摘要：運(yùn)用制度變遷理論，通過(guò)定量研究方法對(duì)吉林省國(guó)有林區(qū)進(jìn)行實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)：全面停伐后國(guó)有林區(qū)陷入運(yùn)轉(zhuǎn)、就業(yè)、社保和轉(zhuǎn)型四大發(fā)展困境，破解困境的關(guān)鍵在于如何解決其就業(yè)和社保難題。著眼供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，應(yīng)從制度供給和機(jī)制協(xié)同視角重構(gòu)國(guó)有林區(qū)就業(yè)與社會(huì)保障制度，以實(shí)現(xiàn)林區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化與就業(yè)保障的制度均衡。

關(guān)鍵詞：國(guó)有林區(qū)；就業(yè)；社會(huì)保障；制度重構(gòu)

中圖分類號(hào)：F831；F832文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：10037217（2017）05012205

一、研究背景與理論基礎(chǔ)

國(guó)有林區(qū)發(fā)展經(jīng)歷了一個(gè)特殊的歷史過(guò)程。由于長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制與過(guò)度消耗森林資源的制度慣性和累積效應(yīng)，國(guó)有林區(qū)森林生態(tài)功能及承載力嚴(yán)重下降，可采資源幾近枯竭，帶來(lái)了生態(tài)環(huán)境惡化的嚴(yán)重后果。全面停止天然林商業(yè)性采伐是黨中央國(guó)務(wù)院作出的重大戰(zhàn)略決策，目的是建立國(guó)有林區(qū)新體制，推動(dòng)林業(yè)發(fā)展模式由木材生產(chǎn)為主轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)修復(fù)和建設(shè)為主[1]。這一重大制度變遷涉及林區(qū)一系列改革與制度創(chuàng)新。由于國(guó)有林區(qū)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行政企合一的管理體制，就業(yè)和社保領(lǐng)域計(jì)劃體制積淀較深，形成了制度變遷過(guò)程中的典型路徑依賴現(xiàn)象，停伐后新老矛盾交織，傳統(tǒng)制度供給與多元利益訴求并存，從而提出了國(guó)有林區(qū)就業(yè)和社會(huì)保障制度重構(gòu)的現(xiàn)實(shí)需求。

針對(duì)國(guó)有林區(qū)改革與發(fā)展，國(guó)內(nèi)學(xué)者大多集中于以下三個(gè)問(wèn)題開展研究：一是解決林區(qū)貧困和就業(yè)問(wèn)題[2]，

論證了就業(yè)與貧困的關(guān)系，闡述了通過(guò)多種途徑拓寬林區(qū)就業(yè)渠道的方法。二是國(guó)有林區(qū)社會(huì)保障問(wèn)題的宏觀或?qū)嵶C研究

，主要從林區(qū)改革的制度變遷過(guò)程分析不同時(shí)期我國(guó)林區(qū)社會(huì)保障制度的時(shí)效及其變化，運(yùn)用描述性統(tǒng)計(jì)分析方法、逆概率加權(quán)法、Probit模型、多元線性回歸分析模型等計(jì)量方法實(shí)證分析林區(qū)各項(xiàng)改革對(duì)職工家庭收入、就業(yè)及相關(guān)福利保障的影響[3]。三是林區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化問(wèn)題研究，闡述了林區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演變及差異，并對(duì)林區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行識(shí)別和分析[3]，針對(duì)林區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似度較高等問(wèn)題提出產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的對(duì)策建議。

現(xiàn)有研究成果為國(guó)有林區(qū)改革和發(fā)展提供了有價(jià)值的參考，但缺乏對(duì)制度供給不足問(wèn)題的分析和考量，且缺少制度變遷過(guò)程中的動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)的分析和支持，更未從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化與就業(yè)和社會(huì)保障間的制度協(xié)同視角探索制度重構(gòu)的框架和路徑。因此，需要從制度供給創(chuàng)新層面破解林區(qū)就業(yè)和社會(huì)保障難題。

