張漪俊+李明

摘要：近年來隨著極端天氣事件的頻發(fā)、高發(fā)，氣象災(zāi)害對嘉善經(jīng)濟(jì)發(fā)展和百姓生活的影響日益加劇。為切實(shí)保障嘉善縣域科學(xué)發(fā)展示范點(diǎn)建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，嘉善縣氣象局在縣委縣府的大力支持指導(dǎo)下，以“防災(zāi)就是維穩(wěn)、減災(zāi)就是增效”為理念，加快推進(jìn)氣象現(xiàn)代化監(jiān)測預(yù)報(bào)和災(zāi)害防御能力建設(shè)，為平安嘉善、生態(tài)嘉善、“兩美”嘉善提供優(yōu)質(zhì)氣象保障。本文通過對國內(nèi)外氣象災(zāi)害防御能力現(xiàn)況的對比，引出當(dāng)前嘉善氣象災(zāi)害社會防御和政府災(zāi)害治理中出現(xiàn)的問題，“以問題為導(dǎo)向”針對性提出建議措施，進(jìn)一步建立健全“政府主導(dǎo)、部門聯(lián)動、社會參與”的氣象防災(zāi)減災(zāi)體制機(jī)制。

關(guān)鍵詞：氣象災(zāi)害；政府主導(dǎo)；部門聯(lián)動；社會防御

引言

近年來隨著極端天氣事件的增多以及嘉善工業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化、城市化進(jìn)程的不斷加快，氣象災(zāi)害對于嘉善經(jīng)濟(jì)布局、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、社會建設(shè)和生態(tài)環(huán)境的影響越來越重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，嘉善每年因氣象災(zāi)害造成的經(jīng)濟(jì)損失占所有自然災(zāi)害的90%以上，相當(dāng)于全縣地區(qū)生產(chǎn)總值的1%～3%。而據(jù)世界氣象組織統(tǒng)計(jì)，一次良好的氣象預(yù)報(bào)服務(wù)可以使咋還損失減少20%-40%。隨著嘉善縣域科學(xué)發(fā)展示范點(diǎn)“三區(qū)一園”總規(guī)劃建設(shè)地不斷邁進(jìn)，社會對氣象災(zāi)害科學(xué)防御和政府對提升氣象災(zāi)害“善治”能力面臨著新的需求和要求。

1國內(nèi)外災(zāi)害防御情況

1.1國外氣象災(zāi)害防御情況

世界各國對氣象災(zāi)害的防御工作高度重視。據(jù)統(tǒng)計(jì)，有美、日、中等21個國家制定了防災(zāi)減災(zāi)計(jì)劃，積極響應(yīng)聯(lián)合國發(fā)布關(guān)于自然災(zāi)害防御的《兵庫宣言》及《兵庫行動計(jì)劃》（2005年）。尤其是發(fā)達(dá)國家，在體制機(jī)制上形成了一套從法律保障到全民參與的科學(xué)治災(zāi)模式。

（1）災(zāi)害管理模式與防災(zāi)法律體系建設(shè)。發(fā)達(dá)國家從中央到地方，都有一個專司減災(zāi)的機(jī)構(gòu)，由政府首腦擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)，政府中各相關(guān)業(yè)務(wù)職能部門也參與災(zāi)害應(yīng)急管理，這種體制確保了應(yīng)急決策的效率和重要資源的快速調(diào)配。以美、日為代表的發(fā)達(dá)國家經(jīng)過半個世紀(jì)的不斷完善，防災(zāi)法律法規(guī)已相當(dāng)健全，不但制定了國家層面防災(zāi)減災(zāi)基本法，還制定了對本國影響較大的單災(zāi)種和地域性防災(zāi)法律。

（2）防御規(guī)劃與資金保障機(jī)制。進(jìn)入21世紀(jì)后，災(zāi)害防御規(guī)劃更是倍受重視。發(fā)達(dá)國家的防災(zāi)規(guī)劃形成從粗到細(xì)，環(huán)環(huán)相扣的規(guī)劃體系，切實(shí)做到按規(guī)劃防災(zāi)。在防災(zāi)資金保障方面已制定了一系列的法律法規(guī)，在防災(zāi)基本法中明確規(guī)定防災(zāi)投人額度，保障日常應(yīng)急準(zhǔn)備和國民技能提升。

