戴永冠，王牡娣

中國競技體育管辦分離問題及演進(jìn)路徑分析

戴永冠1，王牡娣2

運(yùn)用訪談法、調(diào)查法、文獻(xiàn)法，課題組在3年時間內(nèi)，搜集近30年體育體制文獻(xiàn)，分析競技體育管辦分離演進(jìn)、問題、目標(biāo)及路徑，得出如下觀點：（1）競技體育管辦分離可分為一體、摸索、明確3個時期；（2）競技體育管辦分離面臨的問題包括“兩頭熱、中間冷”“理論認(rèn)識模糊”“行政隸屬關(guān)系”3方面的主要問題；（3）競技體育管辦分離的最終目的是“促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，有助于建設(shè)服務(wù)型政府”；（4）競技體育管辦分離路徑主要包括開放式、政府管理效能、頂層設(shè)計與基層創(chuàng)新結(jié)合、分類推進(jìn)。其中，開放式路徑是從外部獲取技術(shù)、信息、智力、資金的重要渠道；政府管理效能路徑是優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)，權(quán)力向社會轉(zhuǎn)移、轉(zhuǎn)變政府職能的重要內(nèi)容；頂層設(shè)計結(jié)合基層創(chuàng)新是競技體育管辦分離改革可能和可行的保障；分類改革是管辦分離差別化管理和運(yùn)作的重要內(nèi)容。

競技體育管辦分離；理論認(rèn)識；行政隸屬

20世紀(jì)80年代中期，美國各級政府自下而上地進(jìn)行了一場稱之為“重塑政府”（Reinventing Government）的管理制度改革，重塑政府的一個明顯特征表現(xiàn)為管辦分離，這些做法在實踐中取得了較好的效果[1]。20世紀(jì)90年代初，我國有些海歸學(xué)者開始介紹西方的管辦分離舉措[2]。當(dāng)時學(xué)者的研究主要集中于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，很多學(xué)者從管辦分離視角分析工商行政管理部門和集貿(mào)市場之間的關(guān)系。21世紀(jì)初，國家加大醫(yī)藥衛(wèi)生領(lǐng)域的改革，管辦分離成為醫(yī)藥衛(wèi)生領(lǐng)域改革的熱點，并于2005年達(dá)到改革高峰。隨著經(jīng)濟(jì)和社會改革的不斷深入，管辦分離從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域逐步延伸到社會領(lǐng)域。2008年，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》強(qiáng)調(diào)事業(yè)單位改革“管辦分離”的原則。2012年，為解決“管理體制機(jī)制不順，管辦不分等主要問題”[3]，中國競技體育以足球項目試行“管辦分離”改革，從兩年多的改革成效分析，效果還不理想。2014—2015賽季CBA聯(lián)賽，中國籃協(xié)在裁判管理和使用上進(jìn)行新的嘗試，這是CBA聯(lián)賽實行管辦分離的一個舉措[4]”。2015年，在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十次會議上，審議通過了《中國足球改革總體方案》，開始實質(zhì)性推進(jìn)管辦分離[5]。

通過大量的專家訪談、文獻(xiàn)分析發(fā)現(xiàn)，“中國競技體育管辦分離”將是今后較長時期競技體育改革的重要課題。目前，學(xué)者對管辦分離的研究主要集中在概念界定、表現(xiàn)形式、目標(biāo)模式、現(xiàn)存問題幾方面，還沒有學(xué)者對競技體育管辦分離進(jìn)行系統(tǒng)分析。研究中的競技體育管辦分離是指競技體育發(fā)展中“管理職能”與“舉辦職能”逐步分開的行政改革[2]，文章將對我國競技體育管辦分離演進(jìn)、出現(xiàn)的問題、發(fā)展目標(biāo)及實現(xiàn)路徑進(jìn)行分析。

1 研究方法

1.1 實地調(diào)查法

實地調(diào)研國家體育總局、北京市體育局、上海市體育局、湖南省體育局、山東省體育局等15個省市級體育行政部門，并走訪了清華大學(xué)、蘇州大學(xué)、北京體育大學(xué)等14所高校的部分專家和學(xué)者，了解競技體育管辦分離現(xiàn)存問題，獲得大量第一手資料。

1.2 問卷調(diào)查法

通過專家訪談后、文獻(xiàn)研究，課題組討論后，設(shè)計了專家問卷。課題組在2014年3月進(jìn)行小范圍的問卷預(yù)調(diào)查，根據(jù)專家反饋的預(yù)調(diào)查意見，課題組討論、修改問卷，并確定定稿。2014年5月，采用函調(diào)和當(dāng)面填寫2種方式發(fā)放問卷（見表1）。

表1 專家問卷發(fā)放與回收情況

1.3 專家訪談法

根據(jù)研究內(nèi)容和目的，以及不同專家的主要研究領(lǐng)域，分別制定專家訪談提綱，采用當(dāng)面訪談為主，電話訪談為輔的方式。在2013年11月至2014年5月期間，就競技體育管辦分離現(xiàn)存問題、競技體育管辦分離目標(biāo)、競技體育管辦分離路徑等內(nèi)容進(jìn)行訪談，這些專家包括地方和體育總局官員，知名體育學(xué)者，世界冠軍，職業(yè)俱樂部管理者等，共計41人。