新制度學(xué)派代表人物、美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家道格拉斯·諾斯（Douglass C·North，1920-2015），以制度變遷理論強(qiáng)調(diào)了制度因素的重要性，1993年他在《經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷》中提出了包括產(chǎn)權(quán)理論、國(guó)家理論和意識(shí)形態(tài)理論在內(nèi)的制度變遷理論，認(rèn)為關(guān)于產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)變革制度的變遷是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的決定因素[4]。本文依據(jù)制度變遷理論，對(duì)吉林省國(guó)有林區(qū)全面停伐后出現(xiàn)的發(fā)展困境進(jìn)行實(shí)證分析和定量研究，嘗試解決兩個(gè)問(wèn)題：一是從制度需求和供給層面回答如何實(shí)現(xiàn)林區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展過(guò)程中的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與就業(yè)社保的制度均衡；二是從機(jī)制協(xié)同層面回答國(guó)有林區(qū)社保制度改革的取向和路徑，從而重構(gòu)體現(xiàn)社會(huì)政策托底的三方協(xié)同社保制度框架。

二、國(guó)有林區(qū)發(fā)展困境分析：以吉林省為例

吉林省國(guó)有林區(qū)集中分布在東部長(zhǎng)白山地區(qū)，主要包括隸屬于吉林森工集團(tuán)和長(zhǎng)白山森工集團(tuán)的18個(gè)國(guó)有林業(yè)局，以及輝南、長(zhǎng)白、安圖、上營(yíng)四個(gè)森林經(jīng)營(yíng)局，均為天然林保護(hù)工程區(qū)，總經(jīng)營(yíng)面積400.6萬(wàn)公頃，有林地面積365萬(wàn)公頃，活力木蓄積4.7億立方米，森林覆蓋率90.6%，林業(yè)人口44萬(wàn)人，截至2015年末，在冊(cè)職工6.9萬(wàn)人，不在崗26萬(wàn)人，離退休7.7萬(wàn)人。國(guó)家實(shí)施天然林資源保護(hù)工程以來(lái)，吉林省逐年調(diào)減采伐限額，到2014年采伐量已調(diào)減到134萬(wàn)立方米[5]。自2015年4月起，國(guó)有林區(qū)全面停止了天然林商業(yè)性采伐，林區(qū)生存發(fā)展面臨四個(gè)困境：

（1）運(yùn)轉(zhuǎn)困境。長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)有林區(qū)森工企業(yè)的主業(yè)是采伐，為國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供木材，企業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)支出完全靠采伐收入。停伐后企業(yè)收入大幅減少，雖然也發(fā)展了一些轉(zhuǎn)型產(chǎn)業(yè)，但基本處于規(guī)模小、層次低的起步階段，尚未形成維系林區(qū)運(yùn)轉(zhuǎn)的支撐能力，使林區(qū)正常運(yùn)轉(zhuǎn)舉步維艱。停伐前，18個(gè)國(guó)有林業(yè)局木材產(chǎn)量134萬(wàn)立方米，采伐剩余物54萬(wàn)噸，按照木材售價(jià)1579元/立方米、采伐剩余物500元/噸計(jì)算（2014年），銷售收入234億元[6]。停伐后國(guó)家按1000元/立方米給予停伐補(bǔ)貼，企業(yè)年均短收近10億元，而林區(qū)運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用并未減少，工資物價(jià)上漲還加劇了企業(yè)開支壓力。部分企業(yè)靠貸款給職工開支，到期不能還貸銀行就會(huì)停貸，企業(yè)面臨生存危機(jī)。

（2）就業(yè)困境。停伐后從事木材采運(yùn)和加工的企業(yè)相繼停產(chǎn)，從業(yè)人員下崗3.6萬(wàn)人，加上天保工程一期時(shí)一次性安置職工135萬(wàn)人，國(guó)有林區(qū)無(wú)崗人員達(dá)17.1萬(wàn)人[7]，面臨重新?lián)駱I(yè)，使林區(qū)就業(yè)空間進(jìn)一步收窄。盡管森工企業(yè)通過(guò)增加管護(hù)、防火、培育等崗位暫時(shí)轉(zhuǎn)崗安置了一批人，但仍有2.1萬(wàn)余人未能穩(wěn)定就業(yè)，由于這一群體長(zhǎng)期生活在林區(qū)，缺少轉(zhuǎn)移就業(yè)技能，再就業(yè)難度較大。如表1所示。

