杜秉昌

〔摘要〕語言和行動是人類社會思想情感交流的兩種基本工具。既無言語又無動作的沉默，僅是對交流工具的邏輯推演組合，不是社會實踐中的交流方式，不因法律對它的關(guān)注而成為行政行為的表達(dá)方式。行政行為是需要交流和傳承的范疇，行政行為的表達(dá)方式有口頭形式、書面形式、動作形式、言行并用形式。作出行政行為，應(yīng)當(dāng)選取最能有效傳達(dá)行政意圖的表達(dá)方式，并通過記錄、錄音、攝像等方式整理成卷宗，存檔備查。

〔關(guān)鍵詞〕行政行為；表達(dá)方式；檔案；卷宗

〔中圖分類號〕D035-0 〔文獻標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2016）02-0114-08

一、研究前提和基礎(chǔ)：行政行為的概念和種類

行政行為是行政機關(guān)履行法定職責(zé)、回應(yīng)有關(guān)事件和行為的意見、觀點、看法、態(tài)度、措施、辦法、方案，目的在于形成和維護某種社會生活法律秩序，使命在于促成法律對某個社會生活領(lǐng)域規(guī)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、命令、控制。履行法定職責(zé)，必須有相應(yīng)的手段，履行不同的法定職責(zé)，往往需要不同的手段打組合。研究發(fā)現(xiàn)，行政機關(guān)履行職責(zé)的基本手段有行政立法、行政規(guī)劃、行政計劃、行政規(guī)范、行政命令、行政許可、行政確認(rèn)、行政裁決、行政調(diào)查、行政檢查、行政強制、行政獎勵、行政處分、行政處罰、行政征收、行政征用、行政補償、行政救護、行政給付、行政調(diào)解、行政仲裁、行政復(fù)議、行政監(jiān)察、行政指導(dǎo)、行政合同等25種行政行為模式。①我國法制實踐中，立法上對有的手段采取開宗明義方式直接規(guī)范，如《行政許可法》《行政強制法》《行政復(fù)議法》《行政監(jiān)察法》《行政處罰法》等，大多數(shù)行政手段都沒有集中統(tǒng)一規(guī)范，往往只是對某一個社會生活領(lǐng)域中廣泛適用的那種手段予以規(guī)定，只明示其一而不及其余，其他同類的行政手段散現(xiàn)于相關(guān)法律制度中。因局部和個別領(lǐng)域行政管理需要而對某類行政手段進行規(guī)范的法律文件的名稱中，顯示出對行政行為模式化問題和現(xiàn)象的認(rèn)識，如同盲人摸象一樣，明顯缺乏范疇意識和概念思辨。比如《政府采購法》實際上就是明示了行政合同的一種，其他行政合同則散現(xiàn)于相關(guān)法律之中，諸如國際交往締結(jié)行政協(xié)定則規(guī)定在《條約協(xié)定締結(jié)程序法》中，土地征用補償協(xié)議則規(guī)定在《土地管理法》中，至于國內(nèi)的區(qū)域經(jīng)濟合作協(xié)定問題和省區(qū)之間對口支援行政協(xié)定，至今仍然是只服從政策安排，根本沒有納入法制視野予以考量。又如《稅收征管法》就明示了行政征收的一種情形，即稅款征收，其他行政征收往往散現(xiàn)于相關(guān)單行法律規(guī)范，如土地征收則是由《土地管理法》予以規(guī)范的。不論是集中規(guī)范，還是明示其一不及其余，法制實踐中對任何一種行政手段的規(guī)范，往往能夠看得見其他行政手段的身影。因為行政機關(guān)面對復(fù)雜多變的社會生活，這些行政手段往往不是單獨地運用，雖然也不乏這樣的情形，但更多的是借助于若干種手段的組合運用，才能夠?qū)κ录托袨樽鞒鲇行Щ貞?yīng)，順利開展行政工作，完成行政任務(wù)，實現(xiàn)行政目標(biāo)。當(dāng)然組合運用的若干手段之間，有些手段只是行政過程中間環(huán)節(jié)上的階段性行政活動，其中有一個是結(jié)論性的手段，即集中表明行政機關(guān)對事件和行為進行回應(yīng)的若干手段組合在整體上應(yīng)當(dāng)歸類為它的那一種行政手段。不論是采用單一行政手段開展行政活動，還是采用若干行政手段組合來開展行政活動，都必須充分關(guān)注和研究行政行為的表現(xiàn)形式或者表達(dá)方式。這種關(guān)注的積極意義，不僅關(guān)乎行政效果的好壞，更是關(guān)乎行政機關(guān)是否履行了職責(zé)、是否完成了工作任務(wù)和歷史使命等等法律評價。這種法律評價，恰恰又是法治社會關(guān)于行政的主流話題。

