萬億日元作為上限。1999年11月，在小企業(yè)的強烈要求下，該計劃被延長一年，至2001年3月;上限也擴大到30萬億日元。日本政府通過該計劃用2萬億日元的預(yù)算支持了私營部門將近30萬億日元的融資，特殊信用擔(dān)保系統(tǒng)與政府注資成功地阻止了信用緊縮對日本經(jīng)濟的危害。

積極財政政策與寬松貨幣政策

在金融危機過程中，政府實施的積極財政政策與央行的寬松貨幣政策，成為緩解信貸緊縮、增進市場流動性、避免實體經(jīng)濟陷入嚴重衰退的重要舉措。

2007年3月末，日本主要銀行不良貸款余額降至4萬億日元，比2002年3月末減少85%，不良貸款比率也從8.4%降至1.5%。中小金融機構(gòu)也得到較大改善，不良貸款比率由2002年3月末的8%下降至2007年3月末的4%。擺脫不良貸款包袱的日本商業(yè)銀行業(yè)，提高了經(jīng)營管理水平，盈利能力開始上升，加強了金融體系的穩(wěn)定，為日本經(jīng)濟的自律性復(fù)蘇創(chuàng)造了條件。

日本經(jīng)驗及啟示

泡沫經(jīng)濟破滅后，日本的國民財富僅在股市和房地產(chǎn)領(lǐng)域就蒸發(fā)了1500萬億日元，銀行也在處理不良貸款中損失了100萬億日元。而在事后處理這場危機的過程中，納稅人僅支付了11萬億日元。相比之下，2008年金融危機中西方金融機構(gòu)的資金投入接近9萬億美元（時價約合810萬億日元），雖然這兩個數(shù)字未必具有直接的可比性，但日本的不良債權(quán)處理應(yīng)該說是一個奇跡。有人認為盡管日本納稅人最終付出的成本相對較小，但花在處理危機上的時間相當長，這延緩了最終的經(jīng)濟復(fù)蘇，也給公眾帶來了沉重的代價。但無論如何，日本的整個危機應(yīng)對經(jīng)驗有其深刻的借鑒意義。

首先解決信用緊縮，之后拯救商業(yè)銀行。實際上，1995年和1996年銀行的放款態(tài)度與泡沫經(jīng)濟期間一樣積極。信用危機是在1997年銀行著手財政整頓時出現(xiàn)的，從1997年10月出現(xiàn)信貸緊縮到政府第一次注資，日本只花了5個月的時間。政府及時的兩次注資以及特殊信用擔(dān)保計劃使得銀行的放貸態(tài)度在1999年3月開始大幅改善，各項措施成功地根除了信用緊縮，之后才考慮如何拯救商業(yè)銀行。

處理不良貸款不是越快越好。泡沫經(jīng)濟崩潰后，由于銀行修復(fù)資產(chǎn)負債表引發(fā)惜借問題。在這種情況下，通過快速處理不良貸款來改善銀行狀況并不能有效刺激經(jīng)濟恢復(fù)。信用緊縮可以在不良貸款殘存的情況下得到解決。在1998年3月到1999年的注資過程中，日本政府并沒有強迫銀行立刻處理不良貸款，否則，巨額注資在不良貸款處理中只不過是打水漂。日本的例子表明，沒有必要急于處理不良貸款，當微觀與宏觀政策目標沖突時，應(yīng)該優(yōu)先考慮宏觀政策目標。

構(gòu)建政府注資的框架。日本政府對金融機構(gòu)的注資方式是：日本政府給存款保險機構(gòu)提供一個貸款擔(dān)?？蚣?，存款保險機構(gòu)通過這一框架從日本央行和金融機構(gòu)借款或發(fā)債，再購買金融機構(gòu)發(fā)行的優(yōu)先股。實際上這種操作是用政府的信用作擔(dān)保，并沒有增加財政赤字，而財政赤字最終是上升還是下降只有在基金償付時才揭曉。這有效規(guī)避了計劃實施之初便產(chǎn)生巨大財政赤字，計劃完成之后又引發(fā)財政收支巨大波動的風(fēng)險。

建立健全金融危機應(yīng)對框架。經(jīng)歷了20世紀80～90年代泡沫經(jīng)濟的爆發(fā)、崩潰及及后期對金融機構(gòu)不良債權(quán)的長期處理，日本逐步建立健全了一整套金融危機的應(yīng)對框架（表3），為當時有效防止金融系統(tǒng)和整個社會陷入更深的混亂，以及其后的金融再生打下了良好基礎(chǔ)。

（作者單位：中國社會科學(xué)院金融研究所、國際金融與國際經(jīng)濟研究室）

中國銀行法學(xué)研究會2017年年會將于11月在沈陽召開

8月18日，中國銀行法學(xué)研究會發(fā)出通知，定于2017年11月10日至12日在沈陽召開2017年年會。本次年會的主題是：金融安全的法治保障。目前正在征集會議論文，截稿日期為10月30日?！躲y行家》雜志將為本次會議提供媒體支持。endprint