趙福忱

摘要：城市供熱系統(tǒng)是保障居民生活和城市功能正常運(yùn)轉(zhuǎn)的重要基礎(chǔ)設(shè)施，供熱企業(yè)承擔(dān)著城市供應(yīng)、安全、管理和服務(wù)的重要職能。財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于供熱企業(yè)增值稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅優(yōu)惠政策執(zhí)行多年，對(duì)保證居民供熱采暖起到重要的促進(jìn)作用。

關(guān)鍵詞：供熱企業(yè)房產(chǎn)稅；城鎮(zhèn)土地使用稅；優(yōu)惠政策

一、現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策執(zhí)行情況

從調(diào)研情況看，各地區(qū)嚴(yán)格按照《財(cái)政部國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于繼續(xù)執(zhí)行供熱企業(yè)增值稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅優(yōu)惠政策的通知》（財(cái)稅[2011]118號(hào)）規(guī)定貫徹執(zhí)行，主要內(nèi)容為：

1.自2011年供熱期至2015年12月31日，對(duì)供熱企業(yè)向居民個(gè)人（以下稱居民）供熱而取得的采暖費(fèi)收入繼續(xù)免征增值稅。向居民供熱而取得的采暖費(fèi)收入，包括供熱企業(yè)直接向居民收取的、通過其他單位向居民收取的和有單位代居民繳納的采暖費(fèi)。

2.自2011年7月1日至2015年12月31日，對(duì)向居民供熱而收取采暖費(fèi)的供熱企業(yè)，為居民供熱所使用的廠房及土地繼續(xù)免征房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅。對(duì)既向居民供熱，又向單位供熱或者兼營(yíng)其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的供熱企業(yè)，按其向居民供熱而取得的采暖費(fèi)收入占企業(yè)總收入的比例免征房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅。

二、現(xiàn)行稅收優(yōu)惠作用評(píng)價(jià)分析及執(zhí)行中存在的問題

（一）現(xiàn)行稅收優(yōu)惠作用評(píng)價(jià)分析

1.合理性分析。城市供熱是城市公共基礎(chǔ)實(shí)施，是關(guān)系民生、滿足城市居民基本生活需求的民生大計(jì)；長(zhǎng)期以來形成了以追求社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益最大化為目標(biāo)的供熱運(yùn)行方式和服務(wù)機(jī)制，保障居民安全正常供熱是政府和供熱企業(yè)共同的核心目標(biāo)與責(zé)任，通過稅收傾斜給予大力扶持，是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)和責(zé)任的具體體現(xiàn)。從公共財(cái)政保障角度看，應(yīng)屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品范疇，無論市場(chǎng)價(jià)格如何，需求是剛性的，要滿足全社會(huì)同等的需要，用純粹市場(chǎng)行為，純粹市場(chǎng)價(jià)格是無法滿足的，必須通過政府財(cái)稅等政策給予扶持，所以，給予供熱行業(yè)稅收減免政策是合理的。

2.供熱行業(yè)當(dāng)前的價(jià)格形成格局有必要對(duì)其實(shí)施稅收傾斜。供熱行業(yè)的價(jià)格由供熱成本、稅金、利潤(rùn)構(gòu)成。供熱成本又是由燃料動(dòng)力成本、人工成本、折舊費(fèi)、修理費(fèi)、其他費(fèi)用及管理費(fèi)構(gòu)成。如前所述，這些成本呈上升趨勢(shì)，但增加的成本又因供熱產(chǎn)品的準(zhǔn)公共產(chǎn)品特性而不能完全傳遞出去，即居民供熱價(jià)格實(shí)施政府定價(jià)，這種價(jià)格格局給企業(yè)正常運(yùn)營(yíng)帶來資金壓力和和經(jīng)營(yíng)困境，一是原材料漲價(jià)壓力，北京市熱力集團(tuán)將于2016年底以前全部取消燃煤熱源，將帶來燃料成本大幅增加。二是環(huán)保和節(jié)能技術(shù)改造投入的資金壓力。三是人工成本提高壓力。目前解決的方法是政府補(bǔ)貼一些，稅收減免一些。此外，企業(yè)通過非居民供熱的利潤(rùn)彌補(bǔ)一些。如果沒有稅收減免，財(cái)政補(bǔ)貼就要增加，那么勢(shì)必將要增加地方財(cái)政的壓力，影響地方財(cái)政收入的分配格局。所以，通過稅收減免的扶持方式是于供熱企業(yè)，于地方政府都有利的政策方式，有必要延續(xù)下去。