二、社會生活中的思想情感交流工具及其組合

根據(jù)職能分工和定位，每個行政機關(guān)往往都各自執(zhí)掌某一個社會生活領(lǐng)域，需要安排公務(wù)人員對自身職事范圍內(nèi)相關(guān)的社會問題積極作出回應(yīng)，以便該領(lǐng)域內(nèi)的行政法律規(guī)范能夠有效作用于社會生活實踐，從而實現(xiàn)法治社會既定的行政法律秩序。然而行政機關(guān)是否履行了法定職責(zé)，即是否開展了工作、是否采取了行動，行政機關(guān)開展的工作和公務(wù)人員的行動是否與履行法定職責(zé)相關(guān)，與履行法定職責(zé)相關(guān)的行政行為是否值得尊重，以及履行法定職責(zé)是否符合法律要求，符合法律要求的行政行為是否實現(xiàn)了行政目標(biāo)、完成了工作任務(wù)……對這些問題，法治社會必須予以回答。

回答前述問題，首先必須思考的問題是，公務(wù)人員采取了哪些行動，行政機關(guān)開展了哪些活動和工作，有什么樣的憑證足以證明他們開展了工作、憑什么斷言行政機關(guān)完成了工作任務(wù)、實現(xiàn)了自己的歷史使命。這些能夠證明行政機關(guān)開展過工作、公務(wù)員采取過行動的憑證，就是行政行為的表達(dá)方式或者說表現(xiàn)形式。日常生活中，表達(dá)方式和表現(xiàn)形式猶如一枚硬幣的正反兩面，幾乎看不見這兩種說法之間究竟有什么區(qū)別，是通用的。但納入法治視野中考察不難發(fā)現(xiàn)：行政行為形式，如果定義成行政行為的表達(dá)方式，這顯然是從行政機關(guān)這個方面思考的，著力于討論社會生活中有哪些信息交流工具以及選擇的是哪種交流工具，表明行政機關(guān)組織開展了行政活動、公務(wù)人員從事了相關(guān)工作，但是否完成了行政任務(wù)和實現(xiàn)行政機關(guān)的歷史使命這個問題是有待商榷的；如果將行政行為的形式定義為行政行為的表現(xiàn)形式，往往是從社會大眾、受眾或者監(jiān)督評價角度來思考討論問題，主要討論行政機關(guān)實施行政行為所選定的交流工具是否有效，即能否被相關(guān)社會大眾接收和理解、能否有效傳達(dá)行政意圖等等問題。因為行政行為所蘊含的行政意圖必然借助某種或者某幾種信息交流工具來表達(dá)，這是不言自明的問題。但是，行政意圖不是僅僅在行政機關(guān)和公務(wù)人員那里搞得清楚明白就可以了事的，借以傳達(dá)行政意圖的交流工具和導(dǎo)體必須能夠被行政相對人等相關(guān)社會大眾所識別、捕獲和感知，甚至于其它社會成員也能夠清楚明白行政意圖，人們通過對這些交流工具和導(dǎo)體的感觸和解讀，都會得出同樣絲毫不差的結(jié)論，那就是證明行政活動開展過了、行政意圖就是那么個意思。這意味著，行政行為的表達(dá)方式或者表現(xiàn)形式，必須是可以被識別的，具有溝通功能的，它能夠充當(dāng)人們相互交流思想、傳遞信息的工具和導(dǎo)體之類的東西。

特定社會內(nèi)能夠用來交流思想、傳遞信息的工具和導(dǎo)體，不外乎兩大類型：第一種是語言，包括書面語言和口頭語言，通常指母語，包括通用語言和民族語言，除此外還包括特定人群用來交流思想和情感的盲文、啞語；也包括僅使用于特定行業(yè)和社會生活領(lǐng)域的行話，諸如“高度關(guān)注事態(tài)發(fā)展”和“表示強烈抗議”等外交辭令、FOB與CIF等國際貿(mào)易術(shù)語、數(shù)據(jù)庫與APP和COOKEE等IT產(chǎn)業(yè)內(nèi)行話、資產(chǎn)負(fù)債表與現(xiàn)金流量表和勾稽關(guān)系等財會說法、“做空”與“做多”“渣”“沽”等股票期貨之類行話等等，還包括僅使用于特定地域的方言，如客家話、四川話、江浙腔、閩南調(diào)等等。

