肖瑞寧

丙午官制改革指的是發(fā)生在光緒三十二年(1906年)的一場旨在“廓清積弊，明定責(zé)成”，“使紳民明晰國政，以預(yù)備立憲基礎(chǔ)”[注]《宣示預(yù)備立憲先行厘定官制諭》光緒三十二年七月十三日，見第一歷史檔案館編：《清實錄》第五十九冊，《德宗景皇帝實錄·八》，北京：中華書局，1987年，第438頁。的國家政治改革。這次改革主要分為京內(nèi)官制(即中央官制)改革和地方官制改革兩部分，因其發(fā)生在舊歷丙午年，故稱丙午官制改革。晚清中國處于近世大變革時代之中，面對“三千年未有之大變局”[注]此語首先出于晚清重臣李鴻章?！俺几`惟歐洲諸國，百十年來，由印度而南洋，由南洋而中國，闖入邊界腹地，凡前史所未載，亙古所未通，無不款關(guān)而求互市。我皇上如天之度，概與立約通商，以牢籠之，合地球東西南朔九萬里之遙，胥聚于中國，此三千余年一大變局也。”同治十一年五月，李鴻章《復(fù)議制造輪船未可裁撤折》。，清廷統(tǒng)治者在吸取一次次戰(zhàn)爭帶來的教訓(xùn)之后，決心改革，以圖國家富強。但發(fā)生在光緒三十二年(1906年)的這場官制改革運動，并沒有擺脫托克維爾悖論，反而為清廷的覆滅起到了推波助瀾的作用。晚清官制改革作為清末憲政運動的重要組成部分，長期以來是學(xué)界研究的重點。學(xué)界以往的研究，往往或從政治史入手，與清末立憲、新政相結(jié)合，對這一事件進行分析，或以各部為切入點，對一個部門的演變發(fā)展進行考察從而反映晚清官制由舊入新的近代化過程[注]這一方面的代表作為侯宜杰的《二十世紀初中國政治改革風(fēng)潮——清末立憲運動史》，該書成書于上世紀九十年代，是對于清末立憲運動進行系統(tǒng)研究的較早的一部專著。該書從戊戌政變之后的國勢開始，對二十世紀初國內(nèi)立憲主義思潮的形成及實踐進行探析，并以時間為線索，大量運用報刊、檔案等史料，對清末立憲運動進行了深入研究，彌補了學(xué)界的諸多空白。特別值得一提的是，侯宜杰還是學(xué)界首位對《出使各國大臣奏請宣布立憲折》進行考證的學(xué)者，其文《出使各國大臣奏請宣布立憲折非載澤等所上》認為《清末籌備立憲檔案史料》中所載署名有誤，其作者應(yīng)是駐外公使，而非考察政治大臣載澤等，為梳理這一時期駐外公使的思想脈絡(luò)奠定了基礎(chǔ)(見侯宜杰：《出使各國大臣奏請宣布立憲折非載澤等所上》，《社會科學(xué)研究》1989年第2期)。遲云飛的《清末預(yù)備立憲研究》一書則是該領(lǐng)域較高水平的一部專著。該書從清末預(yù)備立憲整體格局出發(fā)，對于立憲問題、官制改革、預(yù)備立憲三個問題進行了深入研究，并提出了不同于學(xué)界既有觀點的新結(jié)論。在該書的第四章對于中央官制改革進行了專題研究，以農(nóng)工商部和度支部為例子，分析了中央部門改革的緣由及實施過程，并對裁并部門人員的安置進行了分析。關(guān)曉紅的《晚清學(xué)部研究》一書以學(xué)部這一創(chuàng)設(shè)于清末新政時期的部門為切入點，通過對該部的設(shè)立、職能的轉(zhuǎn)變、不同人士對該部的爭論以及該部最終結(jié)局進行考察，將一個部門的改革過程作為整個晚清官制改革的歷史縮影，對晚清改革進行分析。鞠方安的《中國近代中央官制改革研究》對于中央官制改革進行了專門論述，該書從制度的角度出發(fā)，對于中央官制改革方案的提出、討論、定型的過程進行了敘述，從文本上分析了各部官制的職能轉(zhuǎn)變。但該書將論述的重點集中在官制改革的實踐層面，對于官制改革草案出臺的歷史過程及思想層面缺乏關(guān)注。李在全的《親歷清末官制改革：一位刑官的觀察與因應(yīng)》從《唐烜日記》入手，以一個刑官的角度對晚清官制改革，尤其是司法官制改革進行了分析，對于近代司法官制的產(chǎn)生進行了探究。趙林風(fēng)等的《求變與折中：從編訂者視角論丙午官制改革》以編制草案編定者的角度，對丙午官制改革進行了研究，認為在官制編訂過程中，編訂人員積極革新求變，尋求君主立憲，但他們受到各政治集團的掣肘和舊制度的束縛，又必須秉承官制各大臣的旨意，因此實際出臺的改革方案并未達到預(yù)期之變，與近代憲政改革的目標相去甚遠。閆強的《典禮與憲政：丙午改制有關(guān)禮部裁改的爭論》從丙午官制改革中禮部存廢之爭這一問題入手，對丙午官制改革中政體變革的走向進行分析，認為在丙午年頒布的官制清單中保留的禮部，與中國傳統(tǒng)的禮教密切相關(guān)，而1911年禮部最終改為典禮院，則表明將典禮與憲政相融合的努力以失敗而告終，而陳毅呈稿中“禮亡斯國亦必隨之俱亡”的警示也變成現(xiàn)實。趙虎的《新瓶裝舊酒：改設(shè)政務(wù)處與丙午內(nèi)官改制》通過對政務(wù)處的改設(shè)一事入手，對丙午內(nèi)官改革進行了分析，認為會議政務(wù)處的設(shè)立作為慈禧平衡各方訴求的產(chǎn)物，實際上成為責(zé)任內(nèi)閣制的替代品。此外，李細珠的《地方督撫與清末新政》、謝放的《晚清法部研究》、蘇全有的《清末郵傳部研究》等著作，對于丙午中央官制改革內(nèi)容也有涉及。。制度是政治的基石，一個良好的制度體系有利于保障國家政治的穩(wěn)定和社會的發(fā)展。晚清丙午中央官制改革就是清廷統(tǒng)治者為維護自身的統(tǒng)治而進行的一場制度改革，其主要的作用即鞏固統(tǒng)治、維持政治穩(wěn)定。本文將從丙午中央官制改革方案入手，嘗試對丙午中央官制改革作一番解讀。

一、丙午中央官制改革方案的出臺過程

鴉片戰(zhàn)爭以后，中國的內(nèi)憂外患不斷。隨著國家、民族危機的不斷加深，加上受到國內(nèi)革命運動的沖擊，進入二十世紀的清廷終于意識到“世有萬世不易之常經(jīng),無一成不變之治法”[注]光緒二十六年十二月初十日上諭，見中國第一歷史檔案館編：《光緒宣統(tǒng)兩朝上諭檔》第二十六冊，桂林:廣西師范大學(xué)出版社，1996年，第460頁。，遂開啟了晚清變法的大幕。光緒二十七年至三十一年(1901年—1905年)的變法盡管看似聲勢浩大，大有廓清積弊之意，實則僅僅是在舊有格局、體制上的修修補補，并未有本質(zhì)的突破。直到日俄戰(zhàn)爭后，新興的日本國戰(zhàn)勝沙皇俄國，并引發(fā)沙俄立憲改革的現(xiàn)實，才使得清廷統(tǒng)治者真正意識到政治改革勢在必行。加之此時國內(nèi)革命思潮涌動，為鞏固統(tǒng)治，避免“流血之慘劇，而得溫和之變改”，清廷希望仿造日本“預(yù)頒立憲之期約，使上下之人，同心一意，以共赴此點”[注]《中國立憲之希望》，《萬國公報》光緒三十年(1904年8月)第一百八十七冊。。

光緒三十一年六月十四日，清廷頒布《派載澤等分赴東西洋考察政治諭》，意圖改革政治，振興國家。此上諭一出，一時輿論歡呼，《時報》、《東方雜志》等報刊紛紛發(fā)聲，認為“年月之間，必將有大改革以隨其后”[注]《讀十四日上諭書后》，《時報》1905年7月18日。，“盛哉此舉，其我國自立之權(quán)輿，吾人莫大之幸福”[注]《論立憲與教育之關(guān)系》，《東方雜志》第2年第12號。。隨后五大臣出洋考察政治，并于光緒三十二年五月間先后歸國，開啟丙午年官制改革的大幕。

