華林+楊娜+吳雨遙

摘要：目前，我國檔案中介機構(gòu)管理辦法提出了一系列檔案安全治理方式，這些方式的實施有利于維護檔案活動的規(guī)范性，保障國家檔案安全。本文針對我國檔案中介機構(gòu)管理辦法所構(gòu)建的治理機制，分析其存在的問題，并提出貫徹實施對策。

關(guān)鍵詞：檔案安全檔案中介機構(gòu)依法治理

2016年，國家檔案局在《關(guān)于進一步加強檔案安全工作的意見》中提出，做好檔案安全工作是推動檔案事業(yè)科學(xué)發(fā)展的前提，是健全檔案工作“三個體系”，構(gòu)建國家基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源的重要保證。[1]2017年5月11日，中國檔案學(xué)會、云南省檔案學(xué)會在昆明聯(lián)合召開“檔案中介機構(gòu)管理服務(wù)研討會”，探討我國檔案中介機構(gòu)的規(guī)范化管理問題。雖然檔案界就檔案中介機構(gòu)的安全治理問題曾提出過一系列相關(guān)建議，但是這些建議大多還停留在宏觀層面。未來如何依據(jù)檔案中介機構(gòu)管理辦法，深入探討檔案中介機構(gòu)檔案安全治理問題，應(yīng)成為研究的重點問題。

一、檔案中介機構(gòu)安全治理的必要性

（一）對國家檔案安全具有直接影響

1992年，浙江建德、湖州兩市相繼成立檔案事務(wù)所，揭開了我國檔案中介機構(gòu)建設(shè)序幕。20世紀(jì)90年代以后，檔案中介機構(gòu)蓬勃發(fā)展，出現(xiàn)了檔案咨詢服務(wù)中心、檔案寄存中心、檔案科技服務(wù)中心等眾多檔案中介服務(wù)機構(gòu)，[2]成為繼檔案館、檔案室等之外，新出現(xiàn)的一種重要檔案管理機構(gòu)。2014年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》提出：“規(guī)范并支持檔案中介機構(gòu)、專業(yè)機構(gòu)參與檔案事務(wù)”，[3]其從政策法規(guī)層面明確了社會力量參與檔案事務(wù)的地位和作用。具體而言，“檔案中介服務(wù)機構(gòu)是指依法運用專業(yè)知識和技能，向委托人提供檔案整理、鑒定、保護、寄存、數(shù)字化以及業(yè)務(wù)咨詢等服務(wù)的機構(gòu)?！彼_展的業(yè)務(wù)范疇主要有：（1）檔案咨詢、整理、鑒定、保管、寄存等；（2）檔案用品、辦公用品銷售；（3）軟件開發(fā)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓等；（4）檔案人員培訓(xùn)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)；（5）檔案縮微、掃描、檔案數(shù)字化加工等。[4]這些檔案活動的開展，對檔案安全產(chǎn)生了直接影響。如在檔案整理方面，對檔案文件的分類、組卷（裝盒）、排列、編目和上架等分類整序工作，直接影響到檔案質(zhì)量安全；在檔案數(shù)字化方面，無論是紙質(zhì)文件的數(shù)字化轉(zhuǎn)換、加工，還是數(shù)據(jù)保管，或是數(shù)字化管理軟件的研發(fā)等，都直接影響到國家檔案數(shù)字化資源建設(shè)的安全。

（二）對國家檔案安全具有重要維護作用

《寧夏回族自治區(qū)檔案中介服務(wù)管理辦法（試行）》第二條提出：“本辦法所稱檔案中介服務(wù)，是指利用專門的檔案知識和技能，為委托單位從事檔案用品加工，檔案裝具、檔案專用設(shè)備出售，為社會提供檔案咨詢、整理、保護、鑒定、寄存、數(shù)字化以及培訓(xùn)等服務(wù)的行為?！盵5]其具體服務(wù)內(nèi)容《寧德市檔案服務(wù)中介機構(gòu)管理實施細(xì)則（暫行）》第九條歸納為：“1.文件材料立卷與檔案整理服務(wù)；2.檔案價值鑒定與評估服務(wù)；3.檔案修裱、縮微、復(fù)制等技術(shù)服務(wù)；4.檔案寄存與保管服務(wù)；5.檔案編研服務(wù)；6.檔案咨詢服務(wù)；7.檔案數(shù)字化服務(wù)；8.檔案用品與裝具服務(wù)；9.其他檔案服務(wù)?！盵6]由此可知，檔案中介機構(gòu)檔案服務(wù)范疇涉及檔案整理、鑒定、寄存及其數(shù)字化等各項工作，其安全治理對國家檔案安全具有重要的維護作用。

