■夏柱智

宅基地有償退出遭遇“三大尷尬”

■夏柱智

宅基地從沒有價(jià)格，到獲得補(bǔ)償，按道理農(nóng)民是積極歡迎的。但在追蹤調(diào)查數(shù)年土地制度改革后發(fā)現(xiàn)，宅基地回購(gòu)政策踐行中，當(dāng)?shù)卣?、村集體、農(nóng)民均有著各自顧慮。

作為農(nóng)村“三塊地”改革的重要內(nèi)容，宅基地制度改革試點(diǎn)推進(jìn)已近3年。一些試點(diǎn)取得重大進(jìn)展，如安徽金寨縣，沉睡資源被喚醒，既解決農(nóng)民住房保障問題，又節(jié)約利用土地；可仍有不少地方，政府持續(xù)出謀劃策，鼓勵(lì)退出，因?yàn)檫@背后有著三大難點(diǎn)需要破解。

村集體能力有限

集體“回購(gòu)”農(nóng)戶退出的閑置宅基地既可以集約土地，又可以為農(nóng)民提供“財(cái)產(chǎn)性”收入，是一個(gè)好事。可于村集體來說，回購(gòu)農(nóng)戶退出的宅基地是不經(jīng)濟(jì)的。

從經(jīng)濟(jì)上可以算一筆賬，村集體把回購(gòu)的土地出租出去，租金一年約500元左右。前期為騰退宅基地需付出的成本，按照當(dāng)?shù)氐耐恋卦鰷p掛鉤價(jià)格，補(bǔ)償給農(nóng)戶的費(fèi)用至少需要1萬元，復(fù)墾整治的費(fèi)用為3000元。

實(shí)際上，村集體在根本上缺乏回購(gòu)農(nóng)戶退出宅基地的能力。按照《宅基地自愿有償退出辦法》（暫行）的規(guī)定：法定面積部分按當(dāng)?shù)卣鞯匮a(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償；超占面積部分按當(dāng)?shù)赝恋匮a(bǔ)償費(fèi)的70%補(bǔ)償，在退出協(xié)議約定的時(shí)間內(nèi)向村委會(huì)移交土地的，另按法定面積補(bǔ)償費(fèi)的20%給予獎(jiǎng)勵(lì)。村委會(huì)可根據(jù)資金狀況在前款規(guī)定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的0.5倍至1.5倍之間確定具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

現(xiàn)實(shí)中，集體是否有能力回購(gòu)宅基地，取決于集體經(jīng)濟(jì)收入。發(fā)達(dá)地區(qū)集體有大量經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)，如江蘇蘇州地區(qū)，2015年就消滅了“薄弱村”，即村集體經(jīng)濟(jì)收入低于200萬元。而在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，比如湖北省，大多數(shù)村集體不僅沒有收入，是“空殼村”，可能還有在稅費(fèi)時(shí)期形成的幾十萬甚至上百萬元的村級(jí)債務(wù)。

正如縣長(zhǎng)所說：“難在自愿有償退出，村集體沒有積累，農(nóng)民愿意退出，村里卻買不起?！?/p>

地方政府的“空頭支票”

為激勵(lì)地方政府保護(hù)耕地，國(guó)土資源部2005年開始試點(diǎn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤（簡(jiǎn)稱“土地增減掛鉤”）。土地增減掛鉤政策允許地方政府通過減少農(nóng)村建設(shè)用地（宅基地）來增加城市建設(shè)用地，農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾節(jié)余形成的土地指標(biāo)可以用于征地。

在市縣一級(jí)招商引資高速發(fā)展的時(shí)期，土地指標(biāo)短缺，地方政府有積極性回購(gòu)宅基地。但是為了盡可能減少成本，地方政府首先尋找的是廢棄的磚窯廠、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及“空心村”。

比如縣政府支付給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地增減掛鉤指標(biāo)費(fèi)用是2萬元/畝，鄉(xiāng)鎮(zhèn)支付給村集體的是1萬元/畝。這樣低的價(jià)格，村集體只能回購(gòu)那些農(nóng)戶廢棄的多出的宅基地，以保證不虧本。在經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下滑時(shí)，上級(jí)下?lián)艿耐恋刂笜?biāo)夠用時(shí)，地方政府就缺乏積極性，這時(shí)農(nóng)戶自愿退出的宅基地就難以即時(shí)變現(xiàn)。