考察政治大臣的歸來使得國內(nèi)民眾精神為之一振，他們認為諸位大臣在外游歷、考察之后定能找出變革之法，改變時局。輿論也大肆宣傳，不僅對于諸位考政大臣的行蹤給予密切的關(guān)注，還認為考察政治大臣的歸來必然將帶來大的改革舉動[注]在考察政治大臣歸國之前，國內(nèi)輿論對其給予厚望，認為隨著他們的歸來，清廷將會有大的變革舉動，實行立憲指日可待。對于諸位考察政治大臣的行蹤，《申報》、《時報》等也給予極大的關(guān)注，例如《申報》光緒三十二年六月初六日的第十七版發(fā)表《考政大臣行程紀事》，對端、戴二人抵滬后的行程給予全程報道。。光緒三十二年七月十三日，清廷頒布“預(yù)備立憲”上諭，標志著清廷正式開始朝著“仿行憲政，大權(quán)統(tǒng)于朝廷，庶政公諸輿論，以立國家萬年有道之基”[注]《宣示預(yù)備立憲先行厘定官制諭》光緒三十二年七月十三日。的目標前行。上諭頒布之后，社會各界給予極大關(guān)注，許多商會、團體紛紛舉行慶祝儀式紀念清廷開始籌劃立憲。《申報》刊登多篇關(guān)于社會各界慶祝的新聞[注]例如“商與學(xué)會體育部定于二十一日上午九點鐘，在西門外斜橋南堍本會操場中新建洋房內(nèi)開特別大會，舉行慶祝立憲典禮”，見《申報》光緒三十二年七月十九日第三張第七十版。，而在湯壽潛給瞿鴻禨的一封書函中也寫道：“以五千年相沿相襲之政體，不待人民之請求，一躍而有立憲之希望，雖曰預(yù)備，亦極環(huán)球各國未有之美。”[注]《湯壽潛致瞿中堂函》光緒三十二年，見侯宜杰：《二十世紀初中國政治改革風(fēng)潮——清末立憲運動史》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2011年，第53頁。即便是對此不甚滿意的梁啟超也認為“此后所當(dāng)研究者，即在此過渡時代之條理如何”[注]丁文江、趙豐田編：《梁啟超年譜長編》，上海：上海人民出版社，1983年，第240頁。。

隨后，清廷指定包含宗室、軍機大臣、各部尚書等滿漢權(quán)貴在內(nèi)的數(shù)十人在慶親王奕劻、孫家鼐、瞿鴻禨的帶領(lǐng)下厘定官制，以求“上稽本朝法度之精，旁參列邦規(guī)制之善，折衷至當(dāng)，組悉無遺，庶幾推行盡利”[注]《派載澤等編纂官制奕劻等總司核定諭》光緒三十二年七月十四日，見故宮博物院明清檔案部匯編：《清末籌備立憲檔案史料》，北京：中華書局，1979年，第385頁。。此外，上諭還特意要求端方、張之洞、升允、錫良、周馥、岑春煊幾位地方總督“選派司道大員來京隨同參議”[注]《派載澤等編纂官制奕劻等總司核定諭》光緒三十二年七月十四日，見故宮博物院明清檔案部匯編：《清末籌備立憲檔案史料》，北京：中華書局，1979年，第385頁。，以示鄭重。七月十六日，慈禧、光緒兩宮召見厘定官制大臣，召開第一次編制官制會議，商議官制改革事宜。兩日后，厘定官制大臣在恭王別墅的朗潤園開編制館，派定提調(diào)及隨同編纂各員，正式開始官制改革方案的起草工作。

此次編訂官制工作，大體上分為以下幾個步驟，即先由編制局起草科起草方案，經(jīng)評議科、考訂科、審定科討論之后，由總提調(diào)定稿后交由編制官制各大臣開會議論。編制官制大臣經(jīng)過討論，并參考各部參議人員的意見，對草案進行修改，由各大臣簽署核定后送往總司核定大臣處作最后的核閱?？偹竞硕ù蟪钾撠?zé)對草案進行最后的審定，經(jīng)審核后上奏慈禧、光緒兩宮閱看，并請旨頒行。由于官制改革采取先中央后地方的順序，而八月二十九日，尚有地方督撫所派員未到。雖經(jīng)多次督促，“各省派員會議官制，現(xiàn)已議定。惟尚未到齊耳”[注]《時報》光緒三十二年八月二十九日第二版。。因此，地方官制草案直至中央官制草案議定并公布之后才開始正式討論。

隨著官制方案編制工作的開始，對于官制改革的討論也廣泛開展。八月初一日，為了消弭各方的疑慮，編纂官制大臣們上《奕劻等奏為謹擬厘定官制宗旨大略以立標準而資治理折》，表明此次厘定官制的宗旨并提出五項基本原則，即參考君主立憲國官制厘定，使大權(quán)統(tǒng)于朝廷之諭旨；只議與司法、行政相關(guān)部門；改變尸位素餐的局面，使官無曠位，事有專司，官員能夠恪盡職守；對各級官員任命程序進行規(guī)范，分為特簡官、請簡官、奏補官、委用官；對于閑散官員設(shè)立集賢院、資政院進行安置[注]第一歷史檔案館編：《光緒朝朱批奏折》第一輯，北京：中華書局，1995年，第539頁。。依據(jù)上述宗旨，官制編制館于九月十六日完成官制方案的制定并請厘定官制大臣核定后具名上奏。四日后，清廷頒布上諭稱，根據(jù)厘定官制王大臣等人上奏的官制修訂方案，為達到“專責(zé)成、清積弊、求實事、去浮文，期于厘百工而熙庶績”[注]《裁定奕劻等復(fù)擬中央各衙門官制諭》光緒三十二年九月二十日，見第一歷史檔案館編：《清實錄》第五十九冊，《德宗景皇帝實錄·八》，北京：中華書局，1987年，第467頁。的目的，兩宮對方案進行了最后的修訂使其能夠適應(yīng)時勢，并將其公布示眾。至此，丙午官制改革中的中央官制改革部分塵埃落定，中央官制(又稱京內(nèi)官制)將依據(jù)九月二十日的上諭進行更改。

從七月十三日(1906年9月1日)清廷頒布上諭進行官制改革方案編訂到九月二十日(1906年11月6日)中央官制改革方案的頒布，短短六十七天，清廷對傳統(tǒng)中央六部體制的權(quán)力格局進行了改變，在西方現(xiàn)代政體思想的影響下設(shè)計出一套新式的中央政權(quán)管理模式。但這種轉(zhuǎn)變，無論是過程還是結(jié)果，都充滿爭論和變數(shù)。最后清廷頒布的官制改革方案，也不盡人意。以至于徐佛蘇也在信里勸慰關(guān)心官制改革的梁啟超，認為“政界之難望今可決斷，公一腔熱血，空灑云天，誠傷心事也”[注]丁文江、趙豐田編：《梁啟超年譜長編》，上海：上海人民出版社，1983年，第242頁。。那么，丙午中央官制改革又有哪些制度設(shè)計與論爭呢？

二、三份官制改革方案中的制度設(shè)計

從七月十三日到九月二十日，短短六十七天，官制改革方案大體經(jīng)歷由端、戴所上《請改定全國官制以為立憲預(yù)備折》中的方案到《總核大臣奏厘定京內(nèi)官制折》[注]鞠方安在《中國近代中央官制改革研究》一書中提出在第一歷史檔案館編的《光緒朝朱批奏折》中有《內(nèi)閣官制初議草案》，但筆者未見。但據(jù)內(nèi)容看，與九月十六日總司核定王大臣奕劻等所上奏折內(nèi)容無太大差異，故認為是一個方案。中所設(shè)計的京內(nèi)官制方案，再到清廷最終頒布中央官制改革方案的轉(zhuǎn)變。而這三份方案在內(nèi)容和制度設(shè)計上，還是具有一定差異。

(一)端方、戴鴻慈所上《請改定全國官制以為立憲預(yù)備折》

七月十四日，清廷欽定參與官制編訂各大臣，兩日后召開官制改革御前會議?！渡陥蟆酚涊d：“十三日奉上諭宣示立憲，先將官制分別議定，今日王大臣會議辦法，并內(nèi)閣、政務(wù)、軍機、吏部為內(nèi)政部，禮部、太常寺、太仆寺、光祿寺、鴻臚寺為典封院，刑部、大理寺、步軍統(tǒng)領(lǐng)為法律院，內(nèi)務(wù)府、上駟院、鑾儀衛(wèi)為供備院，戶部改財政部，裁工部，各省設(shè)稅務(wù)、財政、警察、裁判司，裁各道同通佐雜設(shè)分□用，鄉(xiāng)官改縣為五品，各歸外補裁部選舊制，電商各督撫議復(fù)請旨?！盵注]《本館接到王大臣會議改官制專電》，《申報》光緒三十二年七月十六日第二版。由此可見，在當(dāng)日的會議上，各位編制大臣就內(nèi)外官制更改的草案進行了初步討論，并大致確定了改革的方向。那么，編制官制大臣是以何為參考依據(jù)進行討論的呢？