二、基于檔案中介機構(gòu)管理辦法的安全治理方式分析

檔案中介機構(gòu)的檔案安全治理包括兩個方面：一是依法對檔案中介機構(gòu)進行監(jiān)管，也就是依據(jù)檔案中介機構(gòu)管理辦法，采用備案、網(wǎng)站公布、檢查、投訴和舉報調(diào)查，以及建立信用檔案等方式，對其進行依法監(jiān)管；二是通過提供人員培訓(xùn)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)等方式，對檔案中介機構(gòu)進行依法指導(dǎo)。依據(jù)檔案中介機構(gòu)管理辦法對其進行檔案安全治理，可為其業(yè)務(wù)工作的開展提供人員培訓(xùn)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，提升其服務(wù)能力與水平。同時，監(jiān)管活動還可預(yù)防和制止所出現(xiàn)的業(yè)務(wù)問題或不法行為，維護國家檔案安全。為規(guī)范檔案中介機構(gòu)管理，各?。▍^(qū)）市先后出臺了部分檔案中介機構(gòu)管理辦法，主要有2004年的《浙江省檔案中介服務(wù)管理辦法（試行）》、2005年的《南京市檔案中介機構(gòu)服務(wù)管理辦法（試行）》、2008年的《廣東省檔案中介機構(gòu)備案登記管理辦法》、2009年的《溫州市檔案中介服務(wù)管理辦法》、2012年的《宜昌市檔案中介服務(wù)機構(gòu)管理辦法》、2013年的《佛山市檔案局檔案中介機構(gòu)管理辦法》《湖南省檔案局規(guī)范檔案中介服務(wù)暫行規(guī)定》，以及2017年剛出臺的《昆明市檔案中介服務(wù)機構(gòu)管理辦法》等。這些管理辦法依據(jù)檔案中介機構(gòu)營運實際狀況以及出現(xiàn)問題，提出了相應(yīng)的治理方式。以《南京市檔案中介機構(gòu)服務(wù)管理辦法（試行）》為例，所提出的治理方式包括：一是備案?！胺苍诒臼袕氖聶n案服務(wù)的中介機構(gòu)，應(yīng)自依法設(shè)立之日起60日內(nèi)向市檔案行政管理部門備案。”二是網(wǎng)站公布。“市檔案行政管理部門應(yīng)將獲準(zhǔn)備案的檔案中介機構(gòu)的基本信息在南京檔案網(wǎng)站上予以公告。”三是提供培訓(xùn)?！笆袡n案行政管理部門應(yīng)采取多種途徑和方式，為檔案中介機構(gòu)從業(yè)人員提供各種教育培訓(xùn)，幫助其熟悉和掌握檔案管理規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)?！彼氖菍嵉貦z查?！笆袡n案行政管理部門對檔案中介機構(gòu)進行檢查，包括以下內(nèi)容：（一）檢查檔案中介機構(gòu)向檔案行政管理部門備案情況；（二）檢查檔案中介機構(gòu)從業(yè)人員的培訓(xùn)情況及業(yè)務(wù)水平；（三）檢查檔案服務(wù)機構(gòu)的服務(wù)場所和保管檔案的庫房及其設(shè)施情況；（四）組織對檔案服務(wù)機構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量、業(yè)務(wù)水平等情況的綜合評估；（五）法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的其他要求。”五是投訴和舉報調(diào)查?！皩n案中介機構(gòu)的投訴和舉報，市檔案行政管理部門應(yīng)及時組織執(zhí)法人員進行調(diào)查處理。”六是建立信用檔案?！笆袡n案行政管理部門應(yīng)根據(jù)對各檔案中介機構(gòu)的監(jiān)督管理情況，建立檔案中介機構(gòu)信用檔案?！盵7]