（3）社區(qū)防災(zāi)能力與志愿者隊(duì)伍建設(shè)。發(fā)達(dá)國家普遍認(rèn)為志愿者隊(duì)伍是一支不可忽視的防災(zāi)生力軍。各國通過政策傾斜和投入志愿者建設(shè)經(jīng)費(fèi)來支持非政府防災(zāi)組織的發(fā)展，基本形成了自我管理、自我完善的機(jī)制。志愿者大量參與社區(qū)的減災(zāi)備災(zāi)活動成為防災(zāi)體系建設(shè)中突出的特色。

（4）防災(zāi)教育與培訓(xùn)。發(fā)達(dá)國家普遍重視防災(zāi)減災(zāi)教育與培訓(xùn)工作，在注重強(qiáng)化政府官員的危機(jī)管理意識的同時，不惜花費(fèi)巨資對國民進(jìn)行經(jīng)常性的危機(jī)意識教育和培訓(xùn)，防災(zāi)教育的顯著特點(diǎn)是依托高科技，重視體驗(yàn)教育。

1.2嘉善縣氣象災(zāi)害防御情況

近年來，嘉善縣政府高度重視氣象災(zāi)害防御工作，成立氣象災(zāi)害防御工作領(lǐng)導(dǎo)小組，頒布嘉善縣氣象災(zāi)害防御規(guī)劃，出臺《嘉善縣氣象災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》、《嘉善縣雨雪冰凍災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》、《嘉善縣霾天氣應(yīng)急預(yù)案（試行）》、《嘉善縣基本公共氣象服務(wù)均等化計(jì)劃實(shí)施方案》和《嘉善縣突發(fā)公共事件預(yù)警信息發(fā)布管理辦法》等一系列規(guī)范性文件。2007年起，政府著手建設(shè)基層氣象防災(zāi)減災(zāi)體系，開展全縣基層氣象協(xié)理員、信息員隊(duì)伍，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村氣象防災(zāi)減災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)化等建設(shè)。經(jīng)過近年來的努力，嘉善縣已初步建立起“網(wǎng)格化”的基層氣象防災(zāi)減災(zāi)體系，建立了涵蓋所有鎮(zhèn)（街道）的氣象協(xié)理員隊(duì)伍和所有行政村的氣象信息員隊(duì)伍。2015年，縣氣象局與嘉安救援中心合作，成立全縣首支由社會力量參與的氣象志愿服務(wù)隊(duì)伍。

2.當(dāng)前存在的主要問題

在縣委縣府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，各部門的支持協(xié)助下，嘉善縣的氣象災(zāi)害防御在政策保障、組織建設(shè)、部門協(xié)作、社會響應(yīng)等多方面取得顯著進(jìn)步，“政府主導(dǎo)、部門聯(lián)動、社會參與”的氣象防災(zāi)減災(zāi)機(jī)制初步建立，氣象災(zāi)害的社會防御能力得到有效提高。但與“縣域科學(xué)發(fā)展示范點(diǎn)”和“美麗嘉善”建設(shè)中提出的民生保障目標(biāo)依然存在一定差距，主要表現(xiàn)在：

（1）政府災(zāi)害管理機(jī)構(gòu)運(yùn)作效力略顯乏力。2013年縣政府成立氣象災(zāi)害防御工作領(lǐng)導(dǎo)小組（以下簡稱“領(lǐng)導(dǎo)小組”），但缺少實(shí)體化的運(yùn)作機(jī)構(gòu)和機(jī)制，在應(yīng)對極端災(zāi)害性天氣時，往往存在著“運(yùn)作效力略顯乏力”的現(xiàn)象。同時，政府層面往往對臺風(fēng)等重大災(zāi)害性天氣高度重視，對中長期災(zāi)害性天氣（春、秋季連陰雨等）、局地性災(zāi)害、突發(fā)性災(zāi)害等往往舉措不多，部門協(xié)調(diào)機(jī)制不暢，經(jīng)常存在政出多門，相互不協(xié)調(diào)現(xiàn)象。