據(jù)《時報》記載，此次官制改革方案，大體上是以端方、戴鴻慈所上《請改定全國官制以為立憲預(yù)備折》中的官制設(shè)計為藍圖，“由所調(diào)之編纂各員逐節(jié)撰稿，再由各大臣商酌無異詞者即作為已畫諾”[注]《時報》光緒三十二年八月初二日第二版。。在這封被視為清末立憲至關(guān)重要的奏折中，端、戴兩人參考西歐各國制度，以日本官制改革為借鑒，對中國的官制體系進行了設(shè)計。端、戴二人認為，清廷首先應(yīng)該建立內(nèi)閣制，由內(nèi)閣代君主負責(zé)任，使其“忠于職位，無敢諉卸以誤國”的同時“雖有缺失，有閣臣任之，則天下不敢怨君主”[注]《出使各國考察政治大臣戴鴻慈等奏請改定全國官制以為立憲預(yù)備折》光緒三十二年七月初六日，見故宮博物院明清檔案部匯編：《清末籌備立憲檔案史料》，北京：中華書局，1979年，第368頁。。其次，對于中央官制“宜酌量增置、裁撤、歸并”[注]《出使各國考察政治大臣戴鴻慈等奏請改定全國官制以為立憲預(yù)備折》光緒三十二年七月初六日，見故宮博物院明清檔案部匯編：《清末籌備立憲檔案史料》，北京：中華書局，1979年，第371頁。，明晰事權(quán)，擔(dān)當(dāng)責(zé)任。再次，對于地方官制，應(yīng)“宜定中央與地方之權(quán)限”[注]《出使各國考察政治大臣戴鴻慈等奏請改定全國官制以為立憲預(yù)備折》光緒三十二年七月初六日，見故宮博物院明清檔案部匯編：《清末籌備立憲檔案史料》，北京：中華書局，1979年，第369頁。，采用三級之制，推行地方自治制度[注]《出使各國考察政治大臣戴鴻慈等奏請改定全國官制以為立憲預(yù)備折》，光緒三十二年七月初六日，見故宮博物院明清檔案部匯編：《清末籌備立憲檔案史料》，北京：中華書局，1979年，第376頁。。在這份奏折中，端、戴二人詳細敘述了官制體系更改的各項理由，尤其對于中央各部門的裁并和職能進行了規(guī)劃。

根據(jù)這份奏折，二人對于中央政體及各部門設(shè)置做了如下安排：

對于中樞機構(gòu)，將軍機處歸并到內(nèi)閣，以總理大臣兼大學(xué)士一人為首，以左、右副大臣兼協(xié)辦大學(xué)士為其助手，各部尚書均入閣為臣。如此一來，天下政事統(tǒng)于入閣會議，經(jīng)閣議后奏請圣裁頒行?？紤]到人員安置問題，二人建議將原有大學(xué)士仍沿襲舊有殿閣之稱，而入樞密院擔(dān)任顧問大臣以示尊崇。

對于各部機構(gòu)，端、戴二人提出一套增設(shè)、裁汰、歸并的方案。根據(jù)二人的設(shè)想，各國中央官制雖名目不一，大體而言不外乎內(nèi)務(wù)、外交、財政、司法、軍事五者[注]《出使各國考察政治大臣戴鴻慈等奏請改定全國官制以為立憲預(yù)備折》，光緒三十二年七月初六日，見故宮博物院明清檔案部匯編：《清末籌備立憲檔案史料》，北京：中華書局，1979年，第371頁。。因此，二人建議將原有六部變更為內(nèi)務(wù)部、財政部、外務(wù)部、軍部、法部、學(xué)部、農(nóng)工商部、交通部、殖務(wù)部九部，并暫時保留原有之吏部，共十部構(gòu)成內(nèi)閣組成部門；同時應(yīng)增設(shè)會計檢查院、行政裁判院、集議院，獨立于內(nèi)閣之外；承擔(dān)監(jiān)督、裁判等職能。此外，二人還建議將內(nèi)務(wù)府改為宮內(nèi)部；政務(wù)處改為樞密院；將禮部與太仆、光祿、鴻臚三寺并為典禮院；將大理寺改為都裁判廳。

對于官員類型，應(yīng)改變過去各部尚書、侍郎權(quán)限不明，尚書、侍郎等官職重復(fù)設(shè)置的現(xiàn)狀，區(qū)分主任官和輔助官，以主任官為一部之長，統(tǒng)管事務(wù)，明晰權(quán)責(zé)。此外，還應(yīng)設(shè)置丞、參各官，協(xié)助管理部務(wù)。

從這份奏折的內(nèi)容上看，端、戴二人對舊有的軍機處、六部體例進行了革新，構(gòu)建了一套以責(zé)任內(nèi)閣制為核心的新官制。根據(jù)這套新官制，舊有部門或裁汰或改并，改動幅度十分之大。因此該方案一經(jīng)編制官制大臣討論，便引得爭論無數(shù)。這也使得在官制改革方案制定過程中，編制館承受了來自各方的壓力，不得已而將官制改革方案幾經(jīng)刪改，以平衡各方利益。

(二)奕劻等人所上官制改革方案

光緒三十二年九月十六日，經(jīng)過近兩個月的爭吵與斗爭，經(jīng)過若干次修改的官制改革草案終于通過總司核定大臣的審定，由慶親王奕劻領(lǐng)銜上奏清廷統(tǒng)治者。在這封奏折中，奕劻等人認為今日積弊之難清，具體而言，是權(quán)限不分、職責(zé)不明、名實不符造成的。為達成廓清積弊、明定責(zé)成的目的，官制改革應(yīng)當(dāng)劃分立法、行政、司法三者之間的權(quán)限?？紤]到中國實際情況，立開議院不可行，因此擬設(shè)立資政院代替，以行立法之事。行政之事，則歸內(nèi)閣及各部大臣。根據(jù)此份方案，內(nèi)閣設(shè)立總理大臣，各部尚書為內(nèi)閣政務(wù)大臣，如此一來，“分之為各部，合之皆為政府，而情無隔閡。入則參閣議，出則各治部務(wù)，而事可貫通”[注]第一歷史檔案館編：《光緒朝朱批奏折》第三十三輯，北京：中華書局，1995年，第58-62頁。。至于司法之權(quán)，則歸法部之專屬，同時由大理院承擔(dān)審判之職能。除去上述分立之三權(quán)外，該份方案沿襲端、戴二人增設(shè)獨立部門的思路，提出設(shè)立“資政院以持公論，有都察院以任糾彈，有審計院以查濫費，亦皆獨立，不為內(nèi)閣所節(jié)制而轉(zhuǎn)并監(jiān)督閣臣”[注]第一歷史檔案館編：《光緒朝朱批奏折》第三十三輯，北京：中華書局，1995年，第58-62頁。。

對于各部的設(shè)置，該折從部門設(shè)立和名稱更改兩點出發(fā)，將中央各部設(shè)置為外務(wù)部、吏部、民政部、度支部、禮部、學(xué)部、陸軍部、法部、農(nóng)工商部、郵傳部、理藩部十一部。此外，該折還規(guī)定各部“除外務(wù)部載在公約，其余均不得兼充繁重差缺。各部尚書只設(shè)一人，侍郎只設(shè)二人”[注]第一歷史檔案館編：《光緒朝朱批奏折》第三十三輯，北京：中華書局，1995年，第58-62頁。。而對端、戴方案中提出的新設(shè)丞、參之建議，因擔(dān)心“事權(quán)不明，尚多窒礙”，特改設(shè)承政廳、參議廳以代替。

大體而言，奕劻等人所上官制改革方案基本認可了端、戴二人的改革思路，在政體及制度設(shè)計上并沒有太大差異。端、戴二人希望推行的責(zé)任內(nèi)閣制基本上也為奕劻等人所上方案接受，盡管并未明言責(zé)任內(nèi)閣，但根據(jù)奏折所附《厘定閣部院官制說貼》的內(nèi)容可以看出，將軍機處并入會議政務(wù)處，提升內(nèi)閣地位，實際上采取的是責(zé)任內(nèi)閣制的思路。

(三)清廷公布的最終改革方案

光緒三十二年九月二十日(1906年11月6日)清廷頒布上諭，公布官制改革最終方案。

在這份最終版改革方案中，清廷統(tǒng)治者認為，軍機處作為行政總匯，從雍正年間設(shè)立到現(xiàn)在，并無流弊，因此無須更改[注]《裁定奕劻等復(fù)擬中央各衙門官制諭》光緒三十二年九月二十日，見故宮博物院明清檔案部匯編：《清末籌備立憲檔案史料》，北京：中華書局，1979年，第471頁。。盡管諭旨命令各部尚書均著充參預(yù)政務(wù)大臣，輪班值日，聽候召對，似有內(nèi)閣意思，但內(nèi)閣與軍機處的一切照舊，則意味著責(zé)任內(nèi)閣制的破產(chǎn)。不僅如此，對于增設(shè)部門的建議，清廷也未采納。

表1 官制改革草案與正式方案之對比

續(xù)表

如表1所示，事實上，從最后公布的改革方案看，此次官制改革最核心的問題，中央權(quán)力結(jié)構(gòu)的變更并沒有實質(zhì)性突破，僅僅對各部的名稱進行了變更，對各部的職權(quán)進行了初步的劃分[注]事實上，該上諭只是核準了奕劻等人所擬定的官制改革方案，為中央官制改革指定了大的方向，設(shè)計了大框架。從具體細節(jié)看，各部的具體官制節(jié)略均在上諭公布之后依據(jù)上諭進行擬定，而各部權(quán)限重疊之處則成了各部權(quán)力之間的爭議焦點。以法部和大理院為例，正是因為上諭并未明確二者之間的權(quán)限劃分，才導(dǎo)致此后的部院之爭。。

三、圍繞丙午中央官制改革方案的爭論

自七月十三日上諭頒布到九月二十日中央官制方案出臺，上至軍機大臣、地方督撫、各部堂官，下至在外學(xué)子、國內(nèi)知識群體乃至普通民眾，對于官制改革之事皆議論紛紛。