通過上述例子可以看到，檔案中介機構(gòu)的檔案安全治理主要包括兩個方面的內(nèi)容：一是依法對檔案中介機構(gòu)進行監(jiān)管，也就是依據(jù)檔案中介機構(gòu)管理辦法，采用備案、網(wǎng)站公布、檢查、投訴和舉報調(diào)查，以及建立信用檔案等方式，對其進行依法監(jiān)管；二是通過提供人員培訓(xùn)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)等方式，對檔案中介機構(gòu)進行依法指導(dǎo)。雖然這些治理方式已趨成熟，但是實踐應(yīng)用中仍需解決三個問題：一是現(xiàn)有治理方式的落實問題。各級檔案行政管理部門要采取切實措施，依據(jù)檔案中介機構(gòu)管理辦法提出的治理方式，對檔案中介機構(gòu)的檔案活動進行依法治理。二是治理方式的完善問題。從現(xiàn)有治理方式看，備案、網(wǎng)站公布、檢查、投訴和舉報調(diào)查，以及建立信用檔案等都為依法監(jiān)管，而只有提供人員培訓(xùn)是依法指導(dǎo)。為此，在檔案中介機構(gòu)的安全治理工作中，建議拓展指導(dǎo)工作的方式，加大業(yè)務(wù)指導(dǎo)力度，以更好地維護其檔案質(zhì)量、載體與信息安全。三是違法行為的懲處問題。檔案中介機構(gòu)的檔案活動直接影響到國家檔案資源的完整與安全，對其進行依法治理，就是要采取各種監(jiān)管和指導(dǎo)方式，維護其運營的規(guī)范性。為此，要對檔案中介機構(gòu)在檔案整理、保護、鑒定、評估、寄存、數(shù)字化等檔案活動中出現(xiàn)的問題進行懲處，以維護國家檔案資源的完整與安全。endprint

三、基于檔案中介機構(gòu)管理辦法的安全治理方式實施建議

（一）加強檔案中介機構(gòu)管理辦法建設(shè)

一是加快國家層面檔案中介機構(gòu)立法工作。建議在對中介機構(gòu)的性質(zhì)、職能、任務(wù)、組織形式、經(jīng)營方式、業(yè)務(wù)范圍、行為規(guī)范等因素充分了解的基礎(chǔ)上，建立規(guī)范檔案中介機構(gòu)活動的全國性專項法律法規(guī)。[8]二是加快各地規(guī)范檔案中介機構(gòu)活動的法規(guī)建設(shè)。目前，部分?。▍^(qū)）市先后出臺了專門的管理辦法，但是仍有許多省區(qū)尚未出臺管理辦法。鑒于此，建議這些省區(qū)依據(jù)當(dāng)?shù)貦n案中介機構(gòu)發(fā)展的實際狀況，制定專門的管理規(guī)章，對檔案中介機構(gòu)進行檔案安全治理。三是對現(xiàn)有檔案中介機構(gòu)法規(guī)的完善。地方性法規(guī)要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上加以改進，完善相關(guān)條款內(nèi)容、增加規(guī)范的可操作性，[9]以適應(yīng)檔案中介機構(gòu)檔案安全治理的實際狀況。