（3）保障困境。停伐后由于企業(yè)收入銳減，直接影響到林區(qū)職工社會(huì)保障繳費(fèi)，突出表現(xiàn)為離退休職工醫(yī)療保險(xiǎn)躉繳和老工傷躉繳難以為繼。截至2015年末，18個(gè)國(guó)有林業(yè)局離退休職工7.4萬(wàn)人，兩項(xiàng)躉繳年需資金3.1億元[8]，停伐前企業(yè)尚可維持，停伐后這筆開支成為無(wú)源之水，造成離退人員人心惶惶，這種焦慮情緒傳導(dǎo)給在崗職工，使其后顧之憂愈發(fā)沉重，將直接影響林區(qū)社會(huì)穩(wěn)定。

（4）轉(zhuǎn)型困境。長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)有林區(qū)形成了以木材采伐為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)體系，形成了產(chǎn)業(yè)空間高度集聚的發(fā)展模式；停伐后，木材采運(yùn)

及加工全面停工，以采伐剩余物為原料的下游產(chǎn)業(yè)直接受到?jīng)_擊。

據(jù)長(zhǎng)白山森工集團(tuán)調(diào)查，停伐前木耳年生產(chǎn)規(guī)模2.5億袋，利潤(rùn)2.15億元，從業(yè)人員1.66萬(wàn)人；停伐后生產(chǎn)規(guī)模急劇萎縮86%，利潤(rùn)減少75.58%，從業(yè)人員減少86.1%[9]。endprint

財(cái)經(jīng)理論與實(shí)踐（雙月刊）2017年第5期

2017年第5期（總第209期）王向南：國(guó)有林區(qū)就業(yè)與社會(huì)保障制度重構(gòu)

——基于吉林省的實(shí)證分析

注：數(shù)據(jù)來(lái)源于吉林省林業(yè)廳國(guó)有林區(qū)改革調(diào)研組在吉林森工集團(tuán)和長(zhǎng)白山森工集團(tuán)的18個(gè)國(guó)有林業(yè)局的實(shí)地調(diào)查數(shù)據(jù)。

國(guó)有林區(qū)陷入困境，從成因上看，停伐只是外因和表象，內(nèi)因是國(guó)有林區(qū)多年積累深層次矛盾的疊加反應(yīng)，主要包括以下三個(gè)方面：

1.計(jì)劃體制積淀較深。東北國(guó)有林區(qū)的森工企業(yè)多是上世紀(jì)四五十年代建立的，主要是為滿足

經(jīng)濟(jì)建設(shè)對(duì)木材的需求而建立，長(zhǎng)期以來(lái)形成了相對(duì)封閉的運(yùn)營(yíng)模式和企業(yè)文化，習(xí)慣于按國(guó)家計(jì)劃安排生產(chǎn)，靠采伐木材解決生存發(fā)展的諸多難題，加之國(guó)家對(duì)林區(qū)投入不足，林區(qū)道路、供電供熱等公共基礎(chǔ)設(shè)施多年靠企業(yè)自身承擔(dān)，部分企業(yè)甚至把周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的供水供熱都包辦了，從而使得森工企業(yè)計(jì)劃基因慣性依舊，市場(chǎng)元素活力不足。

2.產(chǎn)業(yè)依存度過(guò)高。由于森林資源相對(duì)較好，形成了國(guó)有林區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)對(duì)木材采運(yùn)的高度依賴，造成獨(dú)木支撐的產(chǎn)業(yè)格局。依據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，產(chǎn)業(yè)空間分布狀況可通過(guò)產(chǎn)業(yè)區(qū)位基尼系數(shù)反映，該數(shù)值越大，表明產(chǎn)業(yè)空間分布越不均勻，產(chǎn)業(yè)空間集聚程度越高。據(jù)吉林省統(tǒng)計(jì)年鑒2013—2015年數(shù)據(jù)顯示，吉林省國(guó)有林區(qū)產(chǎn)業(yè)區(qū)位基尼系數(shù)為0.491左右，反映出其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、產(chǎn)業(yè)集聚程度過(guò)高等問(wèn)題。一旦傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)格局被打破，對(duì)林區(qū)生存發(fā)展和穩(wěn)定造成負(fù)面沖擊。