(一)對于責(zé)任內(nèi)閣制的爭論

各大臣議定討論的是關(guān)于中央官制的總體框架，其中引起各大臣較大爭議的是內(nèi)閣制度。對于內(nèi)閣制度，端、戴二人在奏折中列舉責(zé)任內(nèi)閣的諸多益處，極力建議清廷實行內(nèi)閣制，并認為傳統(tǒng)的中央官制使得“各部漠不相謀，政策萬難統(tǒng)一”，而“東西各國無不有責(zé)任內(nèi)閣”，故“宜略仿責(zé)任內(nèi)閣制，以求中央行政之統(tǒng)一”[注]《出使各國考察政治大臣戴鴻慈等奏請改定全國官制以為立憲預(yù)備折》光緒三十二年七月初六日，故宮博物院明清檔案部匯編：《清末籌備立憲檔案史料》，北京：中華書局，1979年，第368頁。。對于內(nèi)閣制度的設(shè)計，端、戴二人建議仿日本明治維新之步驟，“采其意，以軍機處歸并內(nèi)閣，而置總理大臣一人兼充大學(xué)士，為其首長，以平章內(nèi)外政事”，并置“左右副大臣各一人，兼充協(xié)辦大學(xué)士，為其輔佐”，而原有之大學(xué)士則“仍待各殿閣之名銜，簡為樞密院顧問大臣”[注]《出使各國考察政治大臣戴鴻慈等奏請改定全國官制以為立憲預(yù)備折》光緒三十二年七月初六日，故宮博物院明清檔案部匯編：《清末籌備立憲檔案史料》，北京：中華書局，1979年，第369頁。。

面對端、戴二人的建議，各大臣觀點不一。究其原因在于，按照端、戴二人的設(shè)計，裁并軍機處而改設(shè)內(nèi)閣，勢必導(dǎo)致新一輪的權(quán)力更迭，而原本屬于權(quán)臣的軍機大臣很可能面臨失勢的結(jié)果。按照清廷傳統(tǒng)體制，軍機處是清廷權(quán)力中樞，而新的內(nèi)閣體制中內(nèi)閣將超越軍機處，成為新的權(quán)力中樞機構(gòu)。按照端、戴二人的設(shè)計，僅有總理大臣一人、副總理大臣二人，顯然難以安頓掌握實權(quán)的諸位軍機大臣，更遑論除此之外的大學(xué)士們?！稌r報》認為此時官制改革的最大阻力在于改定官制之后各大員的安排問題。“此數(shù)日內(nèi)所首先提議者為組織內(nèi)閣一事，其中曲折極多，阻力亦為最大頗難卒定。端之原奏為設(shè)一總理、二副總理、兩丞兩參，下則統(tǒng)以五局，各局再設(shè)司員。會議之各大臣大率對此而表同情者甚多，惟軍機數(shù)人，殊不愿意?！盵注]《時報》光緒三十二年八月初二日第二版。故“聽說內(nèi)閣最困難之一端即為現(xiàn)時軍機大臣，無從安置，副總理僅有二席，固不免其中稍有阻礙云”[注]《京師近聞》，《時報》光緒三十二年八月初三日第二版。。為解決這一問題，兩宮特意于七月二十日“召見澤、振、袁、端四人，聞即商酌此事”[注]《時報》光緒三十二年八月初二日第二版。。并在此后數(shù)日垂詢世續(xù)、張百熙、戴鴻慈等多人的意見。

經(jīng)過一番討論，編纂官制大臣議定將軍機處及舊內(nèi)閣兩處合并為新內(nèi)閣，下設(shè)庶務(wù)、法制、記錄、勛賞、統(tǒng)計、刷印六局，設(shè)閣丞二人、參議四人管理各局事務(wù)[注]《時報》光緒三十二年八月初四日第二版。。而七月二十五日，內(nèi)閣組織體系“始定稿進呈御覽，系總理大臣一人、副總理大臣二人，不設(shè)丞參，其中共分五局，一制誥、二刷印、三編制、四統(tǒng)計、五賞勛，每局置局長一人，以四品卿充任之，其下置四司員五六人，以五六品京官充之，下再置書記生六七人，此其大略也。內(nèi)閣事件須經(jīng)三總理大臣畫署，遇與某部相關(guān)者尚須得某部主任大臣畫署。此節(jié)與各國文明袁任政府之法相符”[注]《京師近聞》，《時報》光緒三十二年八月初五日第二版。。由此可見，經(jīng)過討論，對于端、戴的方案基本通過，僅僅裁去丞、參二職位。

此外，由于考慮到軍機大臣的去留，慈禧本意多設(shè)數(shù)名副總理大臣，但最終僅僅加上“惟其中有政務(wù)殷繁之時，則可添置副總理等語”[注]《京師近聞》，《時報》光緒三十二年八月初五日第二版。。此后，該定稿經(jīng)書總司核定處核定后于八月初二日上奏，但奏折被兩宮留中未發(fā)。對此，《時報》報道：“議定改官制之折已于本月初二日由王大臣會銜遞上，當(dāng)時留中，至今尚未發(fā)出，或云系內(nèi)廷欲細意詳閱，或云系反對黨所極力運動，皆未可知。”[注]《議定改官制折留中》，《時報》光緒三十二年八月十五日第三版。而數(shù)日后，又聞“太后年高心慈，不愿軍機大臣有所更動，對慶邸言，內(nèi)閣副理還是四人的好，可分總理責(zé)任，故有仍用四副理之議”[注]《時報》光緒三十二年八月二十六日第二版。。盡管輿論由此記錄，但在九月十六日，總司核定大臣具折開單，呈列京內(nèi)官制改革方案之時，其中所采取內(nèi)閣制，依舊沿用此前討論結(jié)果，設(shè)立總理大臣一人，左、右副總理大臣各一人。

(二)對于中央各部名稱及組織機構(gòu)的議論

對于中央各部的設(shè)置，端、戴二人在奏折中已經(jīng)明確提出設(shè)立內(nèi)閣十部的設(shè)想，只待內(nèi)閣組織議定之后討論各部名稱及組織構(gòu)架。但未曾想到，在隨后的會議之中，“惟袁宮保發(fā)言最多，余人大多默默，澤公則甚與袁、端表同情，張治秋尚書則極亢爽，頗能與反對者相抗爭云”[注]《京師近聞》，《時報》光緒三十二年八月初三日第二版。。盡管端、戴二人在奏折中對于各部設(shè)置、裁并、更改理由進行了詳細的說明，但由于涉及部門較多，人員冗雜，關(guān)系繁復(fù)，各部名稱設(shè)置及各部組織機構(gòu)成為最為反復(fù)的部分。

關(guān)于各部名稱設(shè)置，端、戴二人方案基本獲得眾人的同意，只不過在各部門名稱上存在爭議。其中以內(nèi)務(wù)部為主。根據(jù)端、戴二人的設(shè)計，“內(nèi)部為民治事，職要而任緊”而“內(nèi)務(wù)可以賅警察，而警察不能盡內(nèi)務(wù)”，加之“考各國之制，以警部獨稱者甚希，而內(nèi)部不立者竟無”[注]《出使各國考察政治大臣戴鴻慈等奏請改定全國官制以為立憲預(yù)備折》，光緒三十二年七月初六日，故宮博物院明清檔案部匯編：《清末籌備立憲檔案史料》，北京：中華書局，1979年，第371頁。。因此二人建議將巡警部改為內(nèi)務(wù)部，“凡戶部、工部之關(guān)于丁口、工程者，皆并隸之”[注]《出使各國考察政治大臣戴鴻慈等奏請改定全國官制以為立憲預(yù)備折》，光緒三十二年七月初六日，故宮博物院明清檔案部匯編：《清末籌備立憲檔案史料》，北京：中華書局，1979年，第371頁。。而之后，內(nèi)務(wù)部的名稱幾經(jīng)變化。據(jù)《時報》記載：“編制局前擬將巡警部歸并內(nèi)務(wù)部，又擬改為民政部，近日，忽又提議巡警部暫時不更改云?！盵注]《時報》光緒三十二年八月十五日第二版。“民政部前由總核定處改為內(nèi)政部，近又有人謂內(nèi)政字面太泛，仍改還民政二字，蓋所謂會議所謂核定其推敲者，惟在此字面耳?！盵注]《京師近信》，《時報》光緒三十二年八月二十二日第二版。最終，九月十六日上奏方案中，因“巡警為民政之一端”[注]《慶親王奕劻等奏厘定中央各衙門官制繕單進呈折》，光緒三十二年九月十六日，故宮博物院明清檔案部匯編：《清末籌備立憲檔案史料》，北京：中華書局，1979年，第465頁。，故采用“民政”二字。

對于部門名稱的更改，尚且屬于文字斟酌之意，而各部組織機構(gòu)及人員設(shè)置，則切實關(guān)系到各部實在利益。因此，不僅編制館之大臣極為慎重，各部派遣參與商議人員也紛紛發(fā)表自己的觀點。端、戴二人最初認為，清廷舊制“一部之中有二尚書、四侍郎，又加以管部之親王、大學(xué)士，則一部而又六七主任官矣，決無分勞赴功之效，惟有推諉牽制之能”。因此二人建議仿造各國制度，各部人員定為“一大臣、一次官，大臣負閣臣之責(zé)，次官綜一部之庶務(wù)”，即各部設(shè)一尚書、一侍郎，下設(shè)“丞、參各官，劃定職權(quán)”[注]《出使各國考察政治大臣戴鴻慈等奏請改定全國官制以為立憲預(yù)備折》，光緒三十二年七月初六日，故宮博物院明清檔案部匯編：《清末籌備立憲檔案史料》，北京：中華書局，1979年，第370-371頁。。端、戴二人的方案可以解決舊官制中冗員問題，提高行政效率，無疑是一套較為科學(xué)的現(xiàn)代管理體制。這套體制，最初獲得了編制館內(nèi)人員的推崇，故對于各部組織設(shè)置，初擬定為“各部設(shè)一尚書二侍郎二丞二參，每司以郎中一人為局長，員外郎二人副之，下設(shè)主事四五人”[注]《時報》光緒三十二年八月初五日第二版。。但是，各部人員的變動畢竟涉及各部之間的利益糾葛，而摻雜各種利益群體，因此，對于各部人員設(shè)置，幾經(jīng)變革。對此，《時報》多次刊登各部通則的變化。例如八月七日時報刊登消息稱：