（二）拓展檔案中介機構(gòu)依法指導(dǎo)方式

就檔案行政部門對檔案中介機構(gòu)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)而言，主要是提供人員培訓(xùn)。近年來，部分地方也注意到依法指導(dǎo)的多樣性問題，如《福建省檔案服務(wù)機構(gòu)管理暫行辦法》第五條提出：“縣以上檔案行政管理機構(gòu)，負(fù)責(zé)對本行政區(qū)域內(nèi)的檔案服務(wù)機構(gòu)的檔案服務(wù)活動進行指導(dǎo)和監(jiān)督管理，并在檔案服務(wù)人員的培訓(xùn)、檔案業(yè)務(wù)與專業(yè)技術(shù)等方面為檔案服務(wù)機構(gòu)提供相關(guān)服務(wù)?！盵10]《昆明市檔案中介服務(wù)機構(gòu)管理辦法》第十七條規(guī)定：“市、縣（市、區(qū)）檔案行政主管部門應(yīng)當(dāng)為中介機構(gòu)及其從業(yè)人員提供業(yè)務(wù)咨詢和技術(shù)指導(dǎo)?！盵11]為更好地提升檔案中介機構(gòu)的服務(wù)能力，建議一是加強檔案安全意識的拓展指導(dǎo)。也就是利用干部培訓(xùn)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)等方式，加強檔案中介機構(gòu)人員的檔案安全教育，樹立其保密意識。如在2017年，昆明市檔案局開辦的檔案基礎(chǔ)知識培訓(xùn)班中，就專門聘請了云南省檔案局法規(guī)宣教處的領(lǐng)導(dǎo)專門講授“檔案法制工作”專題，進行檔案安全教育。二是加強業(yè)務(wù)能力的拓展指導(dǎo)。除提供人員培訓(xùn)外，依據(jù)國家和地方檔案管理規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，從檔案整理、鑒定、保管、寄存，檔案縮微、掃描、數(shù)字化加工，以及檔案安全保密制度的建立等方面進行指導(dǎo)。此外，還可通過幫助檔案中介機構(gòu)建立健全保密規(guī)章制度，構(gòu)建保密防范機制等方式，建立檔案安全保障機制，保護國家檔案信息安全。

（三）強化檔案中介機構(gòu)檔案安全治理

首先，構(gòu)建問題發(fā)現(xiàn)機制。一是檔案行政部門監(jiān)督機制?！独ッ魇袡n案中介服務(wù)機構(gòu)管理辦法》第十八條提出：“檔案行政主管部門應(yīng)當(dāng)加強對中介機構(gòu)的監(jiān)督檢查，對違反檔案法律法規(guī)的行為及舉報、投訴，應(yīng)當(dāng)及時調(diào)查核實，并依法處理?！盵12]對檔案中介機構(gòu)的監(jiān)管，要建立專項檢查制度，將中介服務(wù)的質(zhì)量檢查制度化、科學(xué)化。注重日常監(jiān)管和事中、事后監(jiān)管，加大對違法行為的處罰力度，扭轉(zhuǎn)監(jiān)管不力、服務(wù)不周的現(xiàn)狀。[13]二是構(gòu)建用戶監(jiān)督機制。用戶監(jiān)督主要包括服務(wù)質(zhì)量及績效監(jiān)督、檔案實體及信息安全監(jiān)督兩個方面。用戶需要根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)等，通過簽署保密協(xié)議、專人專管、增加監(jiān)控設(shè)施等方式來確保檔案的安全。[14]其次，加大行政處罰力度。如《昆明市檔案中介服務(wù)機構(gòu)管理辦法》第二十九條規(guī)定：“中介機構(gòu)有下列行為之一的，由檔案行政主管部門責(zé)令限期改正；逾期不改正的，注銷備案證書：1.提交虛假信息騙取《昆明市檔案中介服務(wù)機構(gòu)備案證書》；2.未及時辦理變更登記；3.發(fā)生檔案安全事故；4.有效投訴2次及以上；5.妨礙、拒絕檔案行政主管部門監(jiān)督檢查；6.從事檔案服務(wù)過程中存在其他違法、違規(guī)行為。”[15]最后，加大違法處罰力度?！赌暇┦袡n案中介機構(gòu)服務(wù)管理辦法（試行）》第二十六條規(guī)定：“檔案中介機構(gòu)在提供檔案服務(wù)時違反檔案法律法規(guī)規(guī)定的，按照規(guī)定追究法律責(zé)任?！盵16]

注釋及參考文獻(xiàn)：

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[11][12][15]昆明市檔案中介服務(wù)機構(gòu)管理辦法[EB/ OL].[2017-05-08].http：//www.km.gov.cn/c/2017-01-11/1681573.shtml.

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