第二種就是動作，既包括動作有本能的下意識的舉動和條件反射，也涵攝人們有意識的行動，即據(jù)以表達(dá)情感、態(tài)度、看法、觀點、意見、辦法、方案、措施的自主活動。動作作為思想情感交流工具，必須滿足一定條件，只有那些按照當(dāng)?shù)厣鐣盍?xí)慣、慣例和傳統(tǒng)等文化傳承固定下來的，人們普遍能夠通曉明了其意思和意圖，且通常不會被誤讀的動作。換句話說，具有溝通功能且在某個行業(yè)領(lǐng)域、某個空間地域、某類人群中被領(lǐng)悟、理解其含義和要求并被普遍接受運用的那些動作，才是交流思想情感的工具和導(dǎo)體。此外，動作的特例，啞語其實是一連串手勢即動作的組合。

社會實踐中，圖形、數(shù)字、符號和實物也是可以用來交流思想情感的工具。不同于搞現(xiàn)場表演的即興動作和手勢，圖形、符號、數(shù)字和實物這類信息交流工具，是人們以往活動的結(jié)果，是被記錄和固定了的歷史動作。圖形如車輛駕駛途中發(fā)現(xiàn)的前方道路狀況的高低起伏寬窄示意圖，表明前方地形地勢地貌提請注意行車安全的落石圖，表明危險需要引起特別注意安全的“骷髏”圖像。符號這種工具在社會生活被廣泛使用，諸如指示人們注意行車秩序的轉(zhuǎn)向和直行標(biāo)志、禁行或禁停標(biāo)志等路標(biāo)，存在電磁輻射放射危險的警示標(biāo)志等等。實物也是被廣泛運用的信息傳達(dá)工具，例如春秋時代子產(chǎn)所鑄刑鼎，昭示行政機關(guān)名稱的大理石碑座，山區(qū)道路上反映對面是否有來車確保安全的凸透鏡等等。又如銘刻有“國家重點文物保護單位”、“國家級高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)”、“國家AAAAA級風(fēng)景名勝區(qū)”、“基本農(nóng)田保護區(qū)”、“封山育林區(qū)”、“禁獵區(qū)”、“禁漁區(qū)”、“軍事管理區(qū)”、“紅軍長征革命烈士紀(jì)念碑”、國際紅十字協(xié)會標(biāo)志、國際紅星月協(xié)會標(biāo)志、鐮刀加斧頭的黨旗標(biāo)志、五角星組成的國旗標(biāo)志和軍旗標(biāo)志，以及矗立在天安門廣場的“人民英雄紀(jì)念碑”等等字樣的石材碑座和銘牌等等，無一不是信息交流的工具和導(dǎo)體。人們發(fā)現(xiàn)它時，當(dāng)即明了其相關(guān)含義和行為導(dǎo)向要求。此外，圓圈內(nèi)書阿拉伯?dāng)?shù)字的銘牌和信號燈表示限速通行的標(biāo)志，就被廣泛使用在道路上或者隧道口上方或者醒目懸置于路旁，有效傳達(dá)行政指導(dǎo)和命令這類行政意圖，具有相當(dāng)?shù)姆梢饬x。

利用交流工具傳遞信息，即構(gòu)成表達(dá)方式。每個社會思想情感交流的表達(dá)方式，無外乎三種類型，即語言表達(dá)、動作表達(dá)、以及語言動作并用表達(dá)著三種交流方式。語言與動作并用這種交流表達(dá)方式，不僅是邏輯的推導(dǎo)，也是被廣泛運用的社會生活實踐，不僅可以用來交流思想和情感，而且還具有強化效果、震撼效果和共鳴效果。比如發(fā)表講話或者演說時來一個揮舞拳頭的動作，表示強調(diào)和自信。又如在集會游行示威活動中既打出標(biāo)語條幅又揮手喊口號，不僅可以引起人們高度重視和注意，還有可能引起人們共鳴。又比如兩側(cè)掛條幅的宣傳車由遠(yuǎn)及近、由近及遠(yuǎn)地移動，同時伴隨擴音器的大聲廣播，這種強弱相間的聽覺和視覺沖擊，就是能很好地激起人們關(guān)注欲望的交流方式。社會生活中，諸如此類的情形很多，比如《印象劉三姐》《麗江千古情》等具有表演性質(zhì)的影視藝術(shù)，以及各地的民間說唱藝術(shù)，不僅能夠準(zhǔn)確傳達(dá)思想和交流情感，更是進一步感染和震撼人們的心靈，引起共鳴效果。