各部總則將次議定，其中系以大臣一人，副大臣二人，下為局長一人(四品官)、頭等書記官(五品官，視郎中)二等書記官(六品官，視主事)三等書記官(七品官，視小京官)，其下即為錄事。[注]《時報》光緒三十二年八月初七日第二版。

而此方案，因其改變舊有之名稱而遭到總司核定大臣慶親王奕劻的不滿。據(jù)記載：“編纂官制大臣議定各部通則，擬改變尚書、侍郎、郎中、員外、主事各名稱，惟慶親王不大謂然?！盵注]《電報一》，《時報》光緒三十二年八月初八日第三版。“傳語議官制各大臣謂舊時名稱我萬不能改，去現(xiàn)時不特須改回尚侍并郎中員外主事等名目，亦須仍舊矣。是即反動之現(xiàn)端也。”[注]《時報》光緒三十二年八月十四日第二版。

對于各部內(nèi)部設(shè)置，編制館擬定之各部總則中，每部于各局之上尚有一承政廳，如日本各省中之大臣官房其中有正副提調(diào)各一人，并有各科及各等之書記官，或謂仍以丞參為其中提調(diào)，如現(xiàn)時學(xué)部之制，其下尚有參事官四人[注]《京師近信》，《時報》光緒三十二年八月十二日第二版。。據(jù)《時報》記載，經(jīng)過多次會議商討，內(nèi)閣各部通于八月十七日議定：“已由厘定官制王大臣十四人全往畫稿送往總核處矣。其中大致與前此所擬無甚變更，惟將大臣仍改為尚書，左右副大臣改為侍郎，下設(shè)兩丞、兩參事、郎中、員外、主事、七品小京官等，而提調(diào)、總辦、書記等名稱銷去，于承政廳之外添設(shè)一參議廳，以左丞、右丞總核承政廳之事務(wù)，以左參議、右參議總核參議廳之事務(wù)。承政廳之職掌略如前則，參議廳之職掌則擬定本部之法令章程草案，審定本部法令章程草案之應(yīng)增刪修改者。各司局長則郎中當(dāng)之，每司一人，員外郎、主事、七品小京官等則分任承政廳各司各科之事，余均與前則無異。尚書一人、左右侍郎各一人為特簡官，左丞、右丞、左參議、右參議為請簡官，參事、郎中、員外、主事、七品小京官為奏補官，錄事為委用官?！盵注]《時報》光緒三十二年八月十八日第二版?？梢钥闯觯@份草案相較于最初的草案，已經(jīng)完備許多，對于各部人員設(shè)置及組織機構(gòu)進行了詳細的規(guī)定。但此稿送往總司核定處后，又經(jīng)刪改，定為“各部均設(shè)尚書二員侍郎二員，不分滿漢，補授左右丞參議郎中員外主事一律仍舊，惟裁撤書吏考取書記生原有供事改為錄事”[注]《二十九日北京專電》，《時報》光緒三十二年八月三十日第二版。。而九月十六日總司核定大臣上呈厘定官制方案時又將各部內(nèi)設(shè)置更改為“各部尚書只設(shè)一人，侍郎只設(shè)兩人……特設(shè)承政廳，使左、右丞任一部總匯之事，設(shè)參議廳，使左右參議任一部謀議之事”[注]《慶親王奕劻等奏厘定中央各衙門官制繕單進呈折》，光緒三十二年九月十六日，故宮博物院明清檔案部匯編：《清末籌備立憲檔案史料》，北京：中華書局，1979年，第464頁。。官制方案之易變，可見一斑。

(三)對于增設(shè)、裁并、更改獨立之部門的討論

端、戴二人原本擬設(shè)立會計檢查院、行政裁判院于內(nèi)閣之外，監(jiān)督政府行政，并設(shè)立集議院，以為國會基礎(chǔ)[注]《出使各國考察政治大臣戴鴻慈等奏請改定全國官制以為立憲預(yù)備折》，光緒三十二年七月初六日，故宮博物院明清檔案部匯編：《清末籌備立憲檔案史料》，北京：中華書局，1979年，第374頁。。此外，二人還建議設(shè)立宮內(nèi)部管轄內(nèi)廷事務(wù)，而以太仆寺、太醫(yī)院、鑾儀衛(wèi)技其他供奉內(nèi)廷之職司，歸并隸屬[注]《出使各國考察政治大臣戴鴻慈等奏請改定全國官制以為立憲預(yù)備折》，光緒三十二年七月初六日，故宮博物院明清檔案部匯編：《清末籌備立憲檔案史料》，北京：中華書局，1979年，第375頁。。會議政務(wù)處則改為樞密院，以原有大學(xué)士及各裁缺之大員特旨簡任[注]《出使各國考察政治大臣戴鴻慈等奏請改定全國官制以為立憲預(yù)備折》，光緒三十二年七月初六日，故宮博物院明清檔案部匯編：《清末籌備立憲檔案史料》，北京：中華書局，1979年，第375頁。，以資顧問。對于端、戴二人的建議，編訂官制大臣頗不以為然，其中尤以集議院、內(nèi)廷官制的改革為困難。

內(nèi)廷[注]內(nèi)廷指的是包括宗人府、內(nèi)務(wù)府等在內(nèi)的所有管理宮內(nèi)及皇家事務(wù)的機構(gòu)。總管皇族宗室事務(wù)，向來為清廷最高統(tǒng)治者所倚重。更改內(nèi)廷制度，對于慈禧、光緒而言，也非其所樂見，故其在御前會議上諭：“內(nèi)廷一切制度，亦須斟酌改良并諭電飭各國欽使考察東西洋內(nèi)廷制度以便擇善而從?！盵注]《兩宮面諭改良內(nèi)廷制度》，《時報》光緒三十二年八月三十日第三版。而最初端方有裁撤內(nèi)監(jiān)之議，以至于內(nèi)監(jiān)人心惶惶。據(jù)時人記載：

端本有裁宮省之議，澤等均附和之。內(nèi)監(jiān)大危，終日在慈圣處泣訴，并讒以許多不相干之談?wù)??！咴轮校袃扇赵缟盼催M。據(jù)說有一夜，慈圣云：“我如此為難，真不如跳湖而死。”本初(指袁世凱，因袁紹字本初，故以此代稱)等聞之，始有內(nèi)務(wù)府及內(nèi)三院、宗人府等與政治無關(guān)得失，一概不議，上意稍釋。[注]《齊東野語》，見陳旭麓、顧廷龍、汪熙主編：《辛亥革命前后——盛宣懷檔案資料選輯之一》，上海：上海人民出版社，1979年，第25-34頁。

對此，《時報》也刊登數(shù)則新聞，證實內(nèi)監(jiān)改革一事，頗為曲折。甚至本并不贊成裁撤內(nèi)監(jiān)的袁世凱，某日下朝時也被“各內(nèi)監(jiān)群起圍之，約百余人，始尚以禮相稱，其后越聚越多，竟有謾罵者，圍繞不散”[注]《時報》光緒三十二年八月二十日第二版。。鑒于裁撤內(nèi)監(jiān)，事關(guān)重大，七月二十日，兩宮分別召見載澤、載振、袁世凱、端方進行商議。為打消內(nèi)監(jiān)的惶恐不安，安撫宮內(nèi)諸人情緒，載澤明確表示“憲法斷無如此強厲之事”[注]《預(yù)備立憲意見書》，見故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》，上海：上海人民出版社，1983年，第461頁。并請內(nèi)監(jiān)放心。由此可見，改革內(nèi)廷官制之難。

