馬穎穎

·博士論文摘登·

社會保障公私合作的產(chǎn)生基礎及中國的實踐

馬穎穎

引入社會（市場）力量參與社會保障服務和管理已逐漸成為社會保障管理體制改革的重要方向之一。本研究圍繞社會保障領(lǐng)域公私合作的產(chǎn)生及我國社會保障公私合作的發(fā)展進行探討，發(fā)現(xiàn)資源依賴與交換是社會保障公私合作形成的基礎和條件；中國社會保障公私合作的實踐起步晚、發(fā)展快，并逐漸由過去制度建設上的公私合作擴大為現(xiàn)在管理和技術(shù)上的公私合作。由于經(jīng)驗的缺乏，中國社會保障公私合作中出現(xiàn)了一些問題。為建立平等、和諧的“伙伴關(guān)系”，公共部門要從思想上樹立公私合作的意識，破除不合理的利益驅(qū)動，還要為私營部門的參與提供必要的支持和條件。

社會保障；公私合作；資源依賴

公私合作（Public Private Partnerships，簡稱為PPPs）是國家創(chuàng)新公共服務供給的主流方式之一。以公私合作的方式，將私營部門的資本、效率、專業(yè)優(yōu)勢及其靈活性引入到公共管理當中，能夠創(chuàng)造出結(jié)合公私部門雙方優(yōu)勢的管理效果。aDima Jamali,"Success and Failure Mechanisms of Public Private Partnerships in Developing Countries:Insights from the Lebanese Context,"International Journal of Public Sector Management,2004,17(5).隨著經(jīng)濟領(lǐng)域公私合作優(yōu)勢的顯現(xiàn)，中國越來越多地鼓勵將市場機制引入到公共服務領(lǐng)域，以改進公共服務質(zhì)量，增加公共服務的多元化供給。社會保障是公共服務的重要組成部分，也是關(guān)系國計民生和社會穩(wěn)定的民生保障事業(yè)。受西方國家公私合作思潮的影響，再加上人口基數(shù)大、老齡化加速和民生需求不斷增長的壓力，中國社會保障服務供給也逐漸轉(zhuǎn)變壟斷性的直接生產(chǎn)模式，開始借助服務外包等公私合作方式，將部分社會保障項目的費用征繳、經(jīng)辦管理等業(yè)務交與私營部門來承擔。引入市場（社會）力量參與社會保障服務和管理已逐漸成為探索中國社會保障管理體制和治理機制改革的重要方向。

針對公私合作的產(chǎn)生問題，已有研究主要集中于對經(jīng)濟建設中基礎設施或公用事業(yè)領(lǐng)域公私合作的產(chǎn)生進行分析，缺少針對社會保障領(lǐng)域公私合作產(chǎn)生的研究，即使有所涉及，也多是從政府單方面角度的考慮，鮮有從公、私雙方的角度全面探討公私合作形成的基礎和條件。在基礎設施或公用事業(yè)領(lǐng)域，公私合作產(chǎn)生的根本動力緣于預期的經(jīng)濟效益，無論是對于政府部門還是私營部門，其核心的激勵主要是獲得成本縮減或投資收益等經(jīng)濟效益的回報。而社會保障是一種社會再分配政策，具有社會性、公平性和互濟性特點，不以經(jīng)濟效益為首要目的。那么，社會保障領(lǐng)域公私合作的產(chǎn)生基礎是什么，即公共部門與私營部門在什么條件下可以結(jié)成伙伴關(guān)系？我國社會保障公私合作是如何發(fā)展的，有哪些類型和特征？這些是本文研究和分析的主要問題。

一、社會保障公私合作的產(chǎn)生基礎：資源交換與依賴

根據(jù)資源依賴理論，組織存在于開放的系統(tǒng)之中，任何組織都不可能完全擁有組織生存和發(fā)展的全部資源，組織的生存和發(fā)展將受到外部環(huán)境的影響，而這種環(huán)境不僅僅指的是自然環(huán)境，還包括與外部組織的交互作用。aJayashree Manhajan,Asoo J.Vakharia,"An Exploratory Investigation of the Interdependence between Marketing and Operations Functions in Service Firms,"International Journal of Research in Marketing,1994,11(1).為獲得更好地發(fā)展，組織需要通過合作關(guān)系的建立，交換和共享不同組織之間的資源。bJeffrey Pfeffer,Gerald R.Salancik,The External Control of Organizations:A Resource Dependence Perspective,New York,Harper and Row,1978,p.258.具體到社會保障中，公共部門和私營部門在社會保障服務和管理方面各自擁有獨特的組織優(yōu)勢。公共部門是社會保障政策的制定者和管制者，具有運用公共權(quán)力的各種政策手段，私營部門具有資金、技術(shù)、效率等方面的優(yōu)勢，二者存在角色和功能互補的關(guān)系，具有互助合作的基礎。政府與私營部門的公私合作過程實質(zhì)上就是雙方資源相互依賴和交換的過程。