值得注意的是，雖然對語言和動作這兩種基本交流工具根據(jù)形式邏輯規(guī)則進行推演，可以獲得既無言語也無動作①這種組合，但這僅僅是邏輯的推導(dǎo)，不是社會實踐。從來沒有哪一個社會把沉默作為交流思想情感的表達(dá)方式。社會生活中思想情感交流的表達(dá)方式，是沒有所謂沉默這種表達(dá)方式的。道理在于，以正常人通常能夠預(yù)期可以且應(yīng)當(dāng)作出反應(yīng)的合理時間為界限，來進行判定。沉默是指對于已發(fā)生的事件和行為，既無動作也無言語，人們根本不能夠判斷行為人關(guān)于事件和行為的意見、觀點、看法、態(tài)度以及回應(yīng)方案、措施、辦法。沉默意味著對外界刺激因素的反應(yīng)是模棱兩可的，正常人的沉默即意味著淡而無味、漠不關(guān)己、冷漠。同時，表達(dá)是單方面的，交流必須雙向的。表達(dá)雖然期盼獲得他人的回應(yīng)和共鳴，但是否形成思想情感交流這個問題是兩可的，他人的回應(yīng)當(dāng)然是一種表達(dá)，是針對表達(dá)的表達(dá)，構(gòu)成思想情感交流；他人的沉默是針對表達(dá)的不表達(dá)，不構(gòu)成思想情感交流。既然是不表達(dá)，自然就與表達(dá)方式這個范疇無涉。因此，斷言沉默是一種表達(dá)方式，不僅無用，也沒有必要討論和研究這個問題。否則，勢必造成混亂，之于法制建設(shè)尤其是如此。法治社會關(guān)于沉默的法律控制，是基于沉默的反社會屬性，而不是基于它是否為表達(dá)方式這個問題。沉默是否為社會生活中思想情感交流的表達(dá)方式這個問題，屬于社會存在的范疇，與法律是否關(guān)注到它、是否對其予以調(diào)整和控制這個問題無關(guān)，不因得到法律關(guān)注就是，法律沒有關(guān)注就不是。不對沉默現(xiàn)象予以法律控制的社會，法律本身是失卻正義性的。

三、行政行為表達(dá)方式的基本類型

行政機關(guān)的使命和任務(wù)決定，行政行為不僅必須通過一定形式表達(dá)出來，而且還需要利用諸如語言、動作、圖形、符號、數(shù)字和實物等具有溝通功能的交流工具和導(dǎo)體來表達(dá)。不同的交流工具和導(dǎo)體，彼此之間沒有孰優(yōu)孰劣的問題，各自都有發(fā)揮作用的空間、領(lǐng)域和時機。這些交流工具和導(dǎo)體既可以單獨利用作為行政行為的表達(dá)方式，也可以組合利用作為行政行為的表達(dá)方式。具體包括以下形式：

（一） 口頭形式。口頭形式是行政機關(guān)借助社會大眾的聽覺，采用口頭發(fā)表講話來表達(dá)行政意圖的方式。如通過電臺、電視或者網(wǎng)絡(luò)媒體發(fā)表講話發(fā)布緊急動員令、號召令和戒嚴(yán)令，遠(yuǎn)程召開電視電話工作會議，口頭宣布傳達(dá)上級命令或者電話通知行政決定，首長蒞臨視察工作或者禮遇外賓時保障車隊順利通行而使用擴音器發(fā)布讓道回避命令等等。這種表達(dá)方式的優(yōu)點在于簡便、易行、直接、迅速；缺點相當(dāng)明顯，那就是必須是增加工作量才能固定下來作為證據(jù)，當(dāng)時必須作好記錄事后及時整理成文字，并交由相關(guān)公務(wù)人員簽字確認(rèn)一致性后方歸卷存檔備查。否則，講話結(jié)束，沒有相應(yīng)證據(jù)，發(fā)生爭議后不能及時高效處理，因為向當(dāng)時在場的相關(guān)社會大眾收集制作證據(jù)不僅相當(dāng)麻煩浪費時間和精

力，可能還會遇到證據(jù)滅失的風(fēng)險，即使能夠收集到相應(yīng)證據(jù)，也是傳聞證據(jù)，這種事后的二手材料，可靠性堪虞。一般來說，僅適用于緊急時刻或者緊急狀態(tài)下要求立即執(zhí)行，否則后果不堪設(shè)想的比較簡單或者是特別重大、特別重要的行政行為。同時，口頭形式必須考慮行政行為的效力范圍和作用空間，對于特殊行業(yè)、特殊人群、特定地域的社會大眾，是否能夠有效傳達(dá)行政意圖這個問題值得研究。雖然原則上講普通話應(yīng)當(dāng)沒有問題，對于外國人、少數(shù)民族公民、失聰者、未成年人、老年人等等未必能夠達(dá)到準(zhǔn)確傳達(dá)行政意圖的效果。

