■楊孟著

朝令夕改的融資擔(dān)保函

■楊孟著

在迫于被問責(zé)的重壓之下，誘致地方政府鋌而走險，上演一幕幕吊詭的“撤函事件”。

2017年8月23日，湖南省寧鄉(xiāng)縣人民政府一份《關(guān)于融資擔(dān)保函作廢的聲明》引起軒然大波。

聲明中說，依據(jù)各部委和省廳精神，為妥善處理融資擔(dān)保問題，“2015年1月1日以來，我縣人民政府及相關(guān)職能部門在國有公司融資過程中出具的所有擔(dān)保函、承諾函全部作廢?！?/p>

字眼中的粗暴簡單，把“寧鄉(xiāng)縣政府”和“融資擔(dān)保函”推到了風(fēng)口浪尖。

在社會引起巨大反響之后，第二日，寧鄉(xiāng)縣政府決定立即收回該聲明。朝令夕改的政府舉措，讓地方融資擔(dān)保函獲得更多關(guān)注。其中利益何在？違規(guī)舉債問題到底該如何破解？

【分析】

“擔(dān)保函”的前世今生

在明知地方政府禁止為金融機(jī)構(gòu)提供擔(dān)保函，其擔(dān)保行為也不具任何法律效力的情況下，為何擔(dān)保函會“正?！钡某霈F(xiàn)在各地？

首先，不正確的“政績觀”是地方債無序膨脹的主要推手。在全國金融工作會議上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)指出，“各級地方黨委和政府要樹立正確政績觀，嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量”。

在不正確“政績觀”的引導(dǎo)下，地方領(lǐng)導(dǎo)升遷機(jī)會自然地與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效緊密地聯(lián)系在了一起。由此，地方政府空前高漲的投資激情與力不從心的“財(cái)政蛋糕”形成鮮明對照，為了彌補(bǔ)資金缺口，除了“土地財(cái)政”外，就只得由地方融資平臺擔(dān)綱主力了。

對于金融機(jī)構(gòu)來說，只要地方融資平臺有資金需求，從來都是來者不拒。眾所周知，地方融資平臺是由地方政府一手操辦成立的，成立的初衷就是為地方政府提供融資服務(wù)。金融機(jī)構(gòu)對融資平臺情有獨(dú)鐘、不離不棄，看中的正是兩者間的“曖昧”關(guān)系。當(dāng)然，為“保險”起見，要求地方政府出具“擔(dān)保函”等。

表面上看，擔(dān)保函并不具任何法律效力，但實(shí)際上發(fā)揮著極其重要的信用紐帶作用。地方政府向金融機(jī)構(gòu)提供擔(dān)保函，用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的行話來說，就是以政府信用背書的一種“非正式制度”安排。“非正式制度”作為制度系統(tǒng)的重要組成部分，與正式制度相比，盡管不具法律強(qiáng)制力，但其規(guī)范作用和約束力絲毫不亞于正式制度安排。這也即地方政府擔(dān)保函盛行的原因之所在。

因而，“擔(dān)保函”的存在有其一定的“合理性”。事實(shí)上，在長期的合作博弈中，金融機(jī)構(gòu)也完全認(rèn)可了“擔(dān)保函”這種信用背書方式。尤其是在地方政府普遍存在預(yù)算軟約束的情況下，“擔(dān)保函”愈發(fā)成為普遍存在的剛性兌付工具。正是因?yàn)椤皳?dān)保函”能夠在現(xiàn)實(shí)中真正起到大大降低貸款違約風(fēng)險的作用，金融機(jī)構(gòu)才給予地方政府較低的“風(fēng)險溢價”，其貸款利率自然就會較低，而這又反過來在客觀上起到了降低地方政府舉債融資成本的作用?？芍^互利共贏、一舉兩得。

基于制度效應(yīng)的視角，地方政府“擔(dān)保函”作為“非正式制度”的“創(chuàng)新成果”，對于未來經(jīng)濟(jì)社會的健康可持續(xù)發(fā)展是極其有害的。原因很簡單，因?yàn)樗墙⒃谝圆徽_“政績觀”為牽引、透支政府信用為代價的基礎(chǔ)之上的。若讓此類“創(chuàng)新”任其發(fā)展，不得到有效遏制，久而久之就會真的培養(yǎng)出“灰犀?！眮?。中央政府出臺政策“組合拳”的真正用意也就在這里。

【深度】

走出“擔(dān)保函”誤區(qū)

事實(shí)上，早在三年前，中央政府就及時啟動了進(jìn)一步強(qiáng)化地方政府債務(wù)風(fēng)險管理的相關(guān)修法和配套政策文件制定工作。這些政策“組合拳”的一個明確指向，就是通過規(guī)范完善地方政府舉債方式、舉債規(guī)模、舉債行為、舉債主體與地方政府之間的關(guān)系等，促進(jìn)形成健全完善的地方政府投融資機(jī)制。