2 結(jié)果與分析

2.1 競技體育管辦分離演進(jìn)

通過問卷調(diào)查、文獻(xiàn)研究，中國競技體育管辦分離演進(jìn)過程主要分為管辦一體時期、管辦分離思想萌芽時期、明確管辦分離目標(biāo)時期（見表2）。

表2 競技體育管辦分離演進(jìn)過程（n=41）

訪談中，85.71%（n=21）的專家認(rèn)同“社會主義市場經(jīng)濟(jì)地位確立前，競技體育處于管辦一體狀態(tài)”。換言之，我國競技體育管辦分離經(jīng)歷了40多年的管辦一體階段，這一時期為我國體育事業(yè)取得輝煌成就作出了重要貢獻(xiàn)。但是，隨著市場經(jīng)濟(jì)改革的深入，體育體制和體育機(jī)制存在的一些問題和矛盾凸顯，競技體育管辦分離成為社會各界關(guān)注的熱點。

（1）競技體育管辦一體時期（1949—1992左右）。新中國成立時，西方發(fā)達(dá)國家對新中國實施封鎖，我國外交、社會建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展“一邊倒”向社會主義陣營。蘇聯(lián)為了擴(kuò)大社會主義影響，也利用其體育的特殊吸引力向中國推行其體育發(fā)展模式?；诋?dāng)時特殊的國際環(huán)境，我國的體育體制是“借鑒蘇聯(lián)的體育模式，按照計劃經(jīng)濟(jì)體制要求形成了高度集中、行政管理主導(dǎo)型的體育領(lǐng)導(dǎo)體制[6]”。當(dāng)時，國內(nèi)背景也不容樂觀。大規(guī)模的社會主義改造運(yùn)動在消滅市場經(jīng)濟(jì)的同時，也消滅了類似西方國家那種職業(yè)競技的基礎(chǔ)和前提[7]，社會力量相當(dāng)薄弱，在這種條件下不可能由社會來支撐一支能滿足國家意志的高水平業(yè)余競技隊伍。

基于國際背景和國內(nèi)實情，我國體育體制逐步形成了管辦一體體制。國家壟斷了體育資源，以行政手段直接控制體育發(fā)展。這種高度集中的管辦一體體制與國家政權(quán)的性質(zhì)密不可分，國家利用社會主義集中力量辦大事的制度優(yōu)越性，集中有限的財力、物力發(fā)展競技體育，取得很好的效果。

因此，在當(dāng)時的社會經(jīng)濟(jì)條件下，雖然我國經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較弱，但與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)同時期的政治超強(qiáng)控制，卻可以比較高效地統(tǒng)攝社會目標(biāo)。所以，競技體育管辦一體體現(xiàn)了歷史必然性和合理性，并且在隨后幾十年的發(fā)展中為國家奪得巨大榮譽(yù)。

（2）管辦分離思想摸索時期（1993—2007左右）。1992年6月，“紅山口會議”以中國足球作為體育事業(yè)改革的突破口，確立了中國足球職業(yè)化目標(biāo)?！凹t山口會議”后，我國體育社會化、產(chǎn)業(yè)化的力度加大，改革的步子加快。但隨著資本進(jìn)入職業(yè)體育市場，出現(xiàn)了新的的利益矛盾和利益沖突。由于資本的逐利性，潛規(guī)則以及相關(guān)利益主體力量不對稱，出現(xiàn)非常態(tài)博弈，導(dǎo)致的結(jié)果就是利益弱勢主體“用腳投票”，或以一種非常規(guī)的方式表達(dá)利益訴求。比如，職業(yè)聯(lián)賽贊助商頻頻易名，聯(lián)賽找不到贊助商，足球風(fēng)波等問題。期間，很多學(xué)者和官員積極思考競技體育改革中出現(xiàn)的問題。如袁偉民、田麥久、陳培德、李元偉、盧元鎮(zhèn)、胡小明、郝勤、曲宗湖、梁曉龍等，從不同角度分析問題，得出很多有價值的成果。其中，很多學(xué)者對競技體育管辦一體的弊端評述較多，在理論和實踐中產(chǎn)生了管辦分離思想。另外，體育總局在下發(fā)的文件中多次提到“建立和完善與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展相適應(yīng)的體育管理體制”，1998年，體育總局在機(jī)構(gòu)改革中成立了14個運(yùn)動項目管理中心，成立運(yùn)動項目管理中心的目標(biāo)之一是試圖改變計劃經(jīng)濟(jì)條件下政府辦體育的集中管理方式和運(yùn)行機(jī)制，逐步形成政府扶持、社會投資辦體育的模式[8]。有專家在接受訪談時說“成立運(yùn)動項目管理中心蘊(yùn)涵著管辦分離的思路”。1998年，國務(wù)院進(jìn)行新一輪機(jī)構(gòu)改革，改革集中在以下幾方面：①堅持政企分開、政社分開的方針；②進(jìn)一步調(diào)整、精簡、削弱專業(yè)部門；③加大轉(zhuǎn)變政府職能力度。隨后2003年新一輪機(jī)構(gòu)改革與1998年機(jī)構(gòu)改革相比，既有其連續(xù)性又有本質(zhì)的區(qū)別，這輪機(jī)構(gòu)改革不僅是機(jī)構(gòu)調(diào)整和職能調(diào)整的問題，而是要探討整個政治體制改革所需要的行政管理體制[9]。當(dāng)時條件下，政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革促進(jìn)了競技體育管辦分離步伐，只是由于2001年北京申奧成功，體育管理體制改革暫時放緩速度，訪談中，有體育總局的官員也表達(dá)了同樣的觀點。