（一）政府對私營部門的資源依賴

傳統(tǒng)觀念認為，公共服務領(lǐng)域應由政府部門壟斷。尤其是醫(yī)療保障服務，既具有廣泛的外部經(jīng)濟性、又由于資源有限而具有使用的競爭性，雙重屬性決定了政府應承擔醫(yī)療保障系統(tǒng)的組織與運行管理。c文姚麗：《我國醫(yī)療保障中政府責任的理論基礎探析》 ，《廣西財經(jīng)學院學報》2009年第4期。但是政府責任并不意味著政府“壟斷”，政府部門壟斷公共服務往往容易出現(xiàn)缺乏效率和服務質(zhì)量不高的問題，這也是西方國家利用市場功能的優(yōu)勢來彌補政府功能不足的一個誘因。社會保障公私合作中，政府部門對私營部門的資源依賴主要表現(xiàn)在獲得人員和技術(shù)，引入競爭、創(chuàng)新管理體制和管理方式，分散基金風險三個方面。

1.獲得人力、技術(shù)資源

近年來，我國逐漸將無固定勞動關(guān)系的居民、農(nóng)民乃至弱勢群體納入到社會保險體系當中。社會保險覆蓋人群迅速擴大、服務內(nèi)容日益增多。相比之下，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)、人員增長緩慢。2014年，全國經(jīng)辦機構(gòu)工作人員與參保人次之比為1：10174，部分中心城市達到1：2—3萬，遠超國際社會保障協(xié)會（ISSA）所統(tǒng)計的1：1043的平均水平及1：5559的上限。a《人力資源社會保障部對政協(xié)十二屆全國委員會第三次會議第3280號（社會管理類315號）提案的答復》，人力資源和社會保障部官網(wǎng)：http://www.mohrss.gov.cn/gkml/xxgk/201509/t20150924_221394.htm，2015年8月7日。傳統(tǒng)的社保經(jīng)辦管理體系暴露出諸多問題：建設的滯后性使得社保經(jīng)辦管理服務陷入“小馬拉大車”的窘境；傳統(tǒng)的人事管理制度難以引入競爭機制、激發(fā)效率；統(tǒng)籌層次過低導致經(jīng)辦機構(gòu)在設置過程中出現(xiàn)名稱不統(tǒng)一、規(guī)劃不統(tǒng)一、險種劃分不統(tǒng)一等問題。這些問題嚴重困擾社會保障服務能力的建設和發(fā)展。

要解決這些問題，僅僅依靠對現(xiàn)有體系的優(yōu)化很難達成健全社保經(jīng)辦服務體系的目標，這源于兩個方面的“矛盾”：一方面，經(jīng)辦人員負荷過重激發(fā)了行政機構(gòu)“擴容”的訴求，而這種訴求與我國轉(zhuǎn)變政府職能、精簡機構(gòu)的要求之間存在矛盾；另一方面，社保經(jīng)辦服務對財政經(jīng)費的訴求與我國省級以下“分稅制”未能真正貫徹而引起的基層財政困難之間存在矛盾。b賈康、蘇京春：《創(chuàng)新與優(yōu)化：健全社保經(jīng)辦服務體系》，《地方財政研究》2014年第4期。因此，亟需創(chuàng)新服務機制，尋求切實且長效的解決路徑。

從資源依賴的角度來看，商業(yè)機構(gòu)，尤其是商業(yè)保險機構(gòu)在人力資源上擁有高效的項目團隊和專業(yè)化的保險理賠、精算及監(jiān)管人員，在技術(shù)資源上具有豐富的管理經(jīng)驗和精算技術(shù)優(yōu)勢，在信息平臺搭建和信息系統(tǒng)維護方面也具有專業(yè)性優(yōu)勢。公共部門以公私合作的方式，引入和利用私營部門的人員和技術(shù)，能夠在很大程度上彌補政府在進行資源配置時所面臨的編制不足，緩解“小馬拉大車”的管理困境，從而改進服務質(zhì)量，提高資源配置效率。

2.引入競爭、創(chuàng)新管理體制和管理方式

政府支持社會保障服務供給引入市場機制的一個核心目的是發(fā)揮高效、專業(yè)的市場力量，創(chuàng)新和提升社會保障的服務和管理方式。一方面，私營部門作為自負盈虧的經(jīng)濟實體，受到市場經(jīng)濟規(guī)律的支配，更加注重服務效率和經(jīng)濟效益，但難以起到資源配置的作用；而公共部門更多從社會整體利益出發(fā)，追求社會公平，但可能由于數(shù)據(jù)處理能力不足、官僚主義和缺乏競爭等，而導致資源配置效率較低，成本較高。將私營部門服務和管理機制引入到社會保障當中，是引入競爭機制提高傳統(tǒng)科層組織服務供給效率的重要手段，有利于兼顧公平和效率。另一方面，權(quán)利的分散和眾多自治實體參與到社會保障項目運作之中，社會保障“官辦、官管、官督”模式被打破，政府需要將管理工作的重心前移，借助具有法律約束力的外部合同，來規(guī)定市場機構(gòu)的權(quán)責利，并同步完善服務評價和監(jiān)督體系。a孫祁祥、鎖凌燕、鄭偉：《社保制度中的政府與市場——兼論中國PPP 導向的改革》，《北京大學學報》2015年第3期。管辦分離的機制使政府脫離繁雜的補償結(jié)報業(yè)務，減輕政府工作壓力，在節(jié)約政府開支的同時，提高管理效率。