為了能順利地推進(jìn)宅基地有償退出制度實(shí)踐，結(jié)果是村集體和農(nóng)戶只好約定宅基地有償推出，相當(dāng)于一張“空頭支票”。

按照宅基地有償使用制度，村集體有權(quán)力對(duì)一戶多宅的面積實(shí)行有償使用。村集體和農(nóng)戶約定，如果簽訂宅基地自愿有償退出協(xié)議，那么應(yīng)繳的有償使用費(fèi)就可以不繳納。還約定在農(nóng)戶退出宅基地時(shí)，村集體將適當(dāng)給予補(bǔ)償。

對(duì)宅基地有償退出，一位村黨支部書記說，2016年，坪村有15戶按照協(xié)議的方式自愿有償退出宅基地，一共退出了20畝土地。對(duì)于補(bǔ)償問題，他解釋說：“農(nóng)戶叫我們給錢，但村集體拿不出。宅基地退出后，變成集體機(jī)動(dòng)地，一個(gè)平方應(yīng)該收0.5元，集體也沒有收取。結(jié)果是村集體既沒有收回土地，也不收租金。如果遇到土地增減掛鉤項(xiàng)目，集體土地入市，這樣村里就可以給農(nóng)民3萬多元，可前提是需要農(nóng)民不推倒復(fù)墾，否則依照宅基地有償使用政策，村民則另需交錢”。

“一戶一宅”多不愿退出

在地方政府低廉的宅基地退出補(bǔ)償條件下，無論是城郊農(nóng)村還是普通農(nóng)村，農(nóng)民是不愿意退出“一戶一宅”范圍內(nèi)的宅基地的。

城郊農(nóng)村的宅基地價(jià)值高，有經(jīng)營(yíng)性價(jià)值，可用于出租或自營(yíng)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，城郊農(nóng)村的農(nóng)戶不愿意自愿退出宅基地，這早已經(jīng)是共識(shí)。

首先，城郊農(nóng)民每年可以從宅基地上獲得不菲的經(jīng)營(yíng)收入，相對(duì)于集體給予的并不多的一次性回購(gòu)補(bǔ)償更有吸引力。其次，城郊農(nóng)村的征地拆遷機(jī)會(huì)多，一旦拆遷，農(nóng)民便可以獲得較高補(bǔ)償資金。尤其是建有10多層農(nóng)房的深圳農(nóng)民，動(dòng)輒可以獲得千萬元以上補(bǔ)償。

普通農(nóng)村的農(nóng)戶大多也不愿意退出宅基地，即使他們進(jìn)城購(gòu)房居住，也并非完全在城市體面地定居下來。農(nóng)民融入城鎮(zhèn)是一個(gè)長(zhǎng)期、漸進(jìn)的過程。

在當(dāng)前很多情況下，農(nóng)民平時(shí)在城鎮(zhèn)務(wù)工，年節(jié)則回家過年；年輕人進(jìn)城務(wù)工居住，老年父母則在農(nóng)村經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)；即使年輕人長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)務(wù)工，大多從事的是勞動(dòng)型事物，既沒有轉(zhuǎn)為城市戶籍身份，也沒有購(gòu)買城鎮(zhèn)社會(huì)保障。因此農(nóng)戶在城鎮(zhèn)購(gòu)房的同時(shí)，也理性地保存農(nóng)村宅基地和住房。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在低廉的回購(gòu)價(jià)格條件下，縣政府對(duì)農(nóng)戶宅基地退出（回購(gòu)）政策主要是激勵(lì)農(nóng)戶退出因 “一戶多宅”形成的“閑置”宅基地。

據(jù)2015年湖北省Y縣的調(diào)查，農(nóng)村一戶多宅一共有8700戶，占總戶數(shù)的8.16%?，F(xiàn)在，有1-3萬元的補(bǔ)償，農(nóng)戶就理性地保持這多出的一處宅基地，等待集體經(jīng)濟(jì)組織回購(gòu)。實(shí)際上這些土地由于地處偏遠(yuǎn)，交通不便，主要用途是復(fù)墾為耕地，而缺乏居住價(jià)值。

宅基地有償退出制度，主張村集體通過“回購(gòu)”方式補(bǔ)償農(nóng)戶自愿有償退出的宅基地。宅基地從沒有“價(jià)格”到開始存在一個(gè)人為的“價(jià)格”，比如通過土地增減掛鉤，集體補(bǔ)償給農(nóng)戶1萬元，激勵(lì)了農(nóng)戶不再無償退出多占的宅基地。正如一位村書記說：“在原來，農(nóng)戶自行扒掉老房子種地；現(xiàn)在農(nóng)戶不愿意扒了，農(nóng)戶的態(tài)度是不愿意退出，因?yàn)橥顺霾粍澦?，他們等著增減掛鉤?！?/p>

（作者單位：華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心）