（3）明確管辦分離目標(biāo)時期（2008—2015左右）。北京奧運(yùn)會成功舉辦后，胡錦濤同志在總結(jié)表彰大會上的講話強(qiáng)調(diào)“要繼續(xù)推進(jìn)體育改革創(chuàng)新，適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的新形勢，以改革創(chuàng)新精神不斷創(chuàng)新體育發(fā)展體制，引導(dǎo)更多社會力量興辦體育?！?011年，劉鵬局長在講話中強(qiáng)調(diào)“中國足球職業(yè)聯(lián)賽按照循序漸進(jìn)、分步實施的原則，進(jìn)行管辦分離改革”。中國體育報有文章指出“管辦分離對于中國足球而言是新生事物，沒有歷史經(jīng)驗供借鑒，摸著石頭過河，其間可能遇到的問題與困難，難以預(yù)料[10]”。

2012年2月10日，中國足球協(xié)會審議通過《中國足球職業(yè)聯(lián)賽管辦分離改革方案》（試行），《改革方案》指出“足球職業(yè)聯(lián)賽管辦分離改革的主要目標(biāo)是改變中國足協(xié)既監(jiān)管又辦賽的現(xiàn)狀，逐步建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，符合當(dāng)代足球職業(yè)聯(lián)賽運(yùn)作模式，管辦分開……通過改革，將辦賽職能從中國足協(xié)獨(dú)立出來，成立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)運(yùn)作?！痹摲桨高€提出管辦分離的主要措施、實施步驟以及主要工作。調(diào)研結(jié)果表明，從2011年開始，“管辦分離”話題是中國足壇甚至體育界的熱點之一，很多學(xué)者參與討論，部分學(xué)者認(rèn)為管辦分離難以進(jìn)行下去。如“管辦分離，又一個關(guān)于中國足球的傳說[11]”“‘管辦分離’依然是傳說[12]”“新十年規(guī)劃管辦分離沒寫進(jìn)去，前景又模糊起來[13]”等。當(dāng)然，目前還難以給管辦分離定論，但是提出競技體育管辦分離目標(biāo)已是一種進(jìn)步。

2015年2月27日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十次會議審議通過了《中國足球改革總體方案》，大力推行足球管理改革，推行管辦分離?！吨袊闱蚋母锟傮w方案》從最高層面明確了競技體育管辦分離改革思路，可以預(yù)見，其他競技體育項目，也將分類推進(jìn)管辦分離改革。

2.2 競技體育管辦分離面臨的問題

通過對國家體育總局和各省市體育局實地調(diào)研，結(jié)合專家訪談，競技體育管辦分離主要面臨3方面問題。

（1）兩頭熱、中間冷。訪談中，大部分專家認(rèn)為我國競技體育管辦分離改革存在“中央和社會熱，體育職能部門冷”的現(xiàn)象。同樣，問卷調(diào)查中有80.49%的學(xué)者贊同“管辦分離改革‘兩頭熱、中間冷’”的觀點?！皟深^熱”分別指中央高度重視，中共中央國務(wù)院《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》提出“管辦分離目標(biāo)”，積極提倡和推動體育事業(yè)改革；另一頭則是指基層，企業(yè)期待通過體育改革，樹立企業(yè)形象，解決投資—效益的問題?！皟深^”對改革的熱情十分高漲。“中間冷”是指競技體育職能部門以及體育事業(yè)單位自身。1978年，我國拉開改革開放序幕，在此后十幾年的時間內(nèi)，我國體育事業(yè)基本上是采取觀望姿態(tài)，動作不大[14]。只是在中央領(lǐng)導(dǎo)的指示下，1992年紅山口會議后，我國競技體育開始職業(yè)化改革。由于多種原因，體育職能部門對自身改革的熱情并不高。

通過專家訪談、問卷調(diào)查，管辦分離改革“兩頭熱、中間冷”的原因主要有“既得利益集團(tuán)、思想觀念保守、改革前景不明、政策可操作性”4方面。

第一，中央出臺了有關(guān)體育改革的文件和具體措施，但是，通過在體育總局、省市體育局調(diào)研了解到，中央部分政策原則上很好，可是政策的可操作性不太強(qiáng)，較難把握改革的度。另外，有些體育職能部門在如何落實中央政府以及地方政府如何落實上級政府指示上存在著滯后。調(diào)研了解到，部分運(yùn)動項目在貫徹上級精神時落實措施的力度欠缺，是“中間冷”問題的一個重要原因。另外，通過調(diào)研職業(yè)體育俱樂部，有的地方或體育職能部門對鼓勵和扶持企業(yè)投資體育、辦體育的政策措施貫徹落實不力，主動服務(wù)意識不強(qiáng)，扶持力度不大，工作中還存有不到位現(xiàn)象。在落實配套政策也存在著同樣的問題，有的俱樂部談到，政府的文件變成了體育職能部門操作，職能部門與政府的要求有差距。有關(guān)規(guī)定是有了，但實施起來就走樣了。