社會保險和商業(yè)保險是風險保障服務體系中的兩大重要資源。b何文炯：《社會保險轉(zhuǎn)型與商業(yè)保險發(fā)展》，《保險研究》2010年第7期。當前，我國社會保險的突出問題表現(xiàn)為公平性不佳、可持續(xù)性不足及制度運行效率不高。要解決這些問題，不僅要從制度設計上調(diào)整和完善，還需要從管理和服務方式上進行改革。市場經(jīng)濟推動了商業(yè)化的保險主體快速發(fā)展，商業(yè)養(yǎng)老保險和健康保險的迅速發(fā)展使得商業(yè)保險機構(gòu)在經(jīng)辦管理服務和滿足社會需求方面具備一定的經(jīng)驗和優(yōu)勢，在技術(shù)與方法方面也與社會保險有著廣闊的融合空間，并且商業(yè)保險機構(gòu)也在努力尋求與政府部門合作以參與公共服務供給的機會，這在很大程度上為公私合作的實現(xiàn)創(chuàng)造了條件。社會保險部門可以利用商業(yè)保險機構(gòu)的有利因素，通過有效機制將社保和商保加以合理組合，以提高社會保險體系運行和經(jīng)辦效率。

3.控制和分配風險

社會保障是一種資源再分配方式，也是一種社會風險分散機制。特別是社會保險與商業(yè)保險的性質(zhì)相似，都是集中和處理風險的機制，而且社會保險的覆蓋對象廣泛，集中的風險更大，處理、控制和分配風險的要求更高。因此，建立適當?shù)?、可信賴的風險分擔方式對于社會保障的運行具有重要意義。

商業(yè)機構(gòu)尤其是商業(yè)保險機構(gòu)具有較強的基金管理能力，將社?；鹩缮虡I(yè)保險機構(gòu)進行市場化運作，可以提高基金保值增值效率，有效應對通貨膨脹和基金貶值風險。引入商業(yè)保險力量參與社會保障服務可以向商業(yè)機構(gòu)轉(zhuǎn)移一定的運營管理風險。公私合作最重要的原則在于讓每一種風險都能夠由最善于應對該風險的合作方承擔，這樣整個項目的風險就能夠降低。cE.S.薩瓦斯著，周志忍等譯：《民營化與公私部門的伙伴關(guān)系》，中國人民大學出版社，2002年，第105-107頁。在傳統(tǒng)的社會保障服務供給中，所有風險都由政府承擔。盡管政府在應對政策法規(guī)變化風險、公共安全風險等方面有一定的優(yōu)勢，但其并不善于應對所有風險。而私營部門對于企業(yè)利潤較為敏感，尤其是商業(yè)保險機構(gòu)，其本身即是“風險處理專家”，在風險的集中和分擔方面具有天然的優(yōu)勢。因此，私營企業(yè)承擔項目成本超支等市場風險的能力較強，政府可以依靠私營部門進行風險控制與分配。多元化的服務提供方式能夠創(chuàng)造更多的問責途徑。問責途徑的增加，有利于提升問責效果。d陳琤：《公共服務多元提供：問責與風險分配的視角》，《中山大學學報（社會科學版）》2014年第4期。當政府部門利用私營部門提供社會保障服務時，可以建立繼傳統(tǒng)公眾問責途徑以外的另一條問責途徑——公眾與私營部門之間的直接問責；政府與私營部門之間的合作也形成了政策制定者與服務提供者之間相互問責的途徑。

（二）私營部門對政府的資源依賴

公共組織特別是政府擁有和支配著大量公共資源，包括合法性權(quán)威、資金、知識和信息等公共資源。a陳振明：《公共管理學——一種不同于傳統(tǒng)行政學的研究途徑》，中國人民大學出版社，2003年，第151頁。商業(yè)機構(gòu)之所以選擇與政府部門結(jié)成合作伙伴關(guān)系，主要緣于企業(yè)與公共部門之間的資源差異性，這種差異決定了企業(yè)對政府的依賴性。私營部門對政府部門的資源依賴主要表現(xiàn)在獲得利潤、獲取信息資源、取得合法性權(quán)威等方面。