對于集議院、樞密院，端、戴二人最初將其作為增設(shè)機構(gòu)，為日后實行憲政奠定基礎(chǔ)。對于集議院的設(shè)立，編制館在官制草案中擬將政務(wù)處改為集議院，為上議院之基礎(chǔ)，其中議員“以三種人組合之(甲)王公貝子之成年者互選之；(乙)京官五品以下每百人選五人；(丙)各省紳商每省選八人”[注]《時報》光緒三十二年八月初五日第二版。。對于樞密院的設(shè)立，則是考慮到各部改革勢必導(dǎo)致許多官員裁缺，為減少改革阻力，編制局決議設(shè)立樞密院，以各裁缺大臣入內(nèi)以備顧問，“十日一值，擬簡大學(xué)士王文韶為掌樞密院大臣、大學(xué)士孫家鼐為之副”[注]《時報》光緒三十二年八月初四日第二版。。即便如此，在編制官制大臣會議上，對于集議院及樞密院的設(shè)立，各大臣依舊不甚滿意。對于集議院的設(shè)立，各大臣擔(dān)心該院一旦設(shè)立，勢必導(dǎo)致民權(quán)大漲而威脅到清廷的統(tǒng)治地位，故均以限制集議院之權(quán)力為宗旨[注]《時報》光緒三十二年八月十七日第二版。。對于樞密院，考慮到其顧問性質(zhì)及對行政的影響力，“不能安置閑員，將來裁缺及更動之各官，擬設(shè)集賢院及資政院兩處，以位置之優(yōu)與俸祿，惟不干與朝政”[注]《時報》光緒三十二年八月初九日第二版。，從而確立了集議、樞密、集賢、資政四院的格局。但該方案最終也沒有通過，據(jù)《時報》記載，對于這四院的官制設(shè)立，各大臣及參議人員進行了討論，后擬定將樞密院改為秘書院，將現(xiàn)有大學(xué)士六人置于其中，為最高之顧問官；設(shè)立資政院，由掌院大臣一人，副掌院大臣一人，議政大臣由二十余人組成。資政院各大臣均以各部裁缺之尚書、侍郎及三四品京堂任之，其下再設(shè)書記官及顧問官若干人，以五六品京官充任以輔助各大臣議政；將集議院改為集賢院，仿造各國上議院之組織，為將來議院之基礎(chǔ)；裁去原議中安置閑散官員的集賢院[注]《京師近信》，《時報》光緒三十二年八月二十一日第二版。。對此，《時報》發(fā)表評論稱：

集議院現(xiàn)改名為集賢院，因此時避議院名稱(慶邸稱不愿意議院二字，故不得已改為集賢院)其如何組織尚未擬定。初時本以集議院為上下兩院之基礎(chǔ)，樞密院為君主高等之顧問，別以集賢院及資政院，為位置裁缺及閑散各大臣之□位，不欲其廁于集議及樞密之重要地位也。近則以集議院而用集賢院之名，其權(quán)限略減小矣而樞密院改秘書院，反而帶從前集賢院之性質(zhì)，而資政院而略帶前之樞密院之性質(zhì)，其中省去一院，蓋幾經(jīng)波動而幾經(jīng)變幻也。[注]《京師近信》，《時報》光緒三十二年八月二十一日第二版。

數(shù)日后，對于各院官制的設(shè)計又出現(xiàn)變更。《時報》記載：

集賢院前日本議用以代集議院，而以資政院含樞密院顧問性質(zhì)，位置裁缺之閑散大員，頃又因集賢二字無甚深意，仍擬定以集賢院位置閑散，而以資政院代替集議院。輾轉(zhuǎn)更換，原議設(shè)集議院之本意已漸消失，蓋因某邸頗不愿見議院二字，遂無人敢主張也。[注]《時報》光緒三十二年八月二十五日第二版。

而事實上，九月十六日，總司核定大臣上奏的京內(nèi)官制草案中，僅僅設(shè)立集賢院與資政院。以集賢院安置耆臣碩望以備垂詢，以資政院“廣搜輿論，祛下情之壅蔽，備圣世之芻蕘”[注]《慶親王奕劻等奏厘定中央各衙門官制繕單進呈折》，光緒三十二年九月十六日，故宮博物院明清檔案部匯編：《清末籌備立憲檔案史料》，北京：中華書局，1979年，第470頁。。事實上，端、戴二人最初擬設(shè)集議院、樞密院、集賢院、資政院四院，即為實行日后憲政考慮，提前改革政體以適應(yīng)日后政治的發(fā)展。但經(jīng)編纂會議之后，最終定稿僅留集賢與資政二院，已與最初意圖相去甚遠，而對于各院的職能進行刪改，“而以資政院帶集議院之性質(zhì)，集賢院位置閑散，細尋意味，是將三院均化不足輕重之地位矣”[注]《時報》光緒三十二年八月二十五日第二版。。

綜上所述，從七月十三日清廷頒布上諭改定官制，至九月二十日清廷對總司核定大臣所奏之官制改革方案進行核定，厘定官制大臣及參議人員官制改革方案進行了多次討論。官制改革方案也歷經(jīng)波折，幾經(jīng)修改，終于九月二十日塵埃落定。而九月二十日頒行的官制改革方案實際上也與最初的設(shè)想相去甚遠，僅僅將原有官制進行了名稱上的更改，而于實際政體并非明顯更迭。此次歷經(jīng)六十七天的改定中央官制，最終以有名無實、不饜人望而告終。徐佛蘇在給梁啟超的書信中也明確表示對此次官制改革的不滿，文中稱：“政界事反動復(fù)反動，竭數(shù)月之改革，迄今仍是本來面目。”[注]丁文江、趙豐田編：《梁啟超年譜長編》，上海：上海人民出版社，1983年，第242頁。

六十七天的官制改革草案擬定過程充滿了變數(shù)與波折，其背后深層次的原因，在于各利益團體的博弈與妥協(xié)。在官制厘定過程中，以奕劻、袁世凱為首的團體倡導(dǎo)責(zé)任內(nèi)閣制度，試圖對舊有的軍機大臣體制進行更改；而以軍機大臣榮慶、鐵良等為首的團體則反對設(shè)立責(zé)任內(nèi)閣，防止新的官僚集團專權(quán)。二者之間的斗爭本質(zhì)上是對實際行政統(tǒng)治權(quán)力的爭奪，這也是官制草案一波三折的內(nèi)在原因。此外，慈禧出于清廷統(tǒng)治的需要，對于漢族官僚的不信任以及由來已久的滿漢矛盾的積累，使得官制改革方案最終并未如愿實現(xiàn)，更多的改革僅僅是名稱上的變化，于實質(zhì)并無太大更改。《時報》對此評論道：“官制一節(jié)，效果頗難期望。會議定之草案，改之又改，非初時之本意。上諸總司核定處，積壓延宕，置之不理，將來或意見因此而不上奏，亦未可知。即上奏矣，而總司核定所刪改何如，尚存會議之本意否，亦未可知。即不多刪改矣，而上奏后如厘定官制宗旨之折之故事，留中不發(fā)，亦未可知，即發(fā)表矣能實行與否，籌得行政經(jīng)費與否，亦未可知。蓋此之波瀾，尚未已也?！盵注]《時報》光緒三十二年八月二十六日第二版。

四、袁世凱對于官制改革方案的影響

光緒三十二年，清廷實際最高統(tǒng)治者仍為慈禧太后，而名義統(tǒng)治者為光緒帝。此時的清廷重要閣臣及地方總督如表2所示。

表2 光緒三十二年大學(xué)士、軍機大臣、各地總督名單

因此，可以說，丙午官制改革，包括京內(nèi)中央官制和地方外官制的改革都是上述各大臣與清廷相互妥協(xié)的產(chǎn)物，而其中起到至關(guān)重要作用的人物即為直隸總督兼北洋大臣袁世凱。

對于袁世凱，學(xué)界已有許多研究，其成果在此不贅言。大體而言，學(xué)界已經(jīng)注意到此次官制改革中袁世凱所起到的重要作用，并達成共識。具體言之，袁世凱主要通過官制編制局的編訂人員和厘定官制大臣兩方面來影響官制改革方案的制定。

(一)袁世凱與官制編制館

官制編制局作為丙午官制改革的起草機構(gòu)，早在七月初八日，就由戴鴻慈、端方聯(lián)名上奏要求開設(shè)，以便統(tǒng)籌官制改革之事。此次官制編制局由起草、評議、考定、審定四科組成，設(shè)提調(diào)二人總覽。具體人員名單如表3所示：

表3 官制編制局人員名單

對于編制局的人員構(gòu)成，據(jù)時人記載：“并非大臣各派一人，亦非各大臣商派。系各人各寫所欲派之人，由徐大軍機定之。聞澤公所派，本有趙從藩等，后去之而僅留周樹模，又十二人內(nèi)已定有錢承志，不知如何忽改為汪榮寶?！盵注]《預(yù)備立憲意見書》，見故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》，上海：上海人民出版社，1983年，第459-460頁。通過對編制局人員來源梳理可以看出，此次入選編制局人員或具有豐富的內(nèi)政經(jīng)驗，或具有留學(xué)背景。雖然多人因與袁世凱關(guān)系過密而為人所詬病，但大體而言，各員均具備了參與擬訂官制改革方案的能力。除去上述編制局的起草人員，京內(nèi)各部院及各省督撫也派遣參議人員，如表4所示：

表4 參與官制草案審議各員名單

*資料來源：《更革京朝官制大概情形》，《立憲紀聞》，見中國史學(xué)會編：《辛亥革命》第4冊，上海：上海人民出版社，2000年，第6頁。

由此可見，此次參與編制新官制方案的人員共由三個部分組成，即兩宮指定的厘定官制大臣、官制編制館的工作人員及各部院及各總督派遣的參與討論人員。而編制官制的程序，大體上是以端方、戴鴻慈所上《請改定全國官制以為立憲預(yù)備折》中的官制設(shè)計為藍圖，“由所調(diào)之編纂各員逐節(jié)撰稿，再由各大臣商酌無異詞者即作為已畫諾”[注]《時報》光緒三十二年八月初二日第二版。。