3.政府給予供熱行業(yè)資金和稅收方面的支持也是國(guó)際發(fā)達(dá)國(guó)家的通用做法。丹麥從1996年開始，對(duì)工商業(yè)征收環(huán)保稅。稅收所得作為投資撥款返回給工商業(yè)，其中40%的款項(xiàng)將發(fā)放給熱電聯(lián)產(chǎn)。英國(guó)政府從2001年開始，對(duì)熱電聯(lián)產(chǎn)免除氣候變化稅或商務(wù)稅。其中，高質(zhì)量高效率的熱電聯(lián)產(chǎn)項(xiàng)目還有資格申請(qǐng)政府對(duì)采用節(jié)約能源技術(shù)項(xiàng)目的補(bǔ)貼金。日本為扶持熱電聯(lián)產(chǎn)而免除供熱設(shè)施占地的特別土地保有稅和供熱行業(yè)有關(guān)的事業(yè)所得稅。德國(guó)對(duì)年總熱效率超過70%的熱電聯(lián)產(chǎn)項(xiàng)目免除現(xiàn)存的天然氣和石油稅。

（二）執(zhí)行中存在的問題

1.政策減稅效果有限。供熱企業(yè)優(yōu)惠政策主要集中在房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅和增值稅三個(gè)稅種的減免稅總額占主營(yíng)業(yè)務(wù)收入不足10%，地方政府的補(bǔ)貼額與減免稅額比例為4：1，政策減稅效果有限。

2.部分供熱企業(yè)未享受到優(yōu)惠政策。有部分企業(yè)未享受優(yōu)惠政策，除了因?yàn)椴环犀F(xiàn)有政策規(guī)定不能享受優(yōu)惠政策外，還有選擇享受其他優(yōu)惠政策而主動(dòng)放棄供熱稅收優(yōu)惠政策的情況，如困難中小企業(yè)的房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅減半政策，特別對(duì)于兼營(yíng)供熱的電熱聯(lián)產(chǎn)企業(yè)來說，部分其他優(yōu)惠政策對(duì)房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅的優(yōu)惠幅度大于供熱稅收優(yōu)惠政策的房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅的優(yōu)惠幅度。

3.稅務(wù)部門執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。調(diào)研中部分企業(yè)反映，在供熱企業(yè)稅收優(yōu)惠政策的執(zhí)行過程中，存在企業(yè)與稅務(wù)部門采用的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)算方法不一致的情況，甚至存在同一地區(qū)的稅務(wù)機(jī)關(guān)的不同部門執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)算方法不一致的情況。

三、完善稅收優(yōu)惠政策的建議

（一）繼續(xù)延續(xù)執(zhí)行供熱企業(yè)稅收優(yōu)惠政策

繼續(xù)實(shí)施供熱企業(yè)稅收優(yōu)惠政策，是一項(xiàng)利民、惠民工程，體現(xiàn)了黨和政府對(duì)人民群眾的關(guān)懷。同時(shí)，也可減輕供熱企業(yè)困難和壓力，緩解多方矛盾和社會(huì)穩(wěn)定。

（二）提高政策的減稅效果

建議對(duì)兼營(yíng)供熱企業(yè)的房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅優(yōu)惠政策的計(jì)算方式改成與增值稅一致，按照居民熱費(fèi)占總熱費(fèi)的比例免收房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅，而不是按照居民熱費(fèi)占企業(yè)主營(yíng)業(yè)務(wù)收入的比例來計(jì)算優(yōu)惠稅額。以降低供熱企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)，給予供熱企業(yè)更大力度的優(yōu)惠政策扶持。

（三）進(jìn)一步明確政策的實(shí)施范圍

調(diào)查中，一些企業(yè)提出有些供熱收入不符合優(yōu)惠政策規(guī)定，希望稅收優(yōu)惠政策的實(shí)施范圍能夠擴(kuò)大，不僅僅局限于居民供熱享受優(yōu)惠政策。同時(shí)部分企業(yè)希望優(yōu)惠政策能進(jìn)一步明確“學(xué)生宿舍”、“窗改門”等用于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的居民住宅是否屬于政策的實(shí)施范圍。

（四）免征供熱企業(yè)向非居民收取采暖費(fèi)收入的增值稅、房產(chǎn)稅、土地使用稅

各地區(qū)為減輕居民用戶負(fù)擔(dān)，在制定供熱價(jià)格政策時(shí)，采取非居民熱價(jià)高于居民熱價(jià)的辦法，以平衡供熱企業(yè)的虧損點(diǎn)。由于廠、礦、學(xué)、商熱價(jià)過高，一些單位紛紛要求脫網(wǎng)，實(shí)行聯(lián)供或自給自供采暖方法，既不需要交稅，又減少了費(fèi)用，降低了本單位產(chǎn)品成本。倘若如此，對(duì)一些供熱企業(yè)將是極大的沖擊，同時(shí)將構(gòu)成諸多不安定因素。

（五）完善政策執(zhí)行的評(píng)估機(jī)制

供熱企業(yè)優(yōu)惠政策的實(shí)施有力的支持了企業(yè)的發(fā)展，但是從另一個(gè)方面看，部分地方取暖效果仍然存在不盡人意的地方，供熱溫度得不到充分保障，更存在供熱晚來早走的惡劣現(xiàn)象，是否可以將供熱質(zhì)量納入評(píng)估考核機(jī)制，使優(yōu)惠政策不僅僅助力企業(yè)發(fā)展，更在惠民方面取得更大的社會(huì)效益。endprint