1.創(chuàng)造利潤

商業(yè)機構(gòu)作為市場化的營利性組織，利潤最大化是其追求的核心目標，而不在乎“付賬”的是國家還是公民個人。在現(xiàn)代國家為提供公共服務而逐漸增大財政支出的條件下，尋求與政府的合作機會意味著巨大的商機。b敬乂嘉：《合作治理——再造公共服務的邏輯》，天津人民出版社，2009年，第37頁。參與社會保障服務供給能夠獲得一定程度的收益和資金回報，為企業(yè)創(chuàng)造除直接面向消費者以外的新的利潤。例如，商業(yè)機構(gòu)從政府部門手中承擔一部分社會保障外包服務，通過政府對項目的付費，從中獲得穩(wěn)定的回報。不僅如此，社會保障服務覆蓋面廣、保障人群眾多，龐大的社會保障服務對象也將給商業(yè)機構(gòu)帶來潛在的客戶群體和巨大的市場空間。當政府購買占據(jù)主要市場份額時，還可能決定企業(yè)在市場中的競爭優(yōu)勢。

值得指出的是，資金資源是有形資源，對企業(yè)發(fā)展有較大的價值，雖然其資源異質(zhì)性不強、容易復制，且還有可能被其他資源代替，一般情況下屬于依賴程度較低的資源。cJay B.Barney,David J.Ketchen,Mike Wright,"The Future of Resource-based Theory:Revitalization or Decline?"Journal of Management,2011,37(5).但是，社會保障項目由于覆蓋面廣、項目內(nèi)容繁多，其涉及的人群及資金支出是巨量的。因此，社會保障資金資源是依賴程度較高的資源。

2.獲得信息資源

在組織內(nèi)部，對信息的掌握程度和通暢程度是衡量組織健康程度的一個重要標志，而組織對信息掌握的有限性決定了合作交流信息的必要性。d蔣永甫：《網(wǎng)絡化治理：一種資源依賴的視角》，《學習論壇》2012年第8期。社會保障是體系龐大的民生工程，關(guān)系到十幾億人群的切身利益。可以說，社會保障是最大的“大數(shù)據(jù)”，而社保數(shù)據(jù)是具有重要價值的信息資源。例如，醫(yī)療保障數(shù)據(jù)中關(guān)于醫(yī)療費用、病種分布、看病人次、基金支付、藥品使用情況等方面的數(shù)據(jù)，能夠為醫(yī)保政策的制訂及其調(diào)整提供依據(jù)。對商業(yè)機構(gòu)而言，這些數(shù)據(jù)能夠反映出當前的民生需求，有助于商業(yè)機構(gòu)設計出更加符合民生需求和人口特點、具有更高市場價值的保險、金融產(chǎn)品，也為健康管理、健康產(chǎn)業(yè)、養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展提供基本依據(jù)，還有助于開展醫(yī)藥研發(fā)等，對于民營醫(yī)院的建立、布局及其業(yè)務內(nèi)容的確定也具有很強的指導作用。

社會保障信息資源不僅價值高，而且具有稀缺性，隱性程度很高，不易復制。對企業(yè)來說，是建立持續(xù)競爭優(yōu)勢的戰(zhàn)略性資源。因此，社會保障數(shù)據(jù)和信息資源已成為眾多商業(yè)機構(gòu)競相追求的核心戰(zhàn)略性資源。

3.取得合法性權(quán)威

合法性權(quán)威是公共管理一項重要的政治資源。離開一定形式的權(quán)力或權(quán)威，一切社會管理活動都不可能正常進行。a蔣永甫：《網(wǎng)絡化治理：一種資源依賴的視角》，《學習論壇》2012年第8期。在我國，社會保障原本是以國家權(quán)力為依托的社會資源再分配過程，壟斷社會保障合法性權(quán)威資源的政府及其行政部門往往是服務供給的責任主體。商業(yè)機構(gòu)和社會組織在服務供給中的自主性受到多重限制，合法性權(quán)威是其成為社會保障服務供給主體的基本前提。通過公私合作，商業(yè)機構(gòu)可以借助社保部門強大的平臺參與社會化風險保障服務。當私營部門參與承擔社會保障服務時，也就實際享有了對社會保障資源依法進行配置和遞送的權(quán)利。正因為如此，商業(yè)保險機構(gòu)有必要、也有需求與政府部門建立合作關(guān)系，以取得私營部門在社會保障領(lǐng)域職能拓展所必需的合法性資源。

參與社會保障服務供給能夠使企業(yè)獲得巨大的社會效益，對提升整個行業(yè)的社會認可度和民眾信任感也具有積極的作用，有助于塑造企業(yè)的行業(yè)形象和品牌形象。

（三）社會保障公私合作的基礎：資源互依

如前所述，隨著社會經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展和民生需求不斷升級，政府主體和市場主體均面臨著新的發(fā)展機遇和挑戰(zhàn)。一方面，社會保障服務需求的多元化，給傳統(tǒng)的社會保障提供方式帶來了壓力和挑戰(zhàn)，引入市場競爭機制參與社會保障服務已成為政府創(chuàng)新服務和管理方式的迫切需求；另一方面，私營部門作為營利性組織，為促進利潤增長和可持續(xù)發(fā)展的目標，也在積極尋找參與社會保障服務的機會。在這種情況下，公共部門和私營部門在社會保障服務供給上存在資源和功能的互補，有必要建立一種良性互動機制，實現(xiàn)公、私主體之間社會保障資源的合理交換。如此，公私合作“應運而生”。