第二，訪談中，有專家指出，競技體育在60多年的發(fā)展中，形成了既得利益集團(tuán)，主體是部分官員和企業(yè)，他們能夠一定程度上影響競技體育改革進(jìn)程。由于既得利益集團(tuán)具有較大能量，他們能夠延緩競技體育管辦分離改革進(jìn)程，也可能一定時期內(nèi)轉(zhuǎn)變改革路徑。另外，體育項目管理中心應(yīng)當(dāng)是過渡機(jī)構(gòu)，但由于管辦不分，體育項目管理中心具有“管理者”和“舉辦者”兩種身份。既有政府的權(quán)力，又有企業(yè)的利益，成為既得利益獲得者，促進(jìn)過渡機(jī)構(gòu)逐步常態(tài)化，一定程度上阻礙著政府職能轉(zhuǎn)變，甚至走回頭路。

第三，長期以來，體育是國家事業(yè)，政府財政全額撥款，有專家指出“事業(yè)單位較長時期管辦一體格局形成了體制性障礙和思維慣性”。有學(xué)者比喻為“有錢就用，沒錢再要”，沒有經(jīng)濟(jì)壓力也是體育改革缺乏動力、產(chǎn)生“中間冷”問題的一個原因。其次，在一些官員的腦海中形成了“權(quán)力至上”的陋習(xí)，官僚作風(fēng)比較嚴(yán)重，把體育賽事的審批權(quán)、舉辦權(quán)以及體育項目審批權(quán)抓在手中不放，“有利可圖搶著做、無利可圖踢皮球”的現(xiàn)象時有發(fā)生。

第四，改革前景不明也是形成“中間冷”的一個原因。比如足球管辦分離改革，自1994年中國足球職業(yè)化以來，聯(lián)賽規(guī)則由足協(xié)制定，組織管理也由足協(xié)負(fù)責(zé)，賽事運(yùn)作也由足協(xié)負(fù)責(zé)，這是管辦一體的局面。韋迪上任后，實行“管辦分離”改革，韋迪在講話中指出“中國足協(xié)對職業(yè)足球管理既當(dāng)運(yùn)動員又當(dāng)裁判員顯然不合適”。但是，由于改革從來就是和代價、付出聯(lián)系在一起，因此，有著名記者指出“在新的十年規(guī)劃中，沒有提到近兩年被熱炒的“管辦分離”，呼聲很高的管辦分離一度已經(jīng)接近完成，現(xiàn)在前景又模糊起來[15]”。

（2）理論認(rèn)識模糊。前期研究表明，官方和學(xué)界對管辦分離均沒有明確的界定?！叭绾谓忉尮苻k分離，很多政府部門的人都沒有定義”，因此，北京大學(xué)政府管理學(xué)院顧昕教授將其列為“十大模糊點[16]”之一。分析全國各地管辦分離改革實踐，可以清楚地發(fā)現(xiàn)某些普遍性特征嚴(yán)重影響和制約了人們對管辦分離改革的理解。由于長期管辦一體模式運(yùn)作，管辦分離還是嶄新的事物，政府決策者、專家學(xué)者和普通民眾對管辦分離的認(rèn)識、理解還十分模糊。這也是專家、學(xué)者對管辦分離的解釋有十余種的重要原因。如周玉濤、劉繼同、顧昕、易利華、洪向華、張超、王開、沈曉等都從各自的角度分析管辦分離。

文獻(xiàn)研究顯示，目前體育界還沒有定義競技體育管辦分離概念，理論分析處于空白狀態(tài)，不利于實踐工作。其次，競技體育管辦分離改革的理論基礎(chǔ)也存有模糊認(rèn)識。如有學(xué)者主要從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析管辦分離內(nèi)涵，也有學(xué)者主要從行政管理角度分析管辦分離內(nèi)涵，還有學(xué)者企業(yè)理論視角分析管辦分離涵義等。