口頭講話作為行政行為的表達(dá)方式，在不少法規(guī)中都有相應(yīng)規(guī)定，這表明國家法律不僅允許，它還有存在的必要性，有發(fā)揮作用的空間和領(lǐng)域。如《治安管理處罰法》第82條規(guī)定的“口頭傳喚”就是關(guān)于行政機關(guān)要求行政相對人到辦公場所接受調(diào)查和行政處罰這種行政意圖的表達(dá)方式。用口頭講話方式表達(dá)的行政意圖，必須有其它證據(jù)證明它的內(nèi)容，才可以認(rèn)定它的客觀性即與公務(wù)員當(dāng)時講話內(nèi)容的一致性。行政行為采用口頭形式的效力，取決于能否有效傳達(dá)行政意圖，只要法律沒有禁止采取這種方式或者沒有明示必須采取其它表達(dá)方式，行政行為利用這種表達(dá)方式的，當(dāng)然屬于合法有效。即使法律規(guī)定可以采取這種表達(dá)方式，行政機關(guān)和公務(wù)人員依然享有裁量余地，關(guān)鍵在于是否需要及時傳達(dá)行政意圖。由于該種表達(dá)方式的特殊作用空間所決定，利用這種表達(dá)方式，必須充分注意講話內(nèi)容整理成文字并簽認(rèn)一致性后歸卷存檔。

（二） 書面形式。書面形式是借助社會大眾的視覺，利用文字在特定社會語境范圍內(nèi)的固定含義來表達(dá)行政意圖的行政行為方式。伴隨著網(wǎng)絡(luò)時代政務(wù)電子化平臺的搭建，行政行為的書面形式還應(yīng)當(dāng)包括電子郵件、傳真等多媒體表達(dá)方式，不局限于包括紙質(zhì)載體在內(nèi)的傳統(tǒng)載體形式。這是人們喜聞樂見、廣泛采用的常見的行政行為表達(dá)方式。當(dāng)然，其適用空間也不是無限的，也不是任何行政行為都可以采用這種方式。采用這種表達(dá)方式，優(yōu)缺點也是顯見的，優(yōu)點在于具有證據(jù)法功能和證明作用，便于攜帶、有需要時復(fù)制也方便，缺點在于利用時必須考證真實性，在真實性不能考證或者不具備考證其真實性的情況下，直接拿來用，是相當(dāng)容易出錯的。有兩個問題值得關(guān)注：一個是文字的載體問題，即文字是書寫在絹帛上、竹簡上還是書寫在紙張上，是書寫在墻上還是在地上（比如道路上和沙灘上），是鐫刻在石頭中還是雕刻在木材上，甚至于存儲于計算機和網(wǎng)絡(luò)中等等，就是一個必須研討的話題。另一個是書寫的工具問題，即是采用鉛筆書寫、圓珠筆書寫、還是采用毛筆書寫和鋼筆書寫，以及鍵盤輸入。還有一個字體的問題也值得研究，作為行政行為表達(dá)方式，書面形式一般不能夠搞奇形怪狀、大氣磅礴的書法藝術(shù)，那樣勢必曲高和寡，不利于傳達(dá)行政意圖，必須是人民的、大眾的、規(guī)范的、易于識別的字體，諸如宋體和仿宋體之類的通用字體?，F(xiàn)在通常所說的書面形式，往往是指書寫在紙張上的文字或者輸入在電子文檔中的文字。但其它書面形式并非就一無是處，仍然是可以作為行政行為表達(dá)方式的，書寫在絹帛上成為條幅懸掛在氣球上到處飄移，何嘗不是一種更具視覺沖擊效果的書面形式，而鐫刻在西安碑林上的文字更是讓人每每發(fā)出“此物只應(yīng)長安有”之感嘆，而子產(chǎn)所鑄刑典更不用說。值得注意的是，書面文字對于文盲、電腦盲等未必能夠很好傳達(dá)行政意圖。其他書面形式，不便于歸卷存檔，不便于攜帶和使用，有的甚至于如蜻蜓點水、過眼云煙、風(fēng)吹即散、一抹就平、見光就死，不便于保存。

