盧小祁

摘 要：農(nóng)民工市民化問題是我國新型城鎮(zhèn)化過程中必須引起關(guān)注的重要問題，農(nóng)民工市民化的成本如何計(jì)算，由誰來承擔(dān)，值得思考。根據(jù)農(nóng)民工市民化的成本特征在借鑒以往研究成果的基礎(chǔ)上，以江西省為研究的樣本地區(qū)，重點(diǎn)研究了江西省農(nóng)民工市民化的公共成本，提出了農(nóng)民工市民化公共成本粗略測算的基本思路和方法，并在此基礎(chǔ)上探討了農(nóng)民工市民化的成本分擔(dān)機(jī)制，為有效推進(jìn)江西本地農(nóng)民工市民化提出相關(guān)對策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工 市民化 成本測算

中圖分類號：F303 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2017）09-147-03

2013年中國社科院發(fā)布了《城市藍(lán)皮書》，在該書中專門就農(nóng)民工市民化的成本進(jìn)行了分析。通過研究發(fā)現(xiàn)，全國農(nóng)民工市民化的平均公共成本為13.1萬元/人。分地區(qū)來看，我國東部地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的人均公共成本為17.6萬元，中部地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的人均公共成本為10.4萬元，西部地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的人均公共成本為10.6萬元。可見，東部地區(qū)農(nóng)民工市民化的成本最高，而中部地區(qū)農(nóng)民工市民化的成本相對最低，低于全國平均水平。江西省作為中部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的省份之一，農(nóng)民工市民化的成本問題值得思考。

一、農(nóng)民工市民化的含義

關(guān)于農(nóng)民工市民化國家統(tǒng)計(jì)局曾經(jīng)進(jìn)行了專門的定義，主要是指農(nóng)民工在本地從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)或離開本地外出就業(yè)六個(gè)月及以上。根據(jù)農(nóng)民工就業(yè)的地域可以將農(nóng)民工分為兩類：一類是本地就業(yè)的農(nóng)民工，即在戶籍所在地城鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)從業(yè)；另一類是外來或外出農(nóng)民工，即在戶籍所在地域以外的城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)民工。因此，本研究中所指的農(nóng)民工市民化主要是指：農(nóng)民工在戶籍地以外的城鎮(zhèn)就業(yè)，有強(qiáng)烈的意愿且有一定的能力在就業(yè)所在地的城鎮(zhèn)落戶，享受與就業(yè)所在地城鎮(zhèn)居民同等的基本公共服務(wù)。

二、江西省農(nóng)民工的基本情況

根據(jù)有關(guān)資料，2013年江西籍農(nóng)民工總量首次超過1000萬人，達(dá)到了1016.7萬人。其中，外出就業(yè)農(nóng)民工為744.6萬人，本地就業(yè)農(nóng)民工為272.1萬人。而在外出就業(yè)農(nóng)民工中，在省內(nèi)從業(yè)的農(nóng)民工數(shù)量為203.4萬人，比2012年增加了21.4萬人，增長11.8%。根據(jù)相關(guān)測算全省農(nóng)民工整體平均年齡34.8歲。由于歷史和體制方面的因素，在省內(nèi)就業(yè)的農(nóng)民工雖然逐步成為了產(chǎn)業(yè)工人，卻難以成為真正的城鎮(zhèn)居民，無法享有城鎮(zhèn)居民同等的基本公共服務(wù)，仍處于“半市民化”狀態(tài)。

三、農(nóng)民工市民化的成本分類

農(nóng)民工市民化的核心是農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)市民化后能夠與本地城鎮(zhèn)居民同等地享受基本公共服務(wù){(diào)1}。目前關(guān)于農(nóng)民工市民化的成本測算主要考慮兩類：一是私人成本；二是公共成本。私人成本主要是指農(nóng)民工在城鎮(zhèn)就業(yè)所發(fā)生的生活成本、住房成本、智力投入成本以及自我保障成本等，主要由農(nóng)民工自己承擔(dān)。公共成本則主要包括農(nóng)民工市民化以后由于城鎮(zhèn)人口大幅增加給城鎮(zhèn)帶來的基本品和公共服務(wù)成本因供應(yīng)量的增加而增加的費(fèi)用，如教育文化、衛(wèi)生醫(yī)療、養(yǎng)老、交通基礎(chǔ)設(shè)施等。目前，農(nóng)民工市民化的公共成本主要涉及六個(gè)方面：一是農(nóng)民工市民化以后隨遷子女教育成本；二是醫(yī)療保障成本；三是養(yǎng)老保險(xiǎn)成本；四是民政部門的其他社會保障支出；五是社會管理費(fèi)用；六是保障性住房支出{2}。

