康楓翔

[摘要]2014年中共十八屆四中全會(huì)作出《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，其中明確提出要“健全依法決策機(jī)制”。然而，行政決策的行為性質(zhì)一直含糊不清。行政決策應(yīng)當(dāng)納入到行政行為體系之中，以清晰嚴(yán)格的法律概念對(duì)其進(jìn)行描述。而行政決策分類中重大行政決策概念也應(yīng)當(dāng)盡可能通過實(shí)體和程序兩方面予以確定。

[關(guān)鍵詞]行政決策；行政行為；重大行政決策

一、不同視域中的行政決策

（一）行政學(xué)中的行政決策

行政決策原本是政治學(xué)、行政管理學(xué)中的概念。簡單來說，即相對(duì)于政府的立法和司法系統(tǒng)而言，行政機(jī)關(guān)所作的決策。行政決策做如下界定：行政決策是指具有法定行政權(quán)的國家行政機(jī)關(guān)或有合法權(quán)限的政府官員為了實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)，依據(jù)既定的政策和法律，對(duì)面臨要解決的問題，擬定并選擇活動(dòng)方案，作出決策的行為。

（二）行政法學(xué)中的行政決策

也有法學(xué)學(xué)者對(duì)行政決策進(jìn)行法學(xué)上的概念界定：

楊海坤教授認(rèn)為，行政決策是指國家行政機(jī)關(guān)執(zhí)行憲法、法律，發(fā)揮行政管理職能作出的處理國家公共事務(wù)的決定。行政決策的結(jié)果可能是具有普遍約束力的決定，也可是針對(duì)特定對(duì)象的決定。

王錫鋅教授則從四個(gè)方面對(duì)行政決策作出界定，從決策主體來看，行政決策的作出主體可能是行政機(jī)關(guān)、管制型機(jī)構(gòu)以及其他具有公共管理職能的組織或者機(jī)構(gòu)；從決策對(duì)象來看，行政決策針對(duì)的是特定多數(shù)人或者團(tuán)體；從決策的重要性來看，一般會(huì)對(duì)相關(guān)利益產(chǎn)生重大影響；從決策的內(nèi)容看，包括但不限于城市規(guī)劃、大型建筑工程建設(shè)、資源配置、價(jià)格調(diào)整、公共資源使用率設(shè)定、公共設(shè)施管理等的決定。

二、行政決策概念辨析與定性

（一）行政決策與政府決策、公共決策

三者之間既有聯(lián)系，也有區(qū)別。行政決策一般與政府決策相混同使用，細(xì)微的差別在于，政府這一概念，有可能是囊括包括代議機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)的“大政府”概念，而行政決策的主體限于享有行政權(quán)力的行政主體。

行政決策和政府決策是從決策主體的角度進(jìn)行的描述，而公共決策則是從決策內(nèi)容與目的角度進(jìn)行的界定，從這個(gè)意義上來說，公共決策的制定主體還是調(diào)整對(duì)象、表現(xiàn)形式都更寬泛一些。

（二）行政決策是重大的行政行為

如前所述，筆者認(rèn)為，在行政法學(xué)的體系下對(duì)行政決策進(jìn)行定義最為困難的是，如何將行政決策與現(xiàn)有行政法體系的行政行為進(jìn)行比對(duì)，行政決策是行政行為嗎？如果是，行政決策是一種單獨(dú)的行為類型嗎？

筆者認(rèn)為，行政決策和行政行為作為不同學(xué)科中衍生出來的概念，其實(shí)并非完全涇渭分明。從“決策”的詞義上理解，決策（Desion—making）即“做出決定的策略和方法”。嚴(yán)格來說，--每個(gè)完整的行為都要經(jīng)過“決策——執(zhí)行

N督”的過程，可見，決策是任何行為的首要環(huán)節(jié)。對(duì)于行政行為來說，決策也是其中的環(huán)節(jié)之一。

因此，行政決策和行政行為的區(qū)別應(yīng)當(dāng)僅僅在于使用場(chǎng)合和理解層面的不同。這從2008年《湖南行政程序規(guī)定》中也可得以佐證，該規(guī)定將“第三章行政決策程序”與“第四章行政執(zhí)法程序”相并列。從目前發(fā)展趨勢(shì)來看，行政行為作為包容性極強(qiáng)的概念，可以囊括抽象行政行為和具體行政行為等各種行為類型，行政決策可以被包容在行政行為的概念之中。那么，行政決策是怎樣的行政行為呢？

王錫鋅教授認(rèn)為，行政決策不同于一般的行政決定行為，后者所產(chǎn)生的影響通常僅限于特定的當(dāng)事人，而前者往往是對(duì)特定群體利益產(chǎn)生重大影響的決定。如關(guān)于城市改造和拆遷的決定、土地征用決定、公共交通路線的設(shè)定或者改變、壟斷性行業(yè)價(jià)格等行為，都會(huì)對(duì)特定多數(shù)人或群體產(chǎn)生重大的利益影響。其中的核心要素在于：行政決策的對(duì)象是“特定多數(shù)人或群眾”，后果是“重大的利益影行政獨(dú)的一種行為模式。楊海坤教授認(rèn)為，行政決策是指行政機(jī)關(guān)作出重要、重大決定的行為。其中也強(qiáng)調(diào)了“重大”這一程度要求。由此可以簡單得出結(jié)論，行政決策是相較一般行政行為來說，較為重大的行政行為。