公私合作是組織為了建立和管理與外部環(huán)境資源的相互依賴而采取的策略性行動，通過資源的交換和共享，最大限度地將公共部門和私營部門的資源整合起來，形成“合力”，從而實現(xiàn)雙方利益最大化,創(chuàng)造更大的社會價值。具體而言，政府部門需要依賴商業(yè)機構(gòu)在人員、技術(shù)、設備上的專業(yè)優(yōu)勢，精細化、科學量化的管理方式，以及控制風險的能力，以此促進社會保障服務效率的提高，降低風險。而商業(yè)機構(gòu)需要通過參與服務供給而獲得公共部門的資金、信息等資源，以提高決策的合理性，并從中取得對社會保障資源進行配置和遞送的合法性權(quán)威，促進市場份額和企業(yè)威望的提升（圖1）。

圖1 社會保障公共部門與私營部門的資源互依

二、中國社會保障公私合作的形式及發(fā)展

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“要加快健全社會保障管理體制和經(jīng)辦服務體系，推廣政府購買服務，凡是事務性管理服務，原則上都要引入競爭的機制，通過合同、委托等方式向社會購買”。這為社會保障服務的改革和發(fā)展指明了方向，各地區(qū)也做出了不少探索和嘗試?；仡櫸覈陌l(fā)展歷程，從形式上看，社保領(lǐng)域最廣泛的公私合作方式是合同外包。政府是社會保障項目的“安排者”，而將部分項目的“遞送權(quán)”交由商業(yè)機構(gòu)或社會組織承擔，利用商業(yè)機構(gòu)或社會組織的人員、技術(shù)、管理機制、風險控制等優(yōu)勢提供社會保障服務。從內(nèi)容上看，我國社會保障公私合作的總體發(fā)展路徑是：逐漸由過去制度建設上的公私合作擴大為現(xiàn)在管理和技術(shù)上的公私合作。

（一）制度建設上的公私合作

最初對于公私合作的引入屬于零星嘗試，主要目的是推動社會保障制度的執(zhí)行和落實，具體表現(xiàn)在“新農(nóng)合”和“新農(nóng)?！钡馁M用支付和征繳方面。

1.“新農(nóng)合”經(jīng)辦業(yè)務的公私合作

新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度（簡稱“新農(nóng)合”）是旨在滿足我國數(shù)億農(nóng)村居民的健康需求、解決其看病就醫(yī)難題的社會醫(yī)療保險制度。從2003年開始試點到2009年基本實現(xiàn)制度全覆蓋，“新農(nóng)合”在我國發(fā)展迅速。2009年，《中共中央國務院關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》首次提及，“在確?；鸢踩陀行ПO(jiān)管的前提下，積極提倡以政府購買醫(yī)療保障服務的方式，探索委托具有資質(zhì)的商業(yè)保險機構(gòu)經(jīng)辦各類醫(yī)療保障管理服務”，為“新農(nóng)合”經(jīng)辦業(yè)務公私合作的實現(xiàn)提供了依據(jù)。2012年，衛(wèi)生部等四部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于商業(yè)保險機構(gòu)參與新型農(nóng)村合作醫(yī)療經(jīng)辦服務的指導意見》，具體規(guī)定了商業(yè)保險機構(gòu)參與“新農(nóng)合”經(jīng)辦服務的原則和要求。以此為指導，江蘇江陰、河南洛陽、福建晉江、廣東番禺等地率先嘗試，借助保險公司的專業(yè)資源優(yōu)勢和網(wǎng)點優(yōu)勢代辦“新農(nóng)合”業(yè)務。“新農(nóng)合”經(jīng)辦業(yè)務的公私合作是我國社會保險項目經(jīng)辦引入公私合作的開端。

2.“新農(nóng)保”費用征繳和支付業(yè)務外包

為解決農(nóng)村居民的養(yǎng)老問題，我國于2009年建立了新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度（簡稱“新農(nóng)保”）。然而，在政策的執(zhí)行和落實過程中，面對數(shù)量龐大、居住分散的農(nóng)村居民，我國農(nóng)村社保經(jīng)辦力量普遍不足，經(jīng)辦機構(gòu)和隊伍參差不齊。如何保證“新農(nóng)保”制度的順利實施成為制度推行的難點所在。針對這一問題，部分地區(qū)（如廣東?。﹦?chuàng)新“新農(nóng)?！狈辗绞剑ㄟ^招標的方式，引入農(nóng)村商業(yè)銀行或郵政儲蓄銀行等金融服務平臺代理“新農(nóng)保”的費用征繳和支付業(yè)務，利用金融服務平臺在營業(yè)網(wǎng)點、自助存取款設備、交易及管理系統(tǒng)開發(fā)等方面的優(yōu)勢，提供對參保人養(yǎng)老金的代收和代發(fā)業(yè)務，以此解決“新農(nóng)?！币蚍諏ο蟊姸嗲曳稚⑺纬傻母叻粘杀締栴}，構(gòu)建新農(nóng)保“最后一公里”服務架構(gòu)。

