文云波 湖北永業(yè)行評(píng)估咨詢有限公司總經(jīng)理

PPP模式與專項(xiàng)債券雙管齊下，助力污水治理投融資模式創(chuàng)新

文云波 湖北永業(yè)行評(píng)估咨詢有限公司總經(jīng)理

為認(rèn)真貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記提出的長江經(jīng)濟(jì)帶“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”要求，按照創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，堅(jiān)持政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作、規(guī)劃引領(lǐng)、廠網(wǎng)同步、建管一體、全面推進(jìn)的基本原則，以持續(xù)改善城鄉(xiāng)人居環(huán)境為目標(biāo)，以全面推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水治理為重點(diǎn)，補(bǔ)齊農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理短板，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，建設(shè)美麗湖北，湖北省政府辦公廳發(fā)布《省人民政府關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水治理工作的意見》（鄂政發(fā)[2017]6號(hào)）（以下簡

意見指出“2019年，實(shí)現(xiàn)全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水治理全覆蓋，形成設(shè)施完善、管網(wǎng)配套、在線監(jiān)測、運(yùn)行穩(wěn)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水治理工作體系。2017～2019年，省級(jí)每年轉(zhuǎn)貸100億元政府專項(xiàng)債券，用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水處理設(shè)施建設(shè)。創(chuàng)新建設(shè)和運(yùn)營模式，采用PPP即政府與社會(huì)資本合作模式?！?/p>

2017年7月，財(cái)政部、住建部、環(huán)保部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的通知》(財(cái)建[2017]455號(hào))（以下簡稱“四部委通知”）提出，“政府參與的新建污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式。有序推進(jìn)存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為PPP模式。盡快在該領(lǐng)域內(nèi)形成以社會(huì)資本為主，統(tǒng)一、規(guī)范、高效的PPP市場，推動(dòng)相關(guān)環(huán)境公共產(chǎn)品和服務(wù)供給結(jié)構(gòu)明顯優(yōu)化?！?/p>

省級(jí)政府發(fā)行污水處理專項(xiàng)債券，政府參與的新建污水項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式，均可創(chuàng)新于公共領(lǐng)域重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，也是落實(shí)中共中央、國務(wù)院《關(guān)于深化投融資體制改革的意見》以及“四部委通知”等相關(guān)政策文件的具體措施，對(duì)于按期保質(zhì)完成湖北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水處理工作無疑是一重大利好和基本保障。

但是如何合法合規(guī)使用專項(xiàng)債券，規(guī)范實(shí)施PPP模式？如何建立財(cái)政支持、社會(huì)參與、使用者付費(fèi)相結(jié)合的資金籌措與分擔(dān)機(jī)制？創(chuàng)新投融資模式是否有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)等各個(gè)階段持續(xù)穩(wěn)定以及全生命周期有機(jī)整合？都成為擺在各級(jí)行業(yè)主管部門面前的頭等大事。本文結(jié)合筆者參與制定湖北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水PPP模式操作指引的經(jīng)歷，從專項(xiàng)債券、PPP模式的規(guī)范操作及應(yīng)用目標(biāo)等方面進(jìn)行初步分析和探討。

一、PPP模式結(jié)合污水專項(xiàng)債券應(yīng)用有助于增強(qiáng)項(xiàng)目吸引力，提升社會(huì)投資人關(guān)注度和參與積極性

鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水PPP項(xiàng)目合作期一般不少于20年，長達(dá)30年，但相對(duì)于城市污水項(xiàng)目，鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水存在單個(gè)子項(xiàng)目體量小、配套管網(wǎng)投資比重大、收費(fèi)機(jī)制不完善、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政保障不足等特點(diǎn)，專業(yè)投資人往往顧慮項(xiàng)目規(guī)模效應(yīng)、政府財(cái)政承受能力等影響項(xiàng)目持續(xù)運(yùn)營及盈利能力，傳統(tǒng)模式下行業(yè)內(nèi)有影響力的社會(huì)投資人往往關(guān)注度有限。省級(jí)政府發(fā)行專項(xiàng)債券有利于為地方政府項(xiàng)目籌集短期建設(shè)資金，降低財(cái)務(wù)成本，增加社會(huì)投資人信心。依據(jù)《關(guān)于組織申請鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水治理專項(xiàng)債券的函》（鄂建函〔2017〕106號(hào)文）：縣（市、區(qū)）政府是專項(xiàng)債券用款和還款主體，專項(xiàng)債券不得用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水處理項(xiàng)目之外的其他項(xiàng)目，本次轉(zhuǎn)貸的專項(xiàng)債券用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水處理設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)（含配套管網(wǎng)），鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水治理工作以縣域?yàn)檎w項(xiàng)目，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)為子項(xiàng)目，專項(xiàng)債券必須嚴(yán)格對(duì)應(yīng)到具體的子項(xiàng)目。

通過PPP模式創(chuàng)新融資渠道，尤其結(jié)合專項(xiàng)債券以縣市政府為責(zé)任主體，嚴(yán)格落實(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)子項(xiàng)目，可參照鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水PPP操作指引中提出的專項(xiàng)債券作為EPC部分實(shí)施“EPC+PPP模式”、專項(xiàng)債券作為資本性支出、股權(quán)出資等具體應(yīng)用方式，做到政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作、廠網(wǎng)一體、建管一體，如期實(shí)現(xiàn)全省全覆蓋。