楊海坤教授將行政決策作為一種重要的行政行為來看待：“根據(jù)行政管理活動(dòng)過程不同階段和性質(zhì)（行政行為）可以分為行政決策行為、行政立法行為、行政執(zhí)法行為、行政司法行為和行政救濟(jì)行為。”他認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將行政決策與行政立法區(qū)別開來，行政決策概念一般不包含行政立法。筆者認(rèn)為，這種將行政決策與行政立法等行為相割裂的做法并不可取，分析如下：

目前我國政府規(guī)章中所列舉的“重大行政決策”實(shí)質(zhì)上就是行政立法、行政規(guī)劃、重大行政許可。以2013年《廣西壯族自治區(qū)重大行政決策程序規(guī)定》為例，其中所列舉的重大行政決策事項(xiàng)包括一些抽象行政行為（第四條第一項(xiàng)）、行政規(guī)劃行為（第四條第四項(xiàng)），而其他行政行為例如“制定或調(diào)整重要的行政事業(yè)性收費(fèi)以及政府定價(jià)的重要商品、服務(wù)價(jià)格”、“編制財(cái)政預(yù)決算草案、大額資金使用安排”大都以行政立法或其他規(guī)范性文件的方式表現(xiàn)出來。

行政行為的模式化目的在于將具有共同典型特征的行為現(xiàn)象進(jìn)行固定化和體系化，以便對(duì)其進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范和審查。如果行政決策通常表現(xiàn)為行政立法、行政規(guī)劃、行政許可等現(xiàn)有行政行為模式，為何要在現(xiàn)有學(xué)科體系內(nèi)將人們已經(jīng)慣以為常的概念棄之不用，轉(zhuǎn)而選用行政管理學(xué)的概念，既形成了學(xué)科體系內(nèi)部的混淆不清，又不便將本質(zhì)相同的行為模式予以概念、分析和規(guī)范。即使楊海坤教授也承認(rèn)：“兩者（即行政立法和行政決策）的許多精神可以相通。在行政管理學(xué)所講的決策，在行政法學(xué)中屬于裁量行為，都屬于‘抉擇的權(quán)力，因而兩者有著共同的本質(zhì)”、“行政規(guī)劃行為在很大程度上屬于行政決策行為”。

三、行政決策的分類

由于我國各地目前的立法文件以及十八屆四中全會(huì)《決定》中都明確要求規(guī)范“重大行政決策”，因此，本文重點(diǎn)討論一般行政決策和重大行政決策的分類。

（一）分類目的

將行政決策區(qū)分為一般行政決策和重大行政決策的意義在于：（1）二者涉及內(nèi)容不同，重大行政決策行為一般涉及到較為多數(shù)的群體利益、公共利益等；（2）二者的程序規(guī)則不同，對(duì)于重大行政決策的程序要求更為嚴(yán)格，《決定》中就明確了“把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序”；而一般行政決策由于較為簡單，考慮到行政效率的要求，一般無需遵循嚴(yán)格的程序要求。

（二）重大行政決策的范圍

作為不確定概念的“重大”，界定困難可想而知。政府規(guī)章大多將其界定為“對(duì)關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局、社會(huì)涉及面廣、與群眾切身利益密切相關(guān)的重大事項(xiàng)”，更為明確的是，部分政府規(guī)章通過列舉或排除的方式界定“重大行政決策”的范圍。

（三）重大行政決策事項(xiàng)的確定

從實(shí)體上明確重大行政決策的事項(xiàng)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，因?yàn)楦拍畹倪吘壏秶偸遣幻鞔_的，無法予以清晰界分。因此，部分規(guī)章一般都規(guī)定了如何確定重大行政決策事項(xiàng)的程序和方式。例如2013年《廣西壯族自治區(qū)重大行政決策程序規(guī)定》中確定了各級(jí)人民政府的批準(zhǔn)權(quán)及重大行政決策的公開方式；2011年《廣州市重大行政決策程序規(guī)定》中規(guī)定政府部門和公眾的決策建議權(quán)，政府行政首長或分管領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于啟動(dòng)決策程序的批準(zhǔn)權(quán)，指定決策起草部門的權(quán)利。2012年《南京市重大行政決策程序規(guī)則》中，重大行政決策的提議權(quán)主體較廣泛，包括政府行政首長、分管領(lǐng)導(dǎo)、政府部門、下一級(jí)政府、公眾。

可見，是否確定為重大行政決策事項(xiàng)，一般需要相應(yīng)主體提議、行政首長批準(zhǔn)并依法公開，一經(jīng)確定為“重大行政決策”事項(xiàng)之后，便需要嚴(yán)格遵循相關(guān)的公開公正的程序規(guī)范。

四、行政決策在行政法學(xué)研究中的缺失

從理論研究的角度來看，管理學(xué)科研究的側(cè)重點(diǎn)在于決策的流程、效率等要素，而法學(xué)研究的側(cè)重點(diǎn)在于決策的法律控制。因此，行政法學(xué)理論研究的缺失可能導(dǎo)致實(shí)踐運(yùn)用中的混亂和法律規(guī)制的缺口?；仡櫧陙硇姓Q策法治化的缺失，有一部分原因就在于行政法學(xué)理論和行政法學(xué)體系沒有將行政決策作為一種行政行為來研究，在研究行政行為類型時(shí)沒有將其作為一種行為類型。在理論的討論和制度的建構(gòu)都存在缺口的情況下，不難想象實(shí)踐運(yùn)行中的諸多弊端。盡管一些國務(wù)院的文件有提到行政決策，但法學(xué)界長期沒有將其作為一種行政行為類型，只有極少數(shù)教科書將其作為一種行為類型加以研究，所以行政決策的法治化長期是我國法治發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)。

（責(zé)任編輯：章樊）