四、農(nóng)民工市民化的公共成本主要構(gòu)成分析

農(nóng)民工市民化的主要動力來源于農(nóng)民工成為就業(yè)所在地市民后能夠享受到的與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民同等的最基本的公共品和公共服務(wù)，而對這些基本公共和服務(wù)需求量的增加勢必會導(dǎo)致公共成本支出的增加，因此，農(nóng)民工市民化的主要公共成本包括以下幾個(gè)方面：

1.農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育成本。主要測算農(nóng)民工市民化后隨遷子女到就業(yè)所在地入學(xué)教育，導(dǎo)致該地教育經(jīng)費(fèi)支出增加的成本。政府對義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)投入包括教師工資、學(xué)雜費(fèi)、教科書費(fèi)用、公用經(jīng)費(fèi)、教學(xué)設(shè)施費(fèi)用、校舍改造費(fèi)用等。由于農(nóng)村學(xué)生生均義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)與城市學(xué)生生均義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)之間存在一定的差距，農(nóng)民工市民化以后，農(nóng)民工子女勢必會跟隨父母遷入城鎮(zhèn)入學(xué)，而導(dǎo)致城鎮(zhèn)義務(wù)教育學(xué)生數(shù)量會增加，該部分經(jīng)費(fèi)支出主要由政府承擔(dān)。

2.社會保障和就業(yè)成本。社會保障和就業(yè)成本是指農(nóng)民工脫離農(nóng)村進(jìn)入城市以后所享受的跟城鎮(zhèn)居民同等的社會保障和就業(yè)方面的服務(wù)。社會保障成本主要包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和最低生活保障等。以基本養(yǎng)老保險(xiǎn)成本為例，養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋范圍為城鎮(zhèn)各類企業(yè)和職工、各類從業(yè)人員、機(jī)關(guān)事業(yè)單位。養(yǎng)老保險(xiǎn)主要由三個(gè)部分組成，個(gè)人支付占主要部分，政府財(cái)政每年對養(yǎng)老保險(xiǎn)有一定補(bǔ)助。而農(nóng)民工市民化以后一旦失業(yè)還可以享受當(dāng)?shù)卣M織的一系列就業(yè)培訓(xùn)。由于在城鎮(zhèn)居民社會保障體系中，主要由地方政府承擔(dān)城鎮(zhèn)居民最低的各項(xiàng)基本社會保障服務(wù)，因此，隨著農(nóng)民工市民化數(shù)量的增加，江西省地方政府所負(fù)擔(dān)的各種社會保障成本也會相應(yīng)提高。

3.保障性住房支出。目前大部分外來農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工主要是自行租房或通過按揭貸款方式購買商品房來解決住房問題。目前農(nóng)民工市民化進(jìn)程中主要是依靠市場來解決住房問題。而對于低收入的農(nóng)民工家庭，可以選擇政府提供的公租房等保障性住房，價(jià)格相對比較低廉，且政府對公租房會按照一定的標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)貼。隨著農(nóng)民工市民化數(shù)量的增加，城鎮(zhèn)新增人口數(shù)量的提升，對公租房等保障性住房的需求也會相應(yīng)加大，因此，政府在這塊的支出也逐年提高。

4.文化體育事業(yè)成本。農(nóng)民工市民化會導(dǎo)致城鎮(zhèn)居民數(shù)量大幅提升，對圖書館、博物館、體育館等一些文化體育娛樂設(shè)施的需求會相應(yīng)增加，而公共文化設(shè)施建設(shè)和維護(hù)成本也主要由政府負(fù)擔(dān)，因此，農(nóng)民工市民化數(shù)量的增加會促使政府在文體事業(yè)方面的財(cái)政補(bǔ)助數(shù)量的提升。

5.醫(yī)療衛(wèi)生成本。農(nóng)民工市民化會導(dǎo)致醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)需求的增加，醫(yī)療機(jī)構(gòu)、醫(yī)療設(shè)施、醫(yī)務(wù)人員的供應(yīng)也相應(yīng)增加，這部分開銷也主要由政府支出為主，市場補(bǔ)充為輔，因此，農(nóng)民工市民化數(shù)量的增加會促使當(dāng)?shù)卣卺t(yī)療衛(wèi)生方面的財(cái)政補(bǔ)助數(shù)量提升。endprint

可見，農(nóng)民工子女義務(wù)教育成本、社會保障成本、住房保障成本、文體事業(yè)成本以及醫(yī)療衛(wèi)生成本是農(nóng)民工市民化成本過程中政府財(cái)政所需負(fù)擔(dān)的主要組成部分。但是，在估算農(nóng)民工市民化的公共成本時(shí)，按照終身享受的福利成本來估計(jì)農(nóng)民工市民化成本，在經(jīng)濟(jì)理論上難以立足{3}。