通過調(diào)研、分析發(fā)現(xiàn)，體育官員對管辦分離的理解傾向于管與辦的機(jī)構(gòu)分開，專家學(xué)者對管辦分離的理解傾向于管與辦的職能分開。出現(xiàn)不同理解的原因和競技體育管辦分離這一新事物還處于摸索時期有關(guān)，隨著實踐深入，大家對管辦分離的理解會趨于一致。另外，體育事業(yè)管辦分離改革不宜僅基于市場經(jīng)濟(jì)理論。文獻(xiàn)研究發(fā)現(xiàn)，改革開放以來，較多學(xué)者以產(chǎn)權(quán)理論、制度經(jīng)濟(jì)、資源優(yōu)化、成本—效益等經(jīng)濟(jì)理論分析體育改革和體育發(fā)展。體育事業(yè)管辦分離也不例外，仿佛只要引入市場手段，管辦不分及其引發(fā)的一些負(fù)面現(xiàn)象就會迎刃而解?？涩F(xiàn)實并非如此，我國足球聯(lián)賽是市場化程度最高的項目，也是以市場經(jīng)濟(jì)理論進(jìn)行規(guī)劃的賽事，可也是問題最多的領(lǐng)域。為什么呢？第一，體育事業(yè)是具有產(chǎn)業(yè)性的社會事業(yè)，是市場經(jīng)濟(jì)難以全面發(fā)揮作用的領(lǐng)域。比如，我國奧運(yùn)會金牌體育項目（如舉重、射擊、跳水等優(yōu)勢項目，基本上難以市場化）需要政府投入大量資金；另外，全民健身綱要的實施，滿足13億人民的健身需求等，很難用市場理論、市場競爭、價格機(jī)制、供求關(guān)系和成本—效益等理論解決問題。第二，“管”主要是政治學(xué)、社會學(xué)領(lǐng)域的議題，“辦”主要是經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的話題。如果用經(jīng)濟(jì)學(xué)理論解決需用政治學(xué)、社會學(xué)理論解決的問題，會產(chǎn)生似是而非的觀點。

（3）行政隸屬關(guān)系。課題組在江蘇無錫市調(diào)研了解到，在無錫市事業(yè)單位管辦分離改革中，體育事業(yè)管辦分離改革是一個重點內(nèi)容。無錫市成立新的體育機(jī)構(gòu)——體育場館和訓(xùn)練管理中心（體育中心），體育中心是與無錫市體育局并行的管理部門。成立體育中心具有2方面的優(yōu)勢：一、能夠提高體育資產(chǎn)的投資管理運(yùn)營，有助于進(jìn)行體育產(chǎn)業(yè)化、企業(yè)化管理；二、能夠較好地解決管人、管事、管市場的問題。但是，由于江蘇省體育局沒有與之對應(yīng)的體育中心的機(jī)構(gòu)，存有“下改上不改”現(xiàn)象，體育中心沒有與上接口單位，造成管辦分離后新的體育機(jī)構(gòu)行政隸屬關(guān)系模糊，不利于上下工作對接。另外，體育職能部門與新成立的體育中心的職責(zé)存有交叉、模糊、重疊，增加了行政管理成本，容易導(dǎo)致部門工作踢皮球，不利于工作的統(tǒng)籌安排，影響了競技體育事業(yè)的統(tǒng)一性。其次，突出競技體育產(chǎn)業(yè)特色，不利于保持競技體育的公益性質(zhì)；再者，管辦分離后成立的管理中心如果與原行政主管部門成為平行單位，行政隸屬問題將是競技體育管辦分離改革將面臨的共性問題，如何協(xié)調(diào)行政機(jī)構(gòu)間關(guān)系成為一個現(xiàn)實問題。

結(jié)合實地調(diào)研、專家訪談，課題組認(rèn)為，成立聯(lián)席會議機(jī)構(gòu)將有助于解決行政隸屬問題及協(xié)調(diào)行政機(jī)構(gòu)間關(guān)系。在具體實施過程中，首先確定競技體育相關(guān)利益主體，然后，由相關(guān)利益主體推選出利益代表，利益代表組成聯(lián)席會議團(tuán)體。由利益代表在聯(lián)席會議上提出各自利益體的觀點，聯(lián)席會議進(jìn)行討論，確定各個利益團(tuán)體的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任等。聯(lián)席會議團(tuán)體宜設(shè)為常設(shè)機(jī)構(gòu)，定期對相關(guān)事項進(jìn)行協(xié)商、處理。聯(lián)席會議成員可由政府官員、體育管理中心成員、體育專家、體育俱樂部成員、運(yùn)動員代表、教練員代表、消費(fèi)者代表、媒體代表等人員構(gòu)成。由聯(lián)席會議商議、決定重大事項的范圍、內(nèi)容、程序和執(zhí)行原則等，使聯(lián)席會議制度化、規(guī)范化，盡可能減少摩擦。另外，管理者和承辦者應(yīng)不斷加強(qiáng)溝通和協(xié)商，通過平時定期和不定期的情況通報，解決工作中的要點、難點問題。其次，通過創(chuàng)新工作方式、方法，拓展和完善協(xié)商平臺，不斷提高工作中的整體合力，不斷完善聯(lián)席會議制度。課題組在無錫市體育局調(diào)研了解到：體育局與體育管理中心領(lǐng)導(dǎo)每季度召開一次專題會議，相互交流情況，進(jìn)行工作通報；另外，在舉辦重大比賽、重大活動和重大會議時，及時進(jìn)行情況通報和工作溝通；并且，辦公室之間每月進(jìn)行溝通，通報月度工作計劃。訪談中，有專家指出：“管辦分離改革初期，協(xié)商平臺應(yīng)作為一個長效機(jī)制”，通過建設(shè)順暢有效的協(xié)商平臺，促進(jìn)聯(lián)席會議機(jī)制有效運(yùn)作，促進(jìn)管辦分離改革良性發(fā)展。

2.3 競技體育管辦分離目標(biāo)