（二）管理和技術(shù)上的公私合作

近幾年，隨著社會保障體系的日益擴大，社保經(jīng)辦管理體制不順和服務能力不足的問題日益突出，a參見尹蔚民：《推動實現(xiàn)更高質(zhì)量的就業(yè) 全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系》，《十八大報告輔導讀本》，人民出版社，2012年。創(chuàng)新和完善管理體制已成為我國社會保障體系建設的戰(zhàn)略目標。但管理體制改革是一項龐大而復雜的系統(tǒng)工程，不能一蹴而就，因此部分地區(qū)開始嘗試通過公私合作的方式，整合政府與市場資源，以期從管理和技術(shù)上尋求改革的突破口。管理和技術(shù)上的公私合作主要表現(xiàn)為兩種形式：

1.城鄉(xiāng)居民大病保險的公私合作

城鄉(xiāng)居民大病保險（簡稱“大病保險”）是在基本醫(yī)療保險的基礎之上，對大病患者發(fā)生的高額醫(yī)療費用給予二次報銷的一項醫(yī)療保險制度安排。從2012年到2015年，中央及相關(guān)部委密集發(fā)文，b2012年國家多部委聯(lián)合頒布《關(guān)于開展城鄉(xiāng)居民大病保險工作的指導意見》，提出“堅持政府主導，專業(yè)運作，利用商業(yè)保險機構(gòu)的專業(yè)優(yōu)勢，支持商業(yè)保險機構(gòu)承辦大病保險，發(fā)揮市場機制作用”；2013年保監(jiān)會印發(fā)《保險公司城鄉(xiāng)居民大病保險業(yè)務管理暫行辦法》，對大病保險市場準入和退出、投標行為、業(yè)務規(guī)范、服務能力建設、核算等進行規(guī)定；2014年《關(guān)于加快推進城鄉(xiāng)居民大病保險工作的通知》要求在全面推開城鄉(xiāng)居民大病保險試點工作中，要“鼓勵商業(yè)保險機構(gòu)利用全國網(wǎng)絡優(yōu)勢，為參保人員提供‘一站式’即時結(jié)算、異地結(jié)算等服務”；2015年《關(guān)于全面實施城鄉(xiāng)居民大病保險的意見》將“堅持政府主導、專業(yè)承辦”確定為大病保險的基本原則，并提出“2015年底前，大病保險覆蓋所有城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)保參保人群，到2017年，建立起比較完善的大病保險制度”。《2015年政府工作報告》也明確提出，要在2016年實現(xiàn)大病保險的全覆蓋。推進大病保險的試點、推廣及全面實施，并將“堅持政府主導、專業(yè)承辦”確定為大病保險的基本原則，支持商業(yè)保險機構(gòu)承辦大病保險。在大病保險試點中也出現(xiàn)了湛江、廈門、太倉等方案，將大病保險資金及經(jīng)辦業(yè)務交由商業(yè)保險機構(gòu)進行管理，而政府的社保經(jīng)辦機構(gòu)主要負責基金監(jiān)管、診療行為監(jiān)督、稽查等工作，以實現(xiàn)“管辦分離”。截至2015年9月，全國所有省份均已開展大病保險試點工作，其中16個省份已全面推開，且絕大多數(shù)地區(qū)引入市場力量，委托商業(yè)保險機構(gòu)承辦大病保險并參與管理服務?？梢哉f，“政府主導、專業(yè)承辦”的大病保險政策是首個通過“自上而下”政策推動進行的社會保障公私合作嘗試，也是社會保障公私合作邁向“整體推進”的大規(guī)模運用，因此也是我國社會保障領(lǐng)域公私合作的典型運用。

2.社會保險審核、支付及信息化建設的公私合作

隨著“新醫(yī)改”進程的深入，醫(yī)療保險基金的審核、支付和監(jiān)管能力面臨極大的挑戰(zhàn)。為強化醫(yī)保管理能力，提升醫(yī)保支付和監(jiān)管水平，2015年開始，我國部分地區(qū)（廣東省湛江、四川成都、湖南岳陽、浙江金華和杭州等地）采用公私合作的形式，引入市場力量，開展醫(yī)保智能審核服務、智能監(jiān)控服務、基金精細化管理服務，以及針對參保人的健康管理服務。這有助于通過醫(yī)療費用智能審核，加強對醫(yī)?；鸬谋O(jiān)管，控制不合理的醫(yī)療費用支出，并基于醫(yī)保大數(shù)據(jù)促進“互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)療”的發(fā)展。