五、對江西省農(nóng)民工市民化公共成本最小成本的估算

2017年3月為貫徹落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于實(shí)施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財(cái)政政策的通知》》（國發(fā)〔2016〕44號）精神，江西省人民政府出臺了關(guān)于實(shí)施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財(cái)政政策的意見，要求將持有居住證人口納入基本公共服務(wù)保障范圍，創(chuàng)造條件加快實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。意見中提到了支持農(nóng)民工市民化的一些具體政策舉措，其中重點(diǎn)提到了教育、醫(yī)療、社保以及住房等方面要保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享受與其他常住人口同等的待遇，相關(guān)支出納入公共財(cái)政保障范圍。同時(shí)還提出要將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口作為城鎮(zhèn)社會保障資金分配因素。因此，對江西省農(nóng)民工市民化公共成本最小成本的估算主要考慮教育、文化體育傳媒、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生以及住房保障等基本公共服務(wù)支出情況。農(nóng)民工市民化過程中的最低成本主要是指農(nóng)民工成為市民后能夠享受到的與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民同等的最基本的公共品和公共服務(wù)水平的成本，而這些基本公共服務(wù)的支出主要由政府來承擔(dān)。農(nóng)民工市民化最低公共成本=基本公共服務(wù)支出增量/城鎮(zhèn)人口增量。江西省2012-2015年基本公共服務(wù)支出增量情況如表1所示，從總體上來看，江西省各項(xiàng)公共服務(wù)支出都保持增加態(tài)勢，其中2013年江西省住房保障支出提升加快，到2014年有所回落，到2015年又大幅提升。

從表2提供江西省2012-2015年城鎮(zhèn)人口增量、基本公共支出增量的數(shù)據(jù)來看，近年來，江西省城鎮(zhèn)人口增長加快，與之相對應(yīng)的是基本公共服務(wù)支出也持續(xù)增加，但2014年江西基本公共服務(wù)支出增加的幅度小于2013年增幅。江西省城鎮(zhèn)人口2012-2015年的平均增量為72.33萬人，基本公共服務(wù)支出增量為2230159萬元。由此，可以粗略估算出江西省農(nóng)民工市民化的最小成本=30833元/人。這就意味著，如果江西省每年有75萬左右的農(nóng)民工進(jìn)入城市，變成城市人口，所要付出的最低城鎮(zhèn)化成本將達(dá)到231.25億元/年。

需要說明的是，由于無法確定城鎮(zhèn)新增人口中農(nóng)民工的具體比例，只能粗略地將全省每年城鎮(zhèn)全部新增人口等同于農(nóng)民工市民化的人口數(shù)量，其次，農(nóng)民工市民化過程中還有許多成本無法用貨幣化衡量，且由于城市人口增加給地方政府帶來的城市管理、基礎(chǔ)設(shè)施增加等方面的成本，由于研究數(shù)據(jù)在可獲得方面的局限性也難以細(xì)化區(qū)分，因此，對農(nóng)民工市民化的公共成本測算只能是粗略的估算。從江西省人口總量的變動趨勢來看，“十二五”期間，江西省人口總量是逐漸增加的，2011年以來江西總?cè)丝跀?shù)量從4488萬人增加到2015年的4566萬人。從城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)分布來看，農(nóng)村人口數(shù)量不斷減少，2011年為2437萬人，到2015年下降為2209萬人?？梢?，江西省人口數(shù)量的增加主要得益于城鎮(zhèn)人口總數(shù)的增加。

六、幾點(diǎn)思考及對策建議

1.農(nóng)民工市民化的公共成本應(yīng)該由政府承擔(dān)為主。由于農(nóng)民工市民化行為具有很強(qiáng)的外部性，在農(nóng)民工從農(nóng)村流向城市，從欠發(fā)達(dá)地區(qū)流入發(fā)達(dá)地區(qū)，從小城鎮(zhèn)流入大中城市的過程中，為當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)發(fā)展貢獻(xiàn)了廉價(jià)的勞動力，彌補(bǔ)了當(dāng)?shù)貏趧恿Y源不足的問題，因此農(nóng)民工流入地地方政府應(yīng)該作為具體的推進(jìn)農(nóng)民工市民化行為的主體，應(yīng)該根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，結(jié)合轄區(qū)內(nèi)農(nóng)民工群體的生產(chǎn)、生活特點(diǎn)和具體需求，及時(shí)并有針對性地出臺相關(guān)政策，引導(dǎo)本地農(nóng)民工市民化。此外，農(nóng)民工市民化是跨地區(qū)的發(fā)展行為，農(nóng)民工流入地和輸入地之間在農(nóng)民工市民化進(jìn)程中不能分割開來，必須統(tǒng)籌考慮。農(nóng)民工的加速流動一定程度上對輸出地發(fā)展會造成一定的損失，尤其是青壯年勞動力外流嚴(yán)重的地區(qū)，由于農(nóng)民工市民化是一個(gè)跨地域的動態(tài)行為，不應(yīng)該由地方政府中的哪一級來承擔(dān)，因此，中央政府應(yīng)統(tǒng)籌考慮建立一套合理的轉(zhuǎn)移支付制度，重點(diǎn)對勞動力輸出地區(qū)或者農(nóng)民工流出地區(qū)給予一定的補(bǔ)貼，彌補(bǔ)勞動力流失給地方發(fā)展帶來的各種損失。