作為一項(xiàng)打基礎(chǔ)、管長遠(yuǎn)的民生工程，創(chuàng)新應(yīng)用PPP模式和專項(xiàng)債券，投資人回報(bào)機(jī)制既包含建設(shè)投資及收益，又囊括了后續(xù)運(yùn)營補(bǔ)助及使用者付費(fèi)機(jī)制的完善，具有一定“不可復(fù)制性”，整個(gè)行業(yè)投資吸引力大幅提升，從近期舉行的省級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水PPP項(xiàng)目對(duì)接會(huì)吸引134家企業(yè)可見一斑。專業(yè)、競爭充分的市場環(huán)境也為后續(xù)PPP項(xiàng)目的加速落地及規(guī)范實(shí)施奠定了基礎(chǔ)和提供了保障。

二、規(guī)范實(shí)施PPP模式除了創(chuàng)新融資方式及公共服務(wù)領(lǐng)域管理模式，平滑短期財(cái)政支出，還有利于推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，提升行業(yè)經(jīng)濟(jì)活力和競爭力

國家財(cái)政部和發(fā)改委分別出臺(tái)PPP項(xiàng)目操作指南和工作導(dǎo)則，湖北省級(jí)主管部門結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水治理工作的特點(diǎn)和目標(biāo)，因地制宜制定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水PPP項(xiàng)目操作指引，強(qiáng)調(diào)規(guī)范實(shí)施PPP模式的重要性。但部分項(xiàng)目業(yè)主過于強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目融資功能、主體責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，看重項(xiàng)目落地，往往忽視了PPP項(xiàng)目運(yùn)營效率對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水治理公共服務(wù)質(zhì)量的改善，長期來看PPP體制機(jī)制優(yōu)勢無法發(fā)揮。

1.項(xiàng)目應(yīng)強(qiáng)調(diào)廠網(wǎng)一體、建管一體，合理分配建設(shè)、運(yùn)營階段風(fēng)險(xiǎn)，提升PPP模式效率，改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水領(lǐng)域服務(wù)能力及治理水平

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水廠網(wǎng)一體項(xiàng)目中廠區(qū)規(guī)模及投資占比往往偏低，且具備短期到位的專項(xiàng)債券資金，當(dāng)前PPP項(xiàng)目吸引了大量施工單位，容易造成重建設(shè)輕運(yùn)營，部分項(xiàng)目投資人在PPP方案和合同中既不愿意承擔(dān)運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，運(yùn)營能力也不匹配。社會(huì)投資人將關(guān)注點(diǎn)前移到建設(shè)，又誘導(dǎo)政府盡快使用當(dāng)期到位專項(xiàng)債券資金降低財(cái)務(wù)成本的動(dòng)力，提前支付“可用性付費(fèi)”來鎖定大部分回報(bào)，缺乏合理的激勵(lì)措施引導(dǎo)社會(huì)投資人發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，提高運(yùn)營效率和服務(wù)能力。

2.合規(guī)確定項(xiàng)目實(shí)施主體，避開政府與當(dāng)?shù)貒筠D(zhuǎn)型合作的“陷阱”，推進(jìn)公共服務(wù)治理體系和能力現(xiàn)代化，促進(jìn)行業(yè)活力和競爭力

PPP是一項(xiàng)長期性、系統(tǒng)性的改革，是適應(yīng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、市場在資源配置中起主導(dǎo)作用的一次體制機(jī)制變革。但在實(shí)際操作中，部分項(xiàng)目中地方政府假借PPP搞變相融資，推進(jìn)地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型中設(shè)立子公司避開社會(huì)資本身份限制，或?qū)⒉痪邆鋵?shí)際運(yùn)營能力的國有企業(yè)搖身一變運(yùn)作成鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水的“社會(huì)資本”，或追求短期利益與社會(huì)資本一拍即合成為名義上聯(lián)合體，實(shí)際上各階段主體責(zé)任及風(fēng)險(xiǎn)分配不合理的PPP項(xiàng)目，“社會(huì)資本”未能充分發(fā)揮PPP的體制機(jī)制優(yōu)勢，不利于行業(yè)內(nèi)真正社會(huì)資本發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，將有技術(shù)和制度優(yōu)勢的合格社會(huì)資本擋在門外，影響行業(yè)活力和競爭力。

三、PPP實(shí)施方案設(shè)計(jì)和合同履約中還應(yīng)重視全生命周期有機(jī)整合，完善價(jià)費(fèi)機(jī)制、監(jiān)管體系，做到真正的按效付費(fèi)和物有所值

鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水PPP項(xiàng)目合作并不僅限于方案審批和合同簽訂等關(guān)鍵點(diǎn)，而是貫穿政府與合格社會(huì)投資人長達(dá)二三十年的合作期，包含投資、建設(shè)、運(yùn)營、移交等多個(gè)階段甚至項(xiàng)目全生命周期，項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)和合同履約中能體現(xiàn)和激勵(lì)項(xiàng)目投融資、工程建設(shè)、運(yùn)營效果、移交標(biāo)等產(chǎn)出目標(biāo)有機(jī)整合，完善價(jià)費(fèi)機(jī)制，建立財(cái)政支持、社會(huì)參與、使用者付費(fèi)相結(jié)合的資金籌措與分擔(dān)機(jī)制，突破政府重項(xiàng)目規(guī)模和落地、社會(huì)資本重建設(shè)的可用性付費(fèi)機(jī)制，才有助于建立三位一體的監(jiān)管體系，基于合同約定的績效標(biāo)準(zhǔn)，將項(xiàng)目全生命周期中的責(zé)、權(quán)、利相匹配，將監(jiān)管考評(píng)、付費(fèi)機(jī)制與服務(wù)效率、效果掛鉤，才能做到真正的按效付費(fèi)，倒逼PPP各參與方關(guān)注運(yùn)營效果，實(shí)現(xiàn)物有所值。