3.制度和路徑依賴突出。在就業(yè)和社會(huì)保障領(lǐng)域，國(guó)有林區(qū)雖然經(jīng)歷了向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)變革的多重洗禮，但遠(yuǎn)沒有走出經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)程快速推進(jìn)與社會(huì)領(lǐng)域傳統(tǒng)制度變革滯后的怪圈。從就業(yè)用工制度看，國(guó)有森工企業(yè)雖然在勞動(dòng)用工自主權(quán)方面取得了積極進(jìn)展，初步構(gòu)建了全員勞動(dòng)合同制，但對(duì)用行政手段配置勞動(dòng)力資源仍存在依戀情結(jié)。

在國(guó)有林區(qū)富余職工安置上，還企盼用計(jì)劃管理的方式通過(guò)統(tǒng)籌統(tǒng)配解決失業(yè)問(wèn)題。從社會(huì)保險(xiǎn)方面看，國(guó)有林區(qū)已初步構(gòu)建了包括養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育五險(xiǎn)在內(nèi)的社會(huì)保險(xiǎn)體系，但還存在與企業(yè)解除勞動(dòng)關(guān)系的一次性安置職工的保險(xiǎn)難題。特別是全面停伐后，國(guó)有林業(yè)局收入銳減，難以承擔(dān)已退休老職工醫(yī)療保險(xiǎn)躉繳和新退休職工醫(yī)療保險(xiǎn)續(xù)繳及老工傷躉繳等費(fèi)用。

三、林區(qū)轉(zhuǎn)型背景下就業(yè)與社會(huì)保障的制度需求：影響和評(píng)估

林區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化對(duì)區(qū)域內(nèi)就業(yè)和社保的影響需要分別從兩個(gè)維度加以判斷：一是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化程度，即考量其是否能適應(yīng)市場(chǎng)需求變化、產(chǎn)業(yè)間比例關(guān)系的協(xié)調(diào)性

以及對(duì)資源利用的效率；二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級(jí)化程度，由此評(píng)估林區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的整體條件和過(guò)程，通過(guò)創(chuàng)新機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)制等制度設(shè)計(jì)，找到產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的合理路徑和主要模式，提升產(chǎn)業(yè)素質(zhì)，從而對(duì)就業(yè)和社保問(wèn)題進(jìn)行根本性改善。

（一）吉林省國(guó)有林區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化與高級(jí)化程度的基本判斷

總體上看，吉林省國(guó)有林區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，如圖1所示，第一產(chǎn)業(yè)占比26.96%，多為粗放經(jīng)營(yíng)；第二產(chǎn)業(yè)占比61.42%，規(guī)模較大但趨同性強(qiáng)，競(jìng)爭(zhēng)力不足；第三產(chǎn)業(yè)占比11.62%，發(fā)展嚴(yán)重滯后。自1998年天保工程試點(diǎn)以來(lái)，到2014年已連續(xù)17年調(diào)減采伐量，但三大產(chǎn)業(yè)比例仍極不協(xié)調(diào)，為27∶61∶12，獨(dú)木支撐的產(chǎn)業(yè)格局始終沒有改變[10]。

圖12014年吉林省國(guó)有林區(qū)三大產(chǎn)業(yè)構(gòu)成圖

從適應(yīng)市場(chǎng)需求變化看，隨著城鄉(xiāng)居民對(duì)清潔水源、新鮮空氣、優(yōu)美環(huán)境等生態(tài)產(chǎn)品需求日益強(qiáng)烈，國(guó)有林區(qū)在停伐后雖然在盡力調(diào)整適應(yīng)這種需求變化，但幅度小、進(jìn)展慢，其僵化體制和低效率還沒有從根本上得到改變。從產(chǎn)業(yè)間的協(xié)調(diào)性看，第一產(chǎn)業(yè)雖經(jīng)停伐比重大幅下降，但第二產(chǎn)業(yè)加工層次低，原料對(duì)外依存度增強(qiáng)，貼牌產(chǎn)品多，自有品牌少，更缺少創(chuàng)新型名牌產(chǎn)品。比如家具產(chǎn)品，多數(shù)企業(yè)處于模仿和跟跑階段，缺少創(chuàng)新超越、躋身前列領(lǐng)跑并跑的理念和方式，整體效益差，競(jìng)爭(zhēng)能力弱。第三產(chǎn)業(yè)在一、二產(chǎn)業(yè)滑坡的背景下，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)缺少需求拉力和發(fā)展活力，特別是電子商務(wù)、物流配送等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)在部分林區(qū)還是空白。從資源利用效率看，由于產(chǎn)業(yè)間協(xié)調(diào)性差，林區(qū)的各類生產(chǎn)要素難以按市場(chǎng)需求轉(zhuǎn)換為適應(yīng)消費(fèi)升級(jí)的生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)出，不僅影響國(guó)有林區(qū)產(chǎn)出功能的有效提升，也在一定程度上制約了國(guó)有林區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展進(jìn)程。