目標(biāo)影響動機(jī)，競技體育管辦分離目標(biāo)能夠引導(dǎo)相關(guān)組織和利益主體行為朝同一方向努力，并將行為結(jié)果與既定的階段目標(biāo)相對照，及時進(jìn)行調(diào)整和修正，從而實現(xiàn)競技體育管辦分離全面、協(xié)調(diào)、持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。通過文獻(xiàn)研究、專家訪談、問卷調(diào)查，競技體育管辦分離目標(biāo)分為階段目標(biāo)和最終目標(biāo)，階段目標(biāo)包括“厘清管辦職能、制度規(guī)范、市場決定性地位、提高行政效率、多元化、促進(jìn)體育協(xié)會實體化”等內(nèi)容，轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)服務(wù)型政府是最終目標(biāo)（見表3、圖1）。在針對競技體育管辦分離的最終目標(biāo)提問中，96.43%的答題者選擇“促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)服務(wù)型政府”。

表3 競技體育管辦分離階段目標(biāo)（n=41）

圖1 競技體育管辦分離目標(biāo)示意圖

競技體育管辦分離是體育體制改革的新舉措，初始目標(biāo)應(yīng)當(dāng)結(jié)合體育特點，厘清“管”與“辦”的職能特征，這是分析問題的前提；其次，提高行政效率是管理者提高工作績效、建設(shè)服務(wù)型政府的重要抓手；另外，逐步確立市場決定性地位是新常態(tài)下優(yōu)化配置資源、提高資源配置效率的動力，也是減少政府越位、錯位行為的重要手段；再者，根據(jù)不同項目特征，確定多元化的管辦模式，是實現(xiàn)競技體育協(xié)調(diào)發(fā)展的重要內(nèi)容；再次，促進(jìn)社會體育組織實體化是全面發(fā)展競技體育事業(yè)的重要力量；同時，不斷以法律、制度規(guī)范行為主體行為，是實現(xiàn)競技體育管辦分離的保障，能夠有力促進(jìn)競技體育管辦分離可持續(xù)發(fā)展。在完成上述階段目標(biāo)后，最終達(dá)到促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，促進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)的目標(biāo)。

2.4 競技體育管辦分離路徑

根據(jù)專家訪談、問卷調(diào)查，為實現(xiàn)競技體育管辦分離目標(biāo)，競技體育管辦分離具體路徑包括“政府管理效能、開放式、頂層設(shè)計與基層創(chuàng)新結(jié)合、分類推進(jìn)”等4方面。

（1）政府管理效能路徑。第一，切實轉(zhuǎn)變政府職能，這是提高行政管理效率的要害所在。政府承擔(dān)的專業(yè)性職能、事務(wù)性職能（如賽事審批、運(yùn)動員注冊等）要轉(zhuǎn)移給非政府組織、專門性組織，能夠減少行政開支、集中精力專注管理創(chuàng)新。第二，優(yōu)化治理機(jī)構(gòu)和權(quán)力結(jié)構(gòu)，是提高政府管理效能的重要內(nèi)容。權(quán)力模式從“金字塔”向“扁平型”轉(zhuǎn)化是國際行政管理趨勢，競技體育管辦分離后權(quán)力下放和向社會分散將是新的動向。第三，對競技體育管辦分離后的行為主體進(jìn)行及時的績效評估，是提升政府管理效率的有力手段。為保證評估結(jié)果客觀、公正、科學(xué)，可采取第三方評估模式，既評估程序也注重結(jié)果，既重視效率也關(guān)注效果。第四，加強(qiáng)預(yù)算管理，提升資金使用效果，是提高政府管理效能的重要環(huán)節(jié)。調(diào)研中獲悉，各省市對體育管理費(fèi)用都有嚴(yán)格的規(guī)定，如何降低管理成本，有效使用有限資金，有些省市有較好的辦法，比如，項目制、補(bǔ)貼制、事后獎勵制等。第五，貪污腐敗零容忍，法制治體，是提高行政效率的重要保證。以法規(guī)推進(jìn)競技體育管辦分離改革，既能讓政府和社會有章可循，也能懲處違法行為，促進(jìn)改革良性發(fā)展。第六，建立電子政府信息網(wǎng)，是提升政府管理效能的有力手段。電子信息的快速發(fā)展，為政府管理的民主化、分權(quán)化提供了現(xiàn)實的基礎(chǔ)，同時，也對政府管理方式和手段產(chǎn)生深刻影響。電子政府信息有助于提高管理行為的公開性和透明性，取得民眾對政府的信任和支持，也是提高政府管理效能的重要因素。第七，提高管理人員素質(zhì)，是提高政府管理效率的重要條件。