現(xiàn)實(shí)中，政策“組合拳”的實(shí)際執(zhí)行效果并非盡如人意，原因就在于政策“組合拳”效應(yīng)與地方政府“利益博弈”均衡從根本上來說是相悖的。因此，無論政策“組合拳”多么嚴(yán)厲、多么無懈可擊，面對強(qiáng)大的地方政府，實(shí)際執(zhí)行起來就成了“變形記”，政策效力大打折扣。

政策“組合拳”要求，各地須在7月31日前摸底排查并整改不規(guī)范的融資行為，對整改不到位的地方政府，要追究相關(guān)負(fù)責(zé)人的責(zé)任。正是在這種迫于被問責(zé)的重壓之下，才誘致地方政府鋌而走險。

湖南省寧鄉(xiāng)縣政府8月23日宣布擔(dān)保函作廢聲明次日又收回該聲明的“撤函事件”就是代表性案例之一。而這絕非孤例，類似事件還出現(xiàn)在貴州、河南等省份。明眼人都看得出，公開披露的只是冰山一角，實(shí)際情況要比估計(jì)的多得多，具有一定的普遍性。

“擔(dān)保函”表達(dá)的是地方政府與金融機(jī)構(gòu)間的意愿默示，書寫的是兩者間的心靈契約，對于政府來說，則是一次檢視自身誠信度高低的信用踐約。因此，“撤函事件”的發(fā)生，透射出的不僅僅是政府權(quán)力的傲慢，更為根本的是政府信用的透支，社會信用的銷蝕，地區(qū)金融生態(tài)的破壞等。

市場經(jīng)濟(jì)是一種信用經(jīng)濟(jì)，政府是信用經(jīng)濟(jì)的引導(dǎo)者和保護(hù)者。政府信用是社會信用的主要量標(biāo)。

敢于兌現(xiàn)承諾，敢于對決策失誤負(fù)責(zé)是政府信用的基本要求。否則，不講誠信、不守承諾，隨意“撤函”，就會給市場參與者以政策不穩(wěn)定、不連續(xù)、不持久的“信號誤導(dǎo)”，使市場參與者失去遵守市場規(guī)則的信心，無法對經(jīng)濟(jì)活動行為做出理性預(yù)期。

公信力是政府存在的基石。黨的十八大報告明確指出，要“提高政府公信力和執(zhí)行力”。習(xí)近平總書記在蘭考縣委常委擴(kuò)大會議上的講話中，曾意味深長地引用著名的“塔西佗陷阱”來闡述政府公信力的重要性。他說，當(dāng)政府公權(quán)力失去公信力時，無論發(fā)表什么言論、無論做什么事，社會都會給予負(fù)面評價。

【路徑】

如何統(tǒng)籌解決違規(guī)舉債問題

統(tǒng)籌解決違規(guī)舉債問題，關(guān)鍵在于改變地方政府行為模式。除了矯正不正確“政績觀”，以及實(shí)行投資舉債終身問責(zé)制外，還要在規(guī)范完善的地方政府投融資機(jī)制框架內(nèi)，著力解決好地方政府債務(wù)增量替代、總量結(jié)構(gòu)優(yōu)化和融資行為規(guī)范問題，以從根本上徹底消除地方政府違規(guī)舉債融資的動因。

在增量替代方面，讓PPP充當(dāng)?shù)胤秸畟鶆?wù)增量替代的主力。也即在融資需求增量既定的前提下，通過大力發(fā)展PPP（股權(quán)融資），可以大大降低政府債務(wù)的風(fēng)險。

在總量結(jié)構(gòu)優(yōu)化方面，讓專項(xiàng)債券充當(dāng)?shù)胤秸畟鶆?wù)總量結(jié)構(gòu)優(yōu)化的主力。也即在融資需求總量既定的前提下，適度擴(kuò)大專項(xiàng)債券融資比重，可以優(yōu)化債務(wù)總量結(jié)構(gòu)，降低債務(wù)風(fēng)險。政策“組合拳”為地方政府發(fā)行土地儲備專項(xiàng)債券和收費(fèi)公路專項(xiàng)債券敞開“前門”的用意就在于此。

在融資行為規(guī)范方面，一是建立完善地方政府債務(wù)管理體系，強(qiáng)化社會公眾在政府活動中的監(jiān)督作用，完善地方債實(shí)時動態(tài)跟蹤監(jiān)管機(jī)制；二是建立完善地方稅體系，適度擴(kuò)大地方稅政管理權(quán)，夯實(shí)穩(wěn)定可靠的財(cái)源根基，適度減緩政府融資缺口壓力；三是推行權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報告制度，為破解代際轉(zhuǎn)移、激勵兼容、跨期分配等難題奠定制度基礎(chǔ)；四是強(qiáng)化地方人大在地方政府投融資決策中的監(jiān)督作用，尤其是對舉債的合理性、可行性和可持續(xù)性“嚴(yán)防死守”，堅(jiān)決堵住地方政府債務(wù)泛濫的決口。

（作者單位：廣州大學(xué)大數(shù)據(jù)治理研究中心）