從國(guó)有林區(qū)資源稟賦和區(qū)位條件看，優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)所占比重較低。如森林生態(tài)旅游資源占全省旅游資源總量的80%以上，但在全省旅游經(jīng)濟(jì)總收入中所占比重只有4.75%[11]，旅游景區(qū)、設(shè)施和線路設(shè)計(jì)缺乏整體性、協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性，更缺少文化內(nèi)涵支撐，加快文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)與旅游產(chǎn)業(yè)的深度融合，還需要在制度供給層面實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造性變革。

（二）吉林省國(guó)有林區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的模式選擇

加快轉(zhuǎn)型發(fā)展步伐，培育和壯大接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)國(guó)有林區(qū)生態(tài)保障功能和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出功能，必須堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)發(fā)展生態(tài)化、生態(tài)建設(shè)產(chǎn)業(yè)化的方向，在增強(qiáng)生態(tài)效益和社會(huì)效益的前提下，確立有吉林特色的林區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建生態(tài)引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的結(jié)構(gòu)優(yōu)化模式。

1創(chuàng)新發(fā)展森林生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)。要圍繞提升森林生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)層次，突出國(guó)有林區(qū)資源開發(fā)人文歷史悠久、民族風(fēng)情多姿多彩、冰雪休閑健身等消費(fèi)熱點(diǎn)，探索文化產(chǎn)業(yè)與旅游產(chǎn)業(yè)融合推進(jìn)的路徑和模式，豐富旅游產(chǎn)品內(nèi)涵，體現(xiàn)森林生態(tài)文化特點(diǎn)，打造森林旅游品牌，增強(qiáng)吸引力、凝聚力，提升競(jìng)爭(zhēng)力。

2積極培育森林康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)。發(fā)揮國(guó)有林區(qū)生態(tài)環(huán)境資源優(yōu)勢(shì)，針對(duì)老齡社會(huì)健康養(yǎng)老服務(wù)需求，推進(jìn)三個(gè)結(jié)合，即把綠水青山和森林康養(yǎng)結(jié)合起來(lái)、把養(yǎng)老服務(wù)和醫(yī)療保健結(jié)合起來(lái)、把森林度假和慢性病療養(yǎng)結(jié)合起來(lái)，吸引城鎮(zhèn)老年群體到林區(qū)休閑健康養(yǎng)老，在擴(kuò)大林區(qū)就業(yè)空間同時(shí)，補(bǔ)充社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不足、模式單一的缺欠。

3大力開發(fā)森林綠色食品產(chǎn)業(yè)，拓展林區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間。開發(fā)和培育森林保健食品品牌，變初級(jí)加工為深度加工，變單一產(chǎn)品為系列產(chǎn)品，變?cè)袭a(chǎn)品為終端產(chǎn)品，提高森林綠色食品附加值，為林區(qū)就業(yè)和職工增收拓寬渠道。endprint

（三）生態(tài)引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型模式下有效供給與有效需求的改善

生態(tài)引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型基本要求是在保護(hù)森林生態(tài)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)和民生持續(xù)改善，

以林業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，以滿足社會(huì)對(duì)林業(yè)生態(tài)服務(wù)的需求和國(guó)有林區(qū)對(duì)民生改善的訴求為導(dǎo)向，在制度供給和產(chǎn)品供給兩個(gè)方面，增強(qiáng)森林生態(tài)產(chǎn)品供給的有效性，即最大限度滿足社會(huì)公眾對(duì)生態(tài)產(chǎn)品的多樣化需求，以有效需求改善拉動(dòng)國(guó)有林區(qū)民生林業(yè)的健康發(fā)展。