（2）開放式路徑。第一，全球化是世界發(fā)展面臨的大背景，我國改革開放順應(yīng)了歷史潮流。改革開放催生了一個日益多元化的社會組織，利益主體多元化、利益需求多元化、利益實現(xiàn)途徑多元化，競技體育管辦分離面臨這種現(xiàn)象和趨勢，應(yīng)當(dāng)具備世界視野，需要從外部獲取相關(guān)信息、技術(shù)知識以及互補(bǔ)資產(chǎn)，以克服競技體育內(nèi)部資源不足的瓶頸。另外，政府投資為主將成為競技體育發(fā)展的一個重要短板[17]，管辦分離需要社會資金投入，以及多領(lǐng)域人力資源的加入，形成多元化的資金來源渠道和智力支持。第二，開放式路徑有助于提高競技體育項目競爭力，降低管理和運(yùn)行成本，促進(jìn)競技體育事業(yè)與產(chǎn)業(yè)更加細(xì)分、專業(yè)，有利于打造競技項目品牌。第三，競技體育管辦分離改革全程應(yīng)當(dāng)最大程度讓政府、社會、企業(yè)、教練員、運(yùn)動員等利益主體參與討論和設(shè)計，避免政府唱獨(dú)角戲。開放式路徑有利于接受更大范圍的信息，基于此出臺的政策、制度、措施，具有較好的可行性。第四，利益主體應(yīng)當(dāng)有正常表達(dá)利益訴求的平臺和機(jī)制。利益主體能夠把自己的利益要求通過正當(dāng)合法的途徑向全社會、向公共利益的代表——政府反映出來”[18]，能夠不斷修正改革的偏差。第五，政府應(yīng)具備及時、良好的回應(yīng)性。競技體育管辦分離改革是一個信息順暢、正常交流的過程，競技體育管理者內(nèi)部需要良好的信息交流渠道，管理者與舉辦者之間應(yīng)當(dāng)建立常態(tài)化的信息交流機(jī)制。政府應(yīng)經(jīng)常、及時回應(yīng)社會的訴求，及時溝通。

（3）頂層設(shè)計與基層創(chuàng)新結(jié)合。第一，頂層設(shè)計是源自網(wǎng)絡(luò)工程學(xué)（network architecture）的觀點，指更高系統(tǒng)的建設(shè)需要從頂層開始，自上而下進(jìn)行，以保障下一級系統(tǒng)的兼容和互通[19]。2011年，頂層設(shè)計引入國家和社會改革，頂層由于其具有的整體性、全局性獨(dú)特優(yōu)勢，引起廣泛關(guān)注。2015年，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)改革“要加強(qiáng)宏觀思考和頂層設(shè)計，更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”。從國家層面分析，競技體育管辦分離的頂層設(shè)計具有不可替代的作用，能夠引領(lǐng)社會各界包括體育領(lǐng)域的集體力量朝統(tǒng)一目標(biāo)努力，《中國足球改革發(fā)展總體方案》就體現(xiàn)了這種優(yōu)勢。當(dāng)然，“頂層設(shè)計”需要體育領(lǐng)域結(jié)合地方特色、管理特點、項目特點貫徹落實，因此，具體到東西部地區(qū)、具體項目、社會體育組織發(fā)展程度等差別，就需要基層創(chuàng)新。其中，“誰去設(shè)計”“如何設(shè)計”“怎樣落實”是重點。第二，“誰去設(shè)計”。頂層設(shè)計也是競技體育管辦分離利益重新分配的過程，會觸及一些集團(tuán)和個人的利益。如果頂層設(shè)計者是原有體制的受益者、本位主義者、某一組織、外行人士，競技體育管辦分離很難體現(xiàn)國家意志和改革目的。頂層設(shè)計者應(yīng)當(dāng)是融合體育領(lǐng)域?qū)＜摇Ⅲw育俱樂部、政府部門、社會體育組織、體育愛好者等領(lǐng)域的人士。第三，“如何設(shè)計”。頂層設(shè)計是戰(zhàn)略性、指導(dǎo)性的，體育領(lǐng)域各地區(qū)、各部門、運(yùn)動項目各具特色，這就要求設(shè)計者不但要理解國家的大政方針，還要求設(shè)計者掌握體育的特點和發(fā)展趨勢。如果不深入調(diào)研了解體育現(xiàn)存的問題及其原因，對體育發(fā)展的變數(shù)沒有應(yīng)對措施，只是坐在辦公室紙上談兵，那管辦分離改革方案很難體現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求和人民的需要，改革也難以持久進(jìn)行。第四，“怎樣落實”。頂層設(shè)計是宏觀性的，如何落地、怎樣落實需要基層根據(jù)地方特色、項目特色，靈活掌握和運(yùn)用。比如，對管辦分離宏觀目標(biāo)具體化、路徑的偏離許可程度、政策可執(zhí)行性的量化指標(biāo)、根據(jù)不同競技項目采取相應(yīng)的管辦方式等方面，需要基層創(chuàng)造性的實施。