例如，成都市通過引入市場力量提供醫(yī)?；鸬闹悄軐徍朔?，大大縮短了醫(yī)?；饘徍说臅r間和效率。截至2016年2月，成都市醫(yī)保智能審核系統(tǒng)累計審核14.21億條數(shù)據(jù)，有效減少了醫(yī)療費用不合理支出，在醫(yī)?？刭M和精細化管理方面取得良好效果；a數(shù)據(jù)來源于筆者對成都市醫(yī)保局的訪談資料。湛江市成立了國內(nèi)首個醫(yī)保第三方支付評審服務中心，通過獨立于“醫(yī)?！薄搬t(yī)藥”“醫(yī)療”的第三方機構(gòu)，提供基金審核、統(tǒng)計分析、醫(yī)療質(zhì)量評價及為參保人服務等業(yè)務；杭州市利用市場化的現(xiàn)代科學技術(shù)，建立了醫(yī)保實時監(jiān)控系統(tǒng)、智能審核系統(tǒng)以及醫(yī)療服務監(jiān)管系統(tǒng)，進一步完善對定點醫(yī)療機構(gòu)的監(jiān)管，為智慧醫(yī)保建設奠定了基礎。

三、社會保障公私合作的特征

與基礎設施建設或公用事業(yè)建設等經(jīng)濟領(lǐng)域的公私合作模式相比，社會保障的公私合作更具復雜性，也具有其獨有的特征。

（一）“目標瞄準”更加復雜

社會保障政策設計的初衷就是利用保險“大數(shù)法則”在被保障人遭遇風險時予以物質(zhì)幫助。由于保障對象要滿足一定的篩選條件或準入機制才能成為受益人，社會保障制度的受益人具有不確定性，并非與保障對象完全一致。例如，社會救助制度具有嚴格的目標瞄準機制；醫(yī)療保險的受益人需要在規(guī)定的就醫(yī)程序和醫(yī)療費用、用藥范圍之內(nèi)，才能得到費用補償。并且，社會保障在篩選受益人時嚴格遵循規(guī)范性要求，“一個都不能漏、一個也不能多、一個也不能重復”。因此，公私合作中私營部門在承擔社會保障服務的同時，還需要確定受益人，增加了私營部門在公私合作中的靈活性。而基礎設施或公用事業(yè)領(lǐng)域的公私合作，一般根據(jù)“誰付費、誰享用”的原則，對于消費者的確定相對較易。

（二）參與主體較多，需要處理的關(guān)系更加復雜

一方面，社會保障服務多是以現(xiàn)金和津貼為主的經(jīng)濟補償，再加上少量直接以服務的形式提供的保障。尤其是在醫(yī)療、工傷、生育等社會保險制度中，社會保障行政部門是付費方和責任方，并非服務的直接提供方。因此，相對于基礎設施或公用事業(yè)領(lǐng)域的公私合作模式，社會保障領(lǐng)域的公私合作不只是通過私營部門承擔簡單地生產(chǎn)、遞送業(yè)務，還需處理好與服務實施主體（如醫(yī)療機構(gòu)、社區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)）及其行政主管部門的關(guān)系。

另一方面，社會保障的資金來源渠道多樣化，不僅僅來源于國家財政，還包括單位、個人、村集體的繳費，甚至包括多種社會化籌資方式。因此，在某些社會保險資金征繳的服務外包中（如委托郵政儲蓄銀行代征“新農(nóng)?！辟Y金），還需要處理與不同繳費者之間的關(guān)系。

（三）社會保障公私合作的驅(qū)動因素中，社會激勵大于經(jīng)濟激勵

基礎設施或公用事業(yè)領(lǐng)域的公私合作無論是對于政府部門還是私營部門，其核心的激勵主要是獲得成本縮減或投資收益等經(jīng)濟效益的回報。而社會保障政策具有社會性、公平性和互濟性特點，不可能以營利性為目的，即是說，經(jīng)濟激勵并非公私合作的根本動力。對于政府部門來說，引入市場機制參與公私合作的根本目的是為了提高服務效率、促進社會保障管理體制和執(zhí)行機制的改革，以提供更好的服務；而對于私營部門，是緣于社會保障信息數(shù)據(jù)的獲得以及社會認可度和信任感的提升。因此，從整體上講，社會保障公私合作的形成不僅僅是經(jīng)濟價值的考慮，而是更多地著眼于為公、私雙方創(chuàng)造更大的社會價值。