1.在制度供給方面，要著眼改善林區(qū)就業(yè)和完善林區(qū)社會(huì)保障體系兩個(gè)重點(diǎn)，在制度安排和政策設(shè)計(jì)上，進(jìn)行創(chuàng)新性探索，發(fā)揮制度供給的導(dǎo)向和規(guī)制作用，特別是改變長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)國(guó)有林區(qū)重取輕予的制度安排和政策取向，構(gòu)建少取多予放活的政策體系，重點(diǎn)解決好國(guó)有林區(qū)基本公共服務(wù)本體化程度高、均等化程度低、社會(huì)保障游離于城鄉(xiāng)制度優(yōu)惠和政策優(yōu)惠之外等問(wèn)題。

2.在產(chǎn)品供給方面，要發(fā)揮國(guó)有林區(qū)位于長(zhǎng)白山腹地的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，在不改變國(guó)有性質(zhì)基礎(chǔ)上，探索森林資源所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置的制度，促進(jìn)林地林木由相對(duì)固化的資源狀態(tài)向激活要素的資本狀態(tài)轉(zhuǎn)化，實(shí)現(xiàn)資源資本化、資本流動(dòng)化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化，切實(shí)實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)配置資源的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的有機(jī)結(jié)合，以盤活林地資源為驅(qū)動(dòng)，拉動(dòng)經(jīng)營(yíng)主體和林地經(jīng)濟(jì)的多元化發(fā)展，加快林區(qū)生產(chǎn)方式和經(jīng)營(yíng)方式轉(zhuǎn)變，促進(jìn)國(guó)有林區(qū)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化和轉(zhuǎn)型升級(jí)。

四、基于煥發(fā)林區(qū)就業(yè)活力和制度維穩(wěn)的供給側(cè)改革：取向與保障

（一）林區(qū)內(nèi)外結(jié)合以創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)的多元化就業(yè)格局

國(guó)有林區(qū)走出四個(gè)困境關(guān)鍵在于解決就業(yè)和社會(huì)保障兩大難題，

必須著眼林區(qū)內(nèi)外兩個(gè)市場(chǎng)，堅(jiān)持以創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)，構(gòu)建多元化就業(yè)格局。

1.林區(qū)內(nèi)部就業(yè)。 一是依托林木、林地資源發(fā)展特色種養(yǎng)殖業(yè)，

分類指導(dǎo)、一場(chǎng)一策，以基層林場(chǎng)為載體，以職工家庭為單元，種植業(yè)以原生態(tài)經(jīng)濟(jì)為主，有序發(fā)展越橘、林下參、仿野生靈芝、五味子、山野菜、天麻、食用菌等產(chǎn)業(yè)，形成規(guī)模培育市場(chǎng)；養(yǎng)殖業(yè)以標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖林蛙、森林豬、蜜蜂、梅花鹿、肉牛、森林雞、冷水魚等。同時(shí)利用森林生態(tài)資源發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，依托長(zhǎng)白山旅游資源組織引導(dǎo)林區(qū)職工發(fā)展農(nóng)家樂、林海人家、山貨莊、運(yùn)輸物流等產(chǎn)業(yè)模式。二是圍繞生態(tài)建設(shè)，大力培育綠化苗木、美化苗木、觀賞苗木、經(jīng)濟(jì)苗木，為擴(kuò)大林業(yè)增長(zhǎng)空間培育后備資源。

構(gòu)建“以旅游為龍頭、以基地為載體、以科技為支撐、以市場(chǎng)為引領(lǐng)”的林區(qū)全民創(chuàng)業(yè)體系，形成職工群眾全面參與、戶戶有產(chǎn)業(yè)、人人有事業(yè)的創(chuàng)業(yè)氛圍。

2.林區(qū)外部就業(yè)。 林區(qū)外部就業(yè)即林區(qū)職工轉(zhuǎn)移就業(yè)，要充分考慮鋼鐵、煤炭等產(chǎn)業(yè)去產(chǎn)能、去庫(kù)存，大量職工下崗的現(xiàn)狀，這既收窄了林區(qū)外部就業(yè)空間，也給林區(qū)職工轉(zhuǎn)移就業(yè)加大了競(jìng)爭(zhēng)壓力[12]，因此，國(guó)有林區(qū)屬地政府要充分發(fā)揮調(diào)控引導(dǎo)作用，有計(jì)劃地組織再就業(yè)培訓(xùn)和對(duì)口勞務(wù)輸出，實(shí)現(xiàn)林區(qū)職工再就業(yè)與林區(qū)外勞動(dòng)力市場(chǎng)用工精準(zhǔn)對(duì)接。