（4）分類改革。訪談中，專家都認(rèn)為，競技體育項目各具特點，市場化程度和社會接受程度不一，應(yīng)根據(jù)不同項目特點，分類改革。在實地調(diào)研中，有些省市競技體育管辦分離起步較早，積累了一些經(jīng)驗，如上海、北京、江蘇、廣東等。但是，這些省市也面臨一些共同的問題。我國雖然有辦得好的職業(yè)賽事，也有較大的職業(yè)體育市場需求，但這只是限于籃球、排球、足球等較好的職業(yè)聯(lián)賽，而且，從辦這些聯(lián)賽本身考慮，俱樂部很難賺錢。對于大多數(shù)很難市場化、職業(yè)化的奧運(yùn)優(yōu)勢項目，政府財政還要投入很多資金。調(diào)研中，大部分省市對于奧運(yùn)項目，體育局采取區(qū)別對待、分類管理的政策。比如，市場前景好的網(wǎng)球、籃球、排球、足球，以職業(yè)聯(lián)賽的方式推進(jìn)社會管辦一體模式[20-21]；另外，市場前景不好，目前我們的社會文化還難以全面接受的競賽項目，如舉重、擊劍、蹦床等。但同時這些項目又是奧運(yùn)優(yōu)勢項目，或者對實施奧運(yùn)戰(zhàn)略發(fā)揮著重要作用，政府對這些項目實施財政重點支持，照社會事業(yè)標(biāo)準(zhǔn)實行財政撥款，實行政府為主管辦一體模式。其次，介于職業(yè)化和難以職業(yè)化的中間類別的奧運(yùn)項目，實行政府撥款和社會投資相結(jié)合的方式，推行管辦分離模式，實行政府管理和社會運(yùn)作相結(jié)合的方式。總之，在競技體育管辦分離改革中，奧運(yùn)項目需要重點關(guān)注，應(yīng)當(dāng)根據(jù)奧運(yùn)項目與市場不同的結(jié)合程度，分別采取社會管辦一體、政府管辦一體，以及管辦分離等不同模式，推動競技體育水平提高，培育職業(yè)市場，探索新形勢下競技體育管理體制改革。

3 結(jié)論與建議

（1）競技體育管辦分離是新常態(tài)下體育體制改革的選擇方向，科學(xué)界定“管”與“辦”的職能是前提，提高行政效率是管辦分離改革的抓手，逐步確立市場決定性地位是管辦分離改革持續(xù)進(jìn)行的動力，多元化的管辦分離模式是競技體育協(xié)調(diào)發(fā)展的重要內(nèi)容，社會體育組織實體化是體育事業(yè)全面發(fā)展的重要力量，制度規(guī)范是競技體育管辦分離改革的保障，最終目的是促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，有助于建設(shè)服務(wù)型政府。

（2）競技體育管辦分離演進(jìn)過程包括：競技體育管辦一體時期（1949至1992年左右），管辦分離思想摸索時期（1993至2007年左右），以及明確管辦分離目標(biāo)時期（2008至2015年左右）。

（3）競技體育管辦分離主要面臨3方面的問題：第一，兩頭熱、中間冷。其中，既得利益集團(tuán)，思想觀念保守，改革前景不明，以及政策可操作性，阻礙了改革的積極性，是問題的重要原因；第二，理論認(rèn)識模糊。其中的原因包括競技體育管辦分離是新事物，理論和實踐處于起步階段，以及支撐理論的單一性；第三，行政隸屬關(guān)系?！跋赂纳喜桓摹笔沁@一問題的重要原因。

（4）競技體育管辦分離路徑主要包括開放式、政府管理效能、頂層設(shè)計與基層創(chuàng)新結(jié)合、分類推進(jìn)。其中，開放式路徑是從外部獲取技術(shù)、信息、智力、資金的重要渠道；政府管理效能路徑是優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)，權(quán)力向社會轉(zhuǎn)移、轉(zhuǎn)變政府職能的重要內(nèi)容；頂層設(shè)計結(jié)合基層創(chuàng)新是競技體育管辦分離改革可能和可行的保障；分類改革是管辦分離差別化管理和運(yùn)作的重要內(nèi)容。

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Analysis of the Evolution Path on Sports Separation Between Government and Institutions

DAI Yongguan1，WANG Mudi2
（1.School of PE，Jiangxi Normal University，Nanchang 330022，China；2.Hunan University of Finance and Economics，Changsha 410205，China）

Applying with interview，survey，literature，within the last three years，the research group collected sports system documents nearly 30 years.Fur?thermore，this paper analyzed the evolution，problems，goals，and path of sports separation between government and institutions，and drew these views ：（1）Sports separation between government and institutions dividing into one，groping，clear three periods；（2）The main problems including“two hot，intermediate cold”，“vague understanding of the theory”，and“administration”；（3）The ultimate goal is to promote transformation of government functions，help to build a serverent government；（4）The path includes government effectiveness，openness style，top-level designation combination with the primary，and classification advance.Among them，the openness style is an important channel for obtaining technology，information，intelligence and capital from the outside；Further?more，government effectiveness is the important content of optimizing the power structure，transferring power to society and transforming government functions；Additional，the top-level design and grass-separation and reform may be feasible and feasible protection；Finally，classification reform is the important part of the management and operation.

sports separation between government and institutions；theoretical understanding；administration belongs

G 80-05

A

1005-0000（2017）02-106-05

10.13297/j.cnki.issn1005-0000.2017.02.003

2016-07-26；

2017-01-10；錄用日期：2017-01-11

國家社會科學(xué)基金項目（項目編號：16BTY007）

戴永冠（1976-），男，教授，博士后，研究方向為體育人文社會學(xué)。

1.江西師范大學(xué)體育學(xué)院，江西南昌330022；2.湖南財政經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖南長沙410205。