而此次擔(dān)任編制局總提調(diào)的孫寶琦、楊士琦二人，均與袁世凱關(guān)系密切。孫寶琦曾出任駐法公使，而其從法國歸來后，袁世凱多次上折為其謀求好職位。光緒三十二年閏四月二十九日，袁世凱上折請調(diào)孫寶琦為幫辦津鎮(zhèn)鐵路大臣。奏折中稱“查有三品卿銜候補四五品京堂孫寶琦，才識恢閎，志趣正大，前奉使法國三年，熟習(xí)外交，研求政法，倘以之襄辦路政，于國計主權(quán)必多裨益，而微臣亦得收臂助”[注]《請以孫寶琦為幫辦津鎮(zhèn)鐵路大臣片》光緒三十二年閏四月二十九日，見袁世凱：《袁世凱全集》卷十五，鄭州：河南大學(xué)出版社，2013年，第116頁。。而孫寶琦本人也對西方政體有一定了解，在其出任駐法公使之時就曾上折請改官制。另一提調(diào)楊士琦則與袁世凱關(guān)系更加親密，其兄弟二人(楊士驤為其兄)被視為袁世凱的左膀右臂。時人回憶稱“泗州楊氏兄弟，與袁世凱共秘密最多。其大兄士驤，袁世凱極倚重”[注]劉成禺：《世載堂雜憶》，北京：中華書局，1960年，第203頁，見袁世凱：《袁世凱全集》卷十五，鄭州：河南大學(xué)出版社，2013年，第279頁。。早在光緒二十九年慶親王奕劻接替榮祿成為首席軍機大臣之前，楊士琦就曾幫助袁世凱賄賂慶親王奕劻。事成之后，楊士琦成為袁世凱心腹之一。后經(jīng)袁世凱提拔，擔(dān)任商部右丞一職。光緒三十二年七月十八日，袁世凱還請將楊士琦派為會辦電政大臣[注]參考《請派楊士琦為會辦電政大臣片》光緒三十二年七月十八日，見袁世凱：《袁世凱全集》卷十五，鄭州：河南大學(xué)出版社，2013年，第279頁。。丁未政潮后，瞿鴻禨出軍機，袁世凱又向慈禧太后進言建議讓楊士琦入軍機。由此可見，袁世凱與其關(guān)系之緊密。而楊士琦入軍機之事，由于慈禧向?qū)O家鼐咨詢，孫家鼐認為“士琦小有才，性實巧詐，與臣同鄉(xiāng)。臣知之最稔，蓋古所謂饑則依人，飽則遠飏者也”[注]胡思敬：《孫文正惡楊杏城》，見《國聞備乘》，北京：中華書局，2007年，第98-99頁。而作罷。

除去總提調(diào)二人外，編制局的諸多人員都與袁世凱關(guān)系匪淺。通過表3可以看到，作為袁世凱幕僚的金邦平、張一麟等人均在編制局內(nèi)充任要職，吳廷燮、周樹模、錢能訓(xùn)等人與袁世凱也有著不淺的交情，而汪榮寶、曹汝霖等留日學(xué)生也是袁世凱大力拉攏的對象。盡管清末時期汪榮寶等人并沒有成為袁世凱的幕僚親信，但不可否認，清末留日學(xué)生群體中，江浙、直隸等地人數(shù)較多，這與當(dāng)?shù)囟綋岫加泻艽箨P(guān)系。此外，留日學(xué)生多受到西方政治理念的熏陶，對于立憲內(nèi)閣制均抱有極大的期望，因此，袁世凱的主張在留日學(xué)生群體中支持者眾多，抑或說袁世凱合理地利用了留日學(xué)生。民國年間曾經(jīng)有人問袁世凱：“總統(tǒng)的輔弼人物，誰最信？誰最才？”袁回答：“予最親信者有九才人、十策士、十五大將。徐菊人(世昌)雄才，楊杏城(士瑜)逸才，嚴范孫(修)良才，趙智庵(秉鈞)奇才，張季直(謇)槃才，孫幕韓(寶琦)雋才，阮斗瞻(忠樞)清才，周輯之(學(xué)熙)長才，梁燕孫(士詒)敏才。楊皙子(度)善辭，王一堂(揖唐)善謀，張仲仁(一鏖)善斷，曹潤田(汝霖)善計，陸潤生(宗輿)善策，章仲和(宗祥)善治，汪袞甫(榮寶)善政，金伯屏(邦平)善文，顧巨六(鱉)善道，施鶴雛(愚)善事?！盵注]陳灨一：《新語林》，上海：上海書店出版社，1997年，第73頁。可見袁世凱籠絡(luò)人員之廣。也正因此，官制編制局編制的方案大體上與袁世凱心中的方案一致。

(二)袁世凱對厘定官制大臣的拉攏

對于參與編制官制各大臣，袁世凱也用盡手段，或籠絡(luò)、或用計，通過利益誘惑換取他們對于官制改革草案的支持。參與官制改革的大臣中，張百熙、徐世昌與袁世凱有姻親關(guān)系[注]事實上，袁世凱與張百熙、端方、周馥、徐世昌、楊士驤、孫寶琦等均有姻親關(guān)系。袁世凱三子袁克定為張百熙女婿、五子袁克權(quán)為端方女婿、七子袁克齊為孫寶琦女婿、八子袁克軫為周馥女婿、十子袁克堅為徐世昌女婿、三女嫁給楊士驤之侄楊毓珣。，故一直對于袁世凱的建議言聽計從，張百熙還曾按照袁世凱授意上折請以奕劻為總理大臣。而端方、戴鴻慈作為官制草案設(shè)計藍圖的起草者，一方面力圖推動自己方案的通過，另一方面，在端、戴二人回國路過天津時，與袁世凱也有過密切接觸。早在六月十七日抵達天津當(dāng)日，端、戴二人就拜會袁世凱，三人“坐談良久，談及籌立憲準備及改官制，命意略皆符合”[注]戴鴻慈：《出使九國日記》，見鐘叔河主編：《走向世界叢書》第九冊，長沙：岳麓書社，2008年，第528-529頁。。端、戴兩大臣在天津停留四日，與袁世凱、孫寶琦、金邦平、梁敦彥等人多次會面，談及立憲，“慕韓以擬請王公游學(xué)外國最為亟”[注]戴鴻慈：《出使九國日記》，見鐘叔河主編：《走向世界叢書》第九冊，長沙：岳麓書社，2008年，第529頁。?？梢姡瑢τ诹検乱?，端、戴二人與袁世凱及其幕僚達成諸多共識，并互有好感。袁世凱還于二十日會同端、戴兩大臣奏改官制，這也為在官制改革中端、袁二人達成某種政治同盟奠定了基礎(chǔ)。

而軍機大臣中，榮慶素與袁世凱過從甚密，奕劻亦因收受袁的賄賂而大力支持，只有鐵良、瞿鴻禨與袁世凱政見不合。故時人有云：“本初素來手段尚專制，午公(指端方)性實守舊，澤在青年，李眷甚微，戴、尚固無論也。中央各領(lǐng)袖者毫無成見，城北(指徐世昌)善事周旋，善化(指瞿鴻禨)乃見機之流，定興(指鹿傳霖)安于聾聵，榮、鐵守舊，而鐵則錚錚?！盵注]《齊東野語》，見陳旭麓、顧廷龍、汪熙主編：《辛亥革命前后——盛宣懷檔案資料選輯之一》，上海：上海人民出版社，1979年，第25-34頁。在官制草案議論之時，考慮到改革官制將會對清朝貴族產(chǎn)生影響，袁世凱事先籌劃預(yù)防之策，“議先設(shè)上議院，以皇室中之王公貝子貝勒等充當(dāng)議員”[注]《時報》光緒三十二年八月初九日第二版。，以此將王公貝子將軍等排除出政府，“非奉旨派有差缺，不得干預(yù)行政事件”。而此議極大損害清朝貴族的利益，輿論更是對此進行造勢宣傳，以至于許多逸事散布。例如，據(jù)《時報》記載，當(dāng)時有眾多親貴紛紛“慫恿小醇邸出與為難，是日會議時，醇邸至出手槍，抵袁之前謂，爾如此跋扈，我為主子除爾奸臣，幸慶邸急至出而排解風(fēng)潮，始息。袁于是有不欲與聞之說。其第一次具奏，申明凡無關(guān)行政司法之衙署，此次均不提議，蓋恐載有阻力也”[注]《時報》光緒三十二年八月二十日第二版。。

對于一直反對官制改革的鐵良，則通過載澤，“許鐵以內(nèi)閣副總理大臣之位置，鐵良亦愿意不反對袁之改革官制”[注]《時報》光緒三十二年九月初一日第二版。。而對于王文韶，由于其在立憲會議時不做表態(tài)，因此并未參與編制官制會議。據(jù)《時報》記載：“王夔石相國對于改訂官制之事不贊一詞，自知將來必位置于元老院內(nèi)，今日賞語同寅曰：我受恩深重，既不允準乞休，現(xiàn)在亦未敢遞辭。然將來位置元老院后尸位素餐，一無事事，彼時決計告休歸里矣。”[注]《王相國擬似入元老院后乞休》，《申報》光緒三十二年九月十三日第四版。

盡管通過各種途徑，袁世凱使自己提出的官制改革方案通過官制改革會議，但鑒于各方反對聲音不斷，為避免后顧之憂，袁世凱多次上折希望清廷盡快下旨頒布施行新官制。但慈禧太后出于政治穩(wěn)定考慮，將袁世凱等人所上奏折皆留中，并以權(quán)操自上，勢在必行，務(wù)須詳慎核辦為由，未采納此建議。對此，袁世凱也頗為憂心。據(jù)《時報》記載：