（二）體現(xiàn)社會(huì)政策托底的三方協(xié)同社保制度變革

林區(qū)社會(huì)保障制度改革和完善的目標(biāo)取向應(yīng)兼顧林區(qū)治理與國(guó)家治理體系相協(xié)調(diào)，與社會(huì)整體社保制度相銜接，與適時(shí)消解林區(qū)新矛盾、新風(fēng)險(xiǎn)相適應(yīng)，充分考慮發(fā)揮民生改善和社會(huì)維穩(wěn)功能的制度理性，建立并實(shí)施企業(yè)—職工—政府三方協(xié)同的托底性制度安排。

1.企業(yè)社會(huì)責(zé)任的履行。在城鎮(zhèn)化加快推進(jìn)和全面建成小康社會(huì)的宏觀背景下，國(guó)有林區(qū)面臨產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、社會(huì)轉(zhuǎn)型和福利供給制度轉(zhuǎn)型的多重壓力，特別是全面停伐后，國(guó)有森工企業(yè)收入銳減，支撐運(yùn)轉(zhuǎn)已經(jīng)非常艱難，但仍需履行社會(huì)責(zé)任，積極籌劃職工社會(huì)保障繳費(fèi)資金，

擔(dān)起

林區(qū)社會(huì)維穩(wěn)的主體責(zé)任。在資金緊張的前提下，可考慮在林區(qū)各項(xiàng)補(bǔ)助資金中專設(shè)免息社保扶持資金，在企業(yè)接續(xù)產(chǎn)業(yè)盈利后通過(guò)稅前扣除抵扣項(xiàng)。

2.職工個(gè)體權(quán)責(zé)同一性的平衡。林區(qū)社會(huì)保障制度經(jīng)歷了由企業(yè)保險(xiǎn)向地方保險(xiǎn)轉(zhuǎn)變，再向社會(huì)保險(xiǎn)過(guò)渡的多次變革，初步形成了與勞動(dòng)者就業(yè)相關(guān)聯(lián)的新型社會(huì)保障體系，社保資金由單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合，這標(biāo)志著職工在獲得各項(xiàng)社保福利權(quán)利的同時(shí)，也要承擔(dān)一定的義務(wù)，社會(huì)保障要求責(zé)任與權(quán)利的對(duì)等，因此，職工個(gè)體要明確參保繳費(fèi)是作為享受保障權(quán)利的基本前提，這種權(quán)利和責(zé)任的平衡應(yīng)充分體現(xiàn)在林區(qū)社保制度改革的目標(biāo)選擇上。

3.核心性制度保障功能的發(fā)揮。國(guó)有林區(qū)森工企業(yè)是國(guó)有企業(yè)的重要組成部分，按照責(zé)權(quán)事權(quán)相統(tǒng)一的原則，國(guó)家應(yīng)發(fā)揮核心性保障功能，這里的核心性首先是要從社會(huì)政策托底的需要出發(fā)，建立一套由中央財(cái)政統(tǒng)籌為核心的多層次、多元化、多渠道社保資金支撐體系，統(tǒng)籌解決國(guó)有林區(qū)完善社會(huì)保障制度的歷史遺留問(wèn)題；其次，針對(duì)企業(yè)社會(huì)保障成本較高的制度性問(wèn)題，通過(guò)變革不斷降低制度性交易成本，以實(shí)現(xiàn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革目標(biāo)。

國(guó)有林區(qū)社會(huì)保障制度重構(gòu)的重點(diǎn)在于實(shí)現(xiàn)制度供給的均衡：一是林區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的產(chǎn)業(yè)優(yōu)化制度與就業(yè)保障制度間的協(xié)同；二是社會(huì)保障制度中政府機(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制，以及職工個(gè)體三者責(zé)權(quán)利適度選擇的行為均衡，確保各方責(zé)任與享有資源的相互協(xié)調(diào)。

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（責(zé)任編輯：墨彥）endprint