行政行為是否采用書面形式，法制實踐中，盡管有《行政許可法》第38條要求不論是否準(zhǔn)予行政許可，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)作出書面決定；《行政處罰法》第39條要求行政機關(guān)給予行政相對人處罰，應(yīng)當(dāng)制作行政處罰決定書等等之類的規(guī)定，但大量的法規(guī)卻并沒有作出規(guī)定必須采用書面形式。即使規(guī)定行政行為應(yīng)當(dāng)采用書面形式的法規(guī)，也僅僅停留在書面決定書這個層面，沒有涉及到具體應(yīng)當(dāng)采用哪一種書面形式，是否采用了其中一種就不能影印成其它書面形式，是手寫還是印刷打印，以及字體和載體等等問題，乃至于制作書面決定書是否需要考慮防偽問題，更是絲毫沒有關(guān)注和考慮。法治社會，政府管控社會有25種行政手段，凡是行政機關(guān)開展的行政活動最終被歸類為其中的哪一種行政行為，不論行政機關(guān)開展工作的時候是否明確預(yù)期和意識到要開展的是哪一類行政活動，也不論行政過程中涉及和組合了多少個其它行政手段，行政機關(guān)完成工作任務(wù)、行政過程終結(jié)，正式對外表達(dá)自己關(guān)于事件和行為的意見、觀點、看法、態(tài)度、方案、措施和辦法的時候，都必須采取書面形式。行政過程中某種行政手段的運用，法律規(guī)定采用書面形式的，必須采用書面表達(dá)方式；法律沒有規(guī)定必須采用書面形式的，應(yīng)當(dāng)采取最能夠有效傳達(dá)行政意圖的表達(dá)方式，并注意滿足歸卷存檔要求，固定成為證據(jù)。此外，采取通常書面形式（便于歸卷存檔）以外的其它書面形式的，應(yīng)當(dāng)復(fù)制或者影印成便于立卷歸檔的書面形式，并存檔備查。

（三） 動作形式。動作形式，是行政機關(guān)借助社會大眾的視覺，利用公務(wù)人員的當(dāng)場比劃的動作表演和以往活動結(jié)果記錄來表達(dá)行政意圖的行政行為形式。當(dāng)場比劃的動作，最常見的是交通行政領(lǐng)域中警察指揮交通秩序的各種手勢和交通信號燈輪換閃爍之于行政意圖的表達(dá)作用等。既往活動結(jié)果的記錄，包括諸如示意前方道路狀況和地質(zhì)地貌狀況的交通示意圖形，關(guān)于人行橫道、直行或者轉(zhuǎn)彎標(biāo)志、圓圈內(nèi)書阿拉伯?dāng)?shù)字的限速行駛標(biāo)志符號，以及表示航道安全航標(biāo)燈和燈塔、示意飛機起降跑道線路的燈、交通信號燈等實物關(guān)于行政意圖的表達(dá)。這種形式的優(yōu)點在于，能夠直觀表達(dá)行政意圖，可以遠(yuǎn)遠(yuǎn)看見行政行為，知曉行政意圖，不同于口頭形式，不是一次性消費，可以多次反復(fù)運用和利用。這種表達(dá)方式通常比沒有借助擴音器或者無線電傳輸功能的直接口頭語言表達(dá)和通常理解的書面形式傳播距離遠(yuǎn)，并且多是戶外作業(yè)。缺點在于，這些動作或者動作結(jié)果的記錄設(shè)置，屬于行話性知識，是特殊行業(yè)領(lǐng)域知識，雖然是可以多次反復(fù)運用和利用而設(shè)置，但隨著時間推移容易被自然和人為原因損壞，甚至于被模糊、淡化和忘記。

以動作這種表達(dá)方式體現(xiàn)行政意圖，廣泛使用于需要對人們進行安全指導(dǎo)提示、危險警示、形成有效率的生產(chǎn)生活秩序的行政指導(dǎo)、行政命令和行政救護。常見的適用領(lǐng)域，除了交通、消防、軍事等社會生活領(lǐng)域外，在環(huán)境保護領(lǐng)域方面諸如大氣污染、水污染、固體廢棄物污染的監(jiān)測與防治措施，以及物候氣象領(lǐng)域?qū)τ谕寥劳临|(zhì)、植被覆蓋率、水質(zhì)酸堿度、降雨量的觀測與人工降雨、進行水文水質(zhì)監(jiān)測設(shè)置的觀測臺站，防汛抗旱活動、風(fēng)沙防護林帶營造活動，以及應(yīng)對自然災(zāi)害事件和社會事件等緊急狀態(tài)下的行政活動。采取這種行政行為表達(dá)方式，雖然在當(dāng)時當(dāng)?shù)厥潜娝苤氖?，無需證明，但對于盲人或者視力不佳的社會成員作為受眾時，行政效果是個問題，不是沒有效果，就是效果不佳。同時，行政行為作為履行行政職責(zé)的證據(jù)，采用這種表達(dá)形式，必須攝像采用音像資料方式固定，并由組織實施該類活動的公務(wù)人員簽字確認(rèn)真實性歸卷存檔保全。因為，行政行為不僅有證據(jù)法上的意義，還有行政文化傳承、傳播的使命。但不論是當(dāng)代作經(jīng)驗交流，還是后世傳承學(xué)習(xí)，都沒有必要再現(xiàn)當(dāng)時情景，只要記錄即可。否則，勢必浪費行政資源，搞法律虛無主義。