袁宮保因前所上條陳立憲事五條至今留中未發(fā)，甚為焦灼，蓋此事為改定官制之先導(dǎo)，即實行憲政之基礎(chǔ)，今反對黨又在暗中運動，多方掣肘，似此情形將來恐成畫餅，故凡熱心家國者，莫不抱此隱憂云。[注]《時報》光緒三十二年八月十三日第三版。

面對這種進退兩難的局面，如何將官制改革進行下去也成為各界的關(guān)注，甚至外界流傳將某軍機大臣外放方可將改革進行下去。《時報》刊文稱：

聞某軍機甚不贊成立憲，與慶王、袁督意見常相齷齪，改革官制已經(jīng)議定，尚未頒發(fā)明文者，由某軍機在內(nèi)阻擾之故也。慶王、袁督以為實行立憲宜先以同一宗旨之人組織內(nèi)閣，否則改革官制之實效，不著責(zé)任內(nèi)閣之機關(guān)不完，某軍機才力雖超絕常人，獨其意見不同，宗旨不合，俱難列朝班以任政務(wù)之責(zé)，應(yīng)以某軍機外放，任以關(guān)萬之重寄，且可排斥中央政府之阻力。刻下尚在會商之時，但此事未知如何定奪，暫記所聞以觀甚后。[注]《時報》光緒三十二年八月十二日第三版。

對于各大臣在官制改革中的表現(xiàn)，惲毓鼎在日記中痛斥各大臣“今之號稱能辦新政者，大都括民間膏血，博自己功名。士民未享其利，先被其害”。并認為中國晚清的落后并不是因為文化、制度的落后，“其病根所在則臣下嗜利欺君，無事不存私心，無事不歸欺飾，無事不飽私囊”。而對于立憲和官制改革，各大臣“仍是此副心肝，不知有何妙用也……更糟者，科舉既廢，科甲出身人不堪用，而學(xué)堂學(xué)生則又知其不足恃而不敢用(學(xué)部右丞創(chuàng)為學(xué)生畢業(yè)不給獎勵，唯予文憑之議)，然則將以何取士？所用者唯捐納耳，貴游子弟耳，善走門路以求速化飛行之人耳。仕途至今日真堪大痛矣。自庚子以后，二圣望治過切，故新政建議無不立從，烏知若輩乏之徒為騙功名計哉！毓鼎一腔哀憤，萬行血淚，無日不盼中國強，大清永，萬民安。往往從夢中痛哭而醒，淚痕猶漬枕函也”[注]惲毓鼎：《惲毓鼎澄齋日記》，杭州：浙江古籍出版社，2004年，第320-321頁。。惲毓鼎在日記中的一番剖析，無疑道出了清廷政治的黑暗面，也說明了立憲和官制改革中出現(xiàn)的問題。

作為晚清政壇的重要政治人物，袁世凱對于丙午官制改革頗為熱心，其尚在天津之時就已經(jīng)預(yù)計到京后如何進行官制改革。改革官制意味著新一輪的事權(quán)更迭，而在這場權(quán)力更換的過程中，如何保證自身的權(quán)力不受影響并且利益最大化則是袁世凱最為關(guān)心的內(nèi)容。自袁世凱進京參與立憲討論之后，軍機大臣鐵良與其發(fā)生數(shù)次爭執(zhí)。這幾次看似為國體、為政體而進行的爭論，實際上大多為權(quán)力之爭。早在仿行預(yù)備立憲上諭公布之前，袁世凱進京籌議立憲之時，就與鐵良發(fā)生過數(shù)次爭執(zhí)，二人爭論的焦點在于是否立行立憲。此后，袁世凱、奕劻先后面參鐵良，稱“若不去鐵，新政必有阻擾”[注]《齊東野語》，見陳旭麓、顧廷龍、汪熙主編：《辛亥革命前后——盛宣懷檔案資料選輯之一》，上海：上海人民出版社，1997年，第25-34頁。。此外，袁世凱還多次放言“官可不做，憲法不能不立”[注]《齊東野語》，見陳旭麓、顧廷龍、汪熙主編：《辛亥革命前后——盛宣懷檔案資料選輯之一》，上海：上海人民出版社，1997年，第25-34頁。，以示對立憲的熱衷。在官制改革中，袁世凱積極推動責(zé)任內(nèi)閣，陶湘認為“本初另有深意，欲蓋借此以保其后來”，而“端借機可以安于南洋之位”[注]《齊東野語》，見陳旭麓、顧廷龍、汪熙主編：《辛亥革命前后——盛宣懷檔案資料選輯之一》，上海：上海人民出版社，1997年，第25-34頁。。而在官制改革方案籌議過程中，袁世凱主要通過安插心腹人員進入編制局，與編制官制大臣進行博弈來達到其預(yù)定改革官制的目的。

而袁世凱在這場改革中的角色亦是十分特殊，一方面，他推動著清廷向君主立憲政體的轉(zhuǎn)變，促進了國家的轉(zhuǎn)型；另一方面，此次官制改革也包含著袁世凱自身的私心。而官制改革的結(jié)果，也并不遂袁世凱之意。九月二十日清廷頒布中央官制草案，并未采取袁世凱建議的責(zé)任內(nèi)閣制，而是延續(xù)軍機處的地位，且此后以“既設(shè)專部，部中應(yīng)有全權(quán)”為理由，將袁世凱所有兼差全部開去，僅僅保留直隸總督專職。時人有謂：“本初從前謀奪憲臺權(quán)利，一再營圖，不肯稍留，今日亦然，出爾反爾，且系自己送去，天道不爽。”[注]《齊東野語》，見陳旭麓、顧廷龍、汪熙主編：《辛亥革命前后——盛宣懷檔案資料選輯之一》，上海：上海人民出版社，1979年，第25-34頁。

五、結(jié)語

六十七天，一場引人注目的官制改革就以一道似是而非的上諭而結(jié)束。九月二十日，在頒布官制方案的同日，清廷頒布《著奕劻等續(xù)訂各省官制并會商督撫籌議預(yù)備立憲地方自治諭》，繼續(xù)修訂地方官制部分，丙午官制改革還在繼續(xù)。

從派遣五大臣出洋考察政治開始，清廷試圖從西方的政治文明中尋找維護自身統(tǒng)治、挽救時局的方法。而承載諸多希望的五大臣歸國后，也確實給時人帶來了希望，盡管這份希望也源于遠在日本的梁啟超、楊度等人[注]對于端、戴二人所上奏折及《歐美政治要義》等文，據(jù)學(xué)界已有成果的考證，極有可能為梁啟超、楊度等人代筆，且受到有賀長雄影響很大。。而隨著預(yù)備立憲上諭的頒布和官制修訂工作的開展，現(xiàn)實與理想的矛盾卻清楚地展現(xiàn)在人們眼前。如何將一個古老的王朝改造成一個現(xiàn)代政府，如何在不推翻清廷統(tǒng)治的基礎(chǔ)上完成制度的改革，丙午中央官制改革作了嘗試，也涌現(xiàn)出良好的設(shè)計，但最終還是失敗了。

回顧歷史，人們往往將官制改革的失敗歸結(jié)于袁世凱等人的斗爭，認為丙午年中央官制改革之所以最終未能實現(xiàn)從傳統(tǒng)朝廷向現(xiàn)代化國家的轉(zhuǎn)變，是因為參與官制改革方案制定的各位大臣，并未盡心盡責(zé)地為此次改革出謀劃策。正如孫寶瑄所言：“今日當(dāng)軸諸公之有權(quán)者，無實心任天下事則已，其果有實心也，吾贈以兩言：一曰實行，一曰改良。蓋非實行，不知辦事之難；又非時時改良，不能獲進步之益也。”[注]孫寶瑄：《孫寶瑄日記》，北京：中華書局，2015年，第961頁。事實上，政治上的權(quán)力斗爭僅僅是丙午中央官制改革的一個部分，這并非意味著這次改革純粹淪為各方權(quán)力角逐的戰(zhàn)場。畢竟，這場源于維護清廷統(tǒng)治的改革，其出發(fā)點在于維護政治上的統(tǒng)治權(quán)，而這也是諸位大臣權(quán)力的來源，倘若清廷的統(tǒng)治權(quán)不復(fù)存在，各大臣勢必也將喪失利益的基石?；仡欉@場改革，可以看到，諸位大臣基本上還是以維護國家為出發(fā)點，只是在具體政策的設(shè)計及權(quán)力分配上產(chǎn)生分歧。官制改革意味著權(quán)力更迭和政治妥協(xié)，而丙午中央官制改革最終未能達到實效歸根結(jié)底在于權(quán)力分配并未達到理想狀態(tài)。自辛丑之后微妙的政治平衡被這場官制改革打破，并在不久之后爆發(fā)丁未政潮，引發(fā)了晚清政壇的多米諾骨牌效應(yīng)，清廷統(tǒng)治也逐步走向深淵。當(dāng)然，丙午中央官制改革從思想觀念上還是將西方政體引進中國，對尋求現(xiàn)代化的中國起到了政治啟蒙的作用，同時也應(yīng)看到傳統(tǒng)知識分子及清廷統(tǒng)治者試圖用西方的政治學(xué)說及政體對傳統(tǒng)中國進行改造，以期達到朝廷向國家的轉(zhuǎn)變從而拯救危亡的理想與情懷。