四、對中國社會保障公私合作的反思與展望

與發(fā)達國家社會保障領(lǐng)域?qū)胶献鞯拇笠?guī)模運用相比，我國社會保障領(lǐng)域的公私合作仍處于起步探索的階段，再加上其與基礎設施或公用事業(yè)領(lǐng)域的PPP模式相比具有特殊性——不只是通過私營部門承擔簡單的生產(chǎn)、遞送業(yè)務，更加需要處理好與不同主體之間的復雜關(guān)系。因此，社會保障公私合作在實踐過程中經(jīng)驗和借鑒較少，公共部門與私營部門在建立“伙伴關(guān)系”的過程中難免會遇到諸多難題和阻力。例如，在大病保險公私合作中，商業(yè)保險機構(gòu)很難實現(xiàn)“保本微利”的既定目標，而是出現(xiàn)收不抵支、普遍虧損的局面，a參見劉小微：《大病保險持續(xù)虧損“傷不起”》，《金融時報》，2014年3月19日第9版；劉硯青、解惠涵：《商辦大病保險整體虧損，前路坎坷》，《中國經(jīng)濟周刊》2014年第12期；高靜：《大病醫(yī)保：保險公司面臨虧損陰霾》，《中國商報》，2013年10月8日第5版。嚴重影響了商業(yè)保險機構(gòu)參與公共服務的積極性，使其承擔了巨大的支出缺口，商業(yè)保險機構(gòu)對此“怨聲載道”；個別省市將“新農(nóng)保”的資金征繳和發(fā)放業(yè)務外包，但在實際運行中卻面臨無法可依、行政體制改革滯后、商業(yè)機構(gòu)后期討價等問題，使得公私合作舉步維艱，甚至中途受阻；b參見楊燕綏、曹峰：《新農(nóng)保呼喚經(jīng)辦服務模式創(chuàng)新——解剖公共服務外包模式的雛形：廣東新農(nóng)保社銀合作》，《中國勞動保障報》，2010 年9月10日第3版?！靶罗r(nóng)合”經(jīng)辦業(yè)務的公私合作也面臨諸多掣肘，一些地方政府和主管部門對保險公司參與“新農(nóng)合”的認識不足或存在分歧，與保險公司的合作松散且不穩(wěn)定，影響了保險公司參與“新農(nóng)合”的持續(xù)性和穩(wěn)定性。部分地區(qū)在“新農(nóng)合”公私合作的推廣時，也遭到基層行政部門的抵觸，因為“新農(nóng)合”業(yè)務的經(jīng)辦能夠為相應的行政部門帶來人員編制或資金上的利益。

出現(xiàn)上述問題主要緣于三個方面的阻力：一是思想認識不足，部分地方政府及相關(guān)行政部門尚未從思想上樹立主動探索公私合作的意識，而是一種迫于“自上而下”的政治壓力和政績考核壓力而進行的“被動地”考慮。二是受部門利益驅(qū)使，某些地方行政部門為謀求自身的財權(quán)、事權(quán)及部門權(quán)威，將市場力量看作是與政府“搶奶酪”“爭利益”的競爭對手，或是在政府領(lǐng)導和指揮下的“伙計”，并未從根本上將其視為平等的“合作伙伴”。三是法律法規(guī)滯后，部分公私合作的嘗試“無法可依”。如《社會保險法》中關(guān)于“信息保密”的規(guī)定與公私合作中信息共享的需求形成矛盾，這也是影響改革推進的一個重要原因。

鑒于此，公共部門關(guān)鍵要從思想上樹立公私合作的意識，破除不合理的利益驅(qū)動，并對相關(guān)法律法規(guī)進行調(diào)整與完善，指導和支持各地區(qū)關(guān)于公私合作的探索。具體而言，未來公私合作的實踐與發(fā)展要從三個方面加強公、私之間伙伴關(guān)系的構(gòu)建：一是中央政府要從頂層設計上進一步明確公共部門和私營部門在具體合作項目中的角色定位，清晰界定二者的分工及合作領(lǐng)域。政府在伙伴關(guān)系中應發(fā)揮主導和統(tǒng)籌作用，其核心職責在于把握項目的發(fā)展方向，選擇適合的合作對象以及對項目進行宏觀管理、監(jiān)督調(diào)控；而商業(yè)機構(gòu)在公私合作中應發(fā)揮獨立的合作伙伴作用，其核心職能在于發(fā)揮事務性、專業(yè)性領(lǐng)域的優(yōu)勢。二是公共部門要為私營部門的參與提供必要的支持和條件，例如，建立完善的信息共享機制、利益共享機制、風險分擔機制等。三是要進一步建立和調(diào)整相關(guān)法律法規(guī)，為和諧伙伴關(guān)系的建立提供切實地法律保障。

Abstract:The application of public-private partnership (PPP) has become an important trend in social security administrative reform.This paper explores the emergence of China's PPP in the field of social security.The conclusions include three parts.First,resource dependence is the prerequisite of PPP in the field of social security.Second,in spite of its late application,PPP has made substantial progress and expanded from institutional set-up to managerial and technical cooperation.Third,there are some problems with China's PPP due to their inexperience.In order to establish an equal and healthy partnership,public sectors need to get rid of unreasonable profit-driven motivation and provide necessary support for private sectors.

Key words:social security;public-private partnership;resource dependence

（責任編輯：仇雨臨）

Public-private Partnerships of Social Security in China:Prerequisites and Practice

Ma Yingying
(College of Public Management,South China Agricultural University,Guangzhou,510642,China)

馬穎穎，華南農(nóng)業(yè)大學公共管理學院講師。主要研究方向：醫(yī)療保障與醫(yī)療衛(wèi)生改革、社會救助。

［學位論文］馬穎穎：《社會保障公私合作中的政企關(guān)系及其解釋——以城鄉(xiāng)居民大病保險為例》，中山大學博士學位論文，2016年，指導教師：申曙光。

廣州市哲學社會科學發(fā)展“十三五”規(guī)劃青年課題“廣州市社會醫(yī)療保險科學控費的機制及策略研究”（2017GZQN18）。