（四） 組合形式。組合形式，是行政機關(guān)借助于社會大眾的視覺和聽覺等感官功能，同時組合運用語言、文字和動作中的兩種或者三種表達(dá)工具傳達(dá)行政意圖的行政行為方式。具體的組合方式，依據(jù)邏輯分析包括：（1）口頭講話和當(dāng)場比劃動作并用的方式；（2）書面文檔和口頭講話并用的方式；（3）口頭宣講與動作結(jié)果結(jié)合的表達(dá)方式，口頭講話與圖形、符號、數(shù)字、實物等分別組合并用的，以及書面文檔與圖形、符號、數(shù)字、實物分別組合并用的方式；（4）書面文檔與現(xiàn)場表演動作相結(jié)合的方式；（5）口頭宣講、書面文檔和動作符號三者組合的表達(dá)方式。

理論上講，組合方式適用于一切行政領(lǐng)域和所有行政手段。這種表達(dá)方式，運用得好，不僅可以有效傳達(dá)行政意圖，更會增強感染力度、增加強調(diào)力度、達(dá)成共鳴和積極配合行政等極佳行政效果。當(dāng)然，運用得不好，不僅浪費行政資源，還有可能適得其反。自然，行政行為采取這種形式，行政機關(guān)和公務(wù)人員必須注意好以下三個問題。首先，必須考慮行政目標(biāo)和相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)的法律秩序的整體價值均衡策略，發(fā)現(xiàn)和把握好開展行政活動的宗旨和任務(wù)。其次，應(yīng)當(dāng)注意兩種或者三種表達(dá)手段的組合中，有個組合與被組合的問題，有主要表達(dá)手段和輔助表達(dá)手段的區(qū)別，不能眉毛胡子一把抓，要突出主次。最后，不論哪一種組合方式，都必須復(fù)制或者影印成為可以立卷歸檔的書面形式，以便發(fā)揮證據(jù)功能和行政文化傳播傳承功能。

四、行政行為表達(dá)方式及相關(guān)范疇的立法建議

行政法制實踐中，行政機關(guān)和公務(wù)人員面對社會生活中發(fā)生的事件和行為，有兩種表現(xiàn)：一是沒有組織開展行政活動，二是積極組織開展行政活動。前者出現(xiàn)，可能原因是基于對本單位法定職責(zé)認(rèn)識錯誤，即認(rèn)為本單位沒有相應(yīng)法定職責(zé)應(yīng)對有關(guān)事件和行為，但法律賦予了該單位相應(yīng)的行政職責(zé)，自然不會開展行政活動，不搭理、不受理和推諉是當(dāng)然的結(jié)果，此時構(gòu)成行政失職。還有的可能原因是基于工作態(tài)度和作風(fēng)問題，即雖認(rèn)識到事件和行為關(guān)乎本單位法定職責(zé)，法律也賦予了該單位相應(yīng)的行政職責(zé)，但不組織開展行政活動，法定期間屆滿，當(dāng)然不可能作出行政行為，此時自然構(gòu)成行政瀆職；或者是不積極開展行政活動，拖延、懶散、怠惰致使法定期間屆滿作不出行政行為，此時構(gòu)成行政濫職。后者出現(xiàn)，可能原因是基于對本單位法定職責(zé)認(rèn)識正確的依法行政活動，即認(rèn)為本單位有應(yīng)對事件和行為的職責(zé)，法律也賦予了該單位相應(yīng)的行政職責(zé)，此時積極開展行政活動有兩種結(jié)果，一種是法定期間內(nèi)作出了行政行為，此時可能構(gòu)成合法行政，另一種結(jié)果是法定期間屆滿也沒有作出行政行為，此時構(gòu)成行政濫職；也有可能原因是基于對本單位法定職責(zé)認(rèn)識錯誤的非法行政活動，即認(rèn)為本單位有應(yīng)對事件和行為的職責(zé)，但法律并沒有賦予該單位相應(yīng)行政職責(zé)，此時積極開展行政活動，構(gòu)成越權(quán)行政。

面對社會生活領(lǐng)域內(nèi)發(fā)生的事件和行為，基于認(rèn)識錯誤或者工作態(tài)度、作風(fēng)原因的行政失職、行政瀆職、行政濫職、行政越權(quán)等等表現(xiàn)，是與法治行政要求不相容的，法律對此必須予以控制。即使是對法定職責(zé)認(rèn)識準(zhǔn)確到位，法定期間內(nèi)積極開展了行政活動，也作出了行政行為，是否就一定構(gòu)成合法行政這個問題也值得研究，因為行政機關(guān)根據(jù)本單位法定職責(zé)對社會生活中的事件和行為，在法定期間內(nèi)表達(dá)出來的意見、觀點、看法、態(tài)度、方案、措施和辦法，也有可能存在形式違法、程序違法、內(nèi)容違法的問題。這些都是法律必須予以控制的。對此，立法建議如下：