2.中央政府應(yīng)該承擔(dān)部分農(nóng)民工市民化的公共支出。顯然，農(nóng)民工市民化進(jìn)程中隨遷子女的教育尤其是業(yè)務(wù)教育、養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障均屬于中央政府的事權(quán)范圍；而社會救助、保障性住房、城市管理等則屬于地方政府的事權(quán)范圍，因此，中央政府和地方政府之間必須合理分擔(dān)農(nóng)民工市民化的公共支出。

3.提升農(nóng)民工承擔(dān)市民化過程中個(gè)人成本支出的能力。農(nóng)民工市民化進(jìn)程中除了公共成本還有私人成本，而人均私人成本往往高于公共成本。農(nóng)民工私人成本的支付能力一定程度上會影響公共成本的支出數(shù)額，而一定數(shù)量的公共成本支出既能有效保障農(nóng)民工市民化進(jìn)程中對基本公共服務(wù)需求的滿足，又能保障農(nóng)民工私人成本支付能力的提升。當(dāng)公共成本中的義務(wù)教育、基本醫(yī)療、養(yǎng)老等公共支出得到有效保障，農(nóng)民工才能在就業(yè)所在地做到真正的安居樂業(yè)，有更多的能力去支付必要的生活成本支出、受教育和培訓(xùn)支出，進(jìn)一步提升自身的勞動技能，從而提升農(nóng)民工收入增收能力。

總而言之，關(guān)于農(nóng)民工市民化公共成本的測算，首先應(yīng)該明確農(nóng)民工市民化涉及到的各項(xiàng)公共服務(wù)成本的指標(biāo)，既要區(qū)分當(dāng)期值與未來值，又要區(qū)分由政府承擔(dān)還是由個(gè)人支付的成本。對于教育、醫(yī)療以及農(nóng)民工市民化過程中發(fā)生的各項(xiàng)社會保障和就業(yè)補(bǔ)助支出，應(yīng)考慮城鄉(xiāng)之間的差距，即農(nóng)民工市民化之前的相關(guān)公共支出與農(nóng)民工市民化之后的相關(guān)公共支出之間的差。同時(shí)，必須明確由個(gè)人購買的社會保障資金支出不應(yīng)該計(jì)算在公共服務(wù)成本之中。此外，對農(nóng)民工市民化成本的測算不能僅僅從經(jīng)濟(jì)成本的角度出發(fā)考慮短期內(nèi)政府是否有能力承擔(dān)，而忽略農(nóng)民工市民化對地方經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展所帶來的各項(xiàng)收益。

[課題來源：江西省社會科學(xué)院理論創(chuàng)新工程項(xiàng)目，課題名稱：江西省農(nóng)民工市民化成本測標(biāo)（課題編號：16CX065）]

注釋：

{1}張繼良，馬洪福.江蘇外來農(nóng)民工市民化成本測算及分?jǐn)俒J].中國農(nóng)村觀察，2015（2）

{2}{3}丁萌萌，徐滇慶.城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民工市民化的成本測算[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)動態(tài)，2014（12）

參考文獻(xiàn)：

[1] 張繼良，馬洪福.江蘇外來農(nóng)民工市民化成本測算及分?jǐn)俒J].中國農(nóng)村觀察，2015（2）

[2] 孫正林，佐赫.農(nóng)民工市民化成本估算與分擔(dān)機(jī)制[J].學(xué)術(shù)交流，2016（10）

[3] 馮俏彬.農(nóng)民工市民化的成本估算、分?jǐn)偱c籌措[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2014（8）

[4] 姚毅，明亮.我國農(nóng)民工市民化成本測算及分?jǐn)倷C(jī)制設(shè)計(jì)[J].財(cái)經(jīng)科學(xué)，2015（7）

（作者單位：江西省社會科學(xué)院 江西南昌 330000）

（責(zé)編：呂尚）endprint