（一）關(guān)于行政瀆職、行政失職、行政濫職和越權(quán)行政

行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)在本機關(guān)法定職責(zé)范圍內(nèi)積極組織開展行政活動，及時表達(dá)對事件和行為的意見、觀點、看法、態(tài)度、方案、措施和辦法。

超越本機關(guān)法定職責(zé)范圍開展行政活動的，由監(jiān)察機關(guān)給予相關(guān)公務(wù)人員行政處分，并提出監(jiān)察建議。行政相對人基于越權(quán)行政獲得的利益好處，由監(jiān)察機關(guān)指示相應(yīng)主管機關(guān)依法確認(rèn)。行政相對人因越權(quán)行政遭受損失的，由監(jiān)察機關(guān)責(zé)令越權(quán)行政機關(guān)賠償損失。

行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)自受理之日起30日內(nèi)作出行政行為，其它法律對行政機關(guān)履行法定職責(zé)的期限另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

法定期間內(nèi)沒有積極開展行政活動，法定期間屆滿沒有作出行政行為的，構(gòu)成行政瀆職、行政失職或者行政濫職的，由監(jiān)察機關(guān)給予行政機關(guān)相關(guān)公務(wù)人員行政處分并提出監(jiān)察建議。

依申請行政，申請事項為獲得某種行政給付或者對人身財產(chǎn)安全給予行政救護或者要求行政機關(guān)解決爭議的，公民、法人或者其他組織，可以自法定行政期間屆滿次日起15日內(nèi)，向人民法院起訴確認(rèn)行政機關(guān)違法并賠償損失。申請事項為要求許可展期的，相關(guān)許可予以續(xù)期一次；關(guān)乎公民基本權(quán)利的申請，視為已經(jīng)獲得許可。公民、法人或者其他組織，可以起訴確認(rèn)許可證件效力或行為的合法性。下列情形，人民法院不得判決支持：

（1）申請目的和動機不具有正當(dāng)性的；

（2）即使經(jīng)由合法行政程序，仍然不能得出行政相對人必然應(yīng)當(dāng)獲得這種權(quán)利和利益的；

（3）有證據(jù)證明，因申請人原因?qū)е滦姓C關(guān)沒有在法定期間內(nèi)作出行政行為的；

（4）申請人不是向有主管和管轄權(quán)的行政機關(guān)提出，且該行政機關(guān)依照法律規(guī)定也沒有收轉(zhuǎn)義務(wù)的；

（5）根據(jù)當(dāng)時有效的法律法規(guī)，申請屬于法律禁止行政機關(guān)實施的許可的；

（6）申請人繼續(xù)享有某種權(quán)利和利益勢必嚴(yán)重?fù)p害公共利益的。

（二）關(guān)于行政行為的表達(dá)方式

行政機關(guān)開展行政活動，可以利用電臺播放、電視轉(zhuǎn)播或者現(xiàn)場直播、網(wǎng)絡(luò)傳播等媒體輔助。

行政機關(guān)作出行政行為，應(yīng)當(dāng)考慮相關(guān)公眾交流接收能力、相應(yīng)行政行為模式自身特殊要求和本機關(guān)組織開展行政活動的目的、任務(wù)、宗旨，選擇最能夠準(zhǔn)確傳達(dá)行政意圖、保障及時完成行政任務(wù)、高效促成和維護相關(guān)社會生活法律秩序、實現(xiàn)行政機關(guān)歷史使命的表達(dá)方式。

采用口頭形式的，應(yīng)當(dāng)全程同步錄音或者錄像并及時記錄整理成文字并交由開展該活動的公務(wù)人員簽字確認(rèn)一致性后存檔。

采用動作或者既有語言又有行動這類表達(dá)方式的，應(yīng)當(dāng)全程同步攝像，相應(yīng)存儲介質(zhì)經(jīng)行政公務(wù)人員觀看確認(rèn)完整性后封存歸檔，封存扉頁應(yīng)當(dāng)注明制作時間、地點、制作人員、制作方式方法、副本分?jǐn)?shù)及其流向。

采用書面形式的，應(yīng)符合機關(guān)《國家機關(guān)公文處理辦法》規(guī)定要求，沒有法定刊物公布的，應(yīng)制作足夠數(shù)量的副本，交付使用和存檔。采用簡約式文書的，應(yīng)當(dāng)采用省一級主管行政機關(guān)或者全國統(tǒng)一制發(fā)的聯(lián)式文書，正本用于歸卷存檔，副本交行政相對人。

【責(zé)任編輯：朱鳳霞】