（2）統(tǒng)一的防災(zāi)減災(zāi)基礎(chǔ)信息平臺不完善。各級氣象部門作為各地突發(fā)公共事件預(yù)警信息的發(fā)布平臺運(yùn)營單位，嘉善縣于2013年在縣氣象局搭建突發(fā)公共事件預(yù)警信息發(fā)布平臺，縣政府出臺《嘉善縣突發(fā)公共事件預(yù)警信息發(fā)布管理辦法》，但從值班、機(jī)制執(zhí)行等整體運(yùn)行仍不順暢?？h氣象局根據(jù)要求于2014年起搭建氣象防災(zāi)減災(zāi)決策指揮信息平臺，對有關(guān)防災(zāi)減災(zāi)職能單位基礎(chǔ)信息進(jìn)行共享整合，以便各級政府科學(xué)決策，但從整合的效果來看，部門資源共享還不全面，全縣防災(zāi)減災(zāi)基礎(chǔ)信息仍很薄弱。

（3）部門聯(lián)動需要進(jìn)一步加強(qiáng)。近年來，縣氣象局以“資源共享、信息互通、技術(shù)共研、聯(lián)動相應(yīng)”為合作宗旨，加大與縣級部門之間的聯(lián)動合作，先后與交通、環(huán)保、郵政、民政、農(nóng)經(jīng)、水利簽訂合作協(xié)議或達(dá)成合作意向。目前，部門間已經(jīng)開展了一些聯(lián)合會商、聯(lián)合下鄉(xiāng)指導(dǎo)等初步合作，但整體聯(lián)動機(jī)制不健全，表現(xiàn)在一些職能部門隨意引用和轉(zhuǎn)發(fā)省市氣象信息、有關(guān)部署和外地媒體信息，沒有本地化適用處理，造成社會在災(zāi)害防御上產(chǎn)生不必要的錯誤判斷，影響政府公信力，需要在資源共享、技術(shù)共研、組團(tuán)服務(wù)等方面進(jìn)一步合作與聯(lián)動。endprint

（4）氣象災(zāi)害公眾自主防御意識與能力缺乏。隨著氣象災(zāi)害防御知識的宣傳普及，社會公眾的氣象災(zāi)害自主防御意識和能力得到一定提升。以今年“燦鴻”臺風(fēng)防御為例，在縣氣象臺全網(wǎng)發(fā)布強(qiáng)臺風(fēng)警報(bào)后，嘉安和尖峰等民間救援團(tuán)體積極參與抗災(zāi)救援，不少市民也主動加入“抗臺防洪志愿者”隊(duì)伍開展平安巡邏和應(yīng)急疏導(dǎo)，一定程度上分擔(dān)了政府在災(zāi)害防御中的責(zé)任。但從基層整體情況來看，尤其是廣大農(nóng)村地區(qū)，群眾作為防御主體，對于自主防御災(zāi)害的意識依舊淡薄，“等著政府上門、靠著政府安置、想著政府救濟(jì)”的思想依然普遍，造成政府“搭臺并唱戲”，群眾“看戲”的現(xiàn)象，是政府成為“無限責(zé)任”的政府。

（5）氣象預(yù)警信息傳播能力還需加強(qiáng)。隨著嘉善縣氣象現(xiàn)代化建設(shè)的不斷推進(jìn)，目前嘉善縣氣象信息的傳播形式有廣播、電視、報(bào)紙、手機(jī)短信、電話聲訊、氣象顯示屏、氣象微博、氣象微信、天氣網(wǎng)等多種渠道，氣象信息的覆蓋面有了較大提升，在常規(guī)氣象預(yù)報(bào)、預(yù)警傳播和決策服務(wù)中起到了良好的作用。但在面對短時突發(fā)性氣象災(zāi)害時卻顯得“力不能及”，需要進(jìn)一度加強(qiáng)基于新媒體、新通訊技術(shù)手段上的信息發(fā)布平臺建設(shè)。

3有關(guān)措施和意見建議

（1）進(jìn)一步加強(qiáng)政府對氣象災(zāi)害防御工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。氣象災(zāi)害防御事關(guān)國計(jì)民生，必然要求黨委政府主導(dǎo)推動。一方面將氣象防災(zāi)減災(zāi)工作納入各級黨委政府績效考核，推動各地應(yīng)地制宜建立健全基層氣象防災(zāi)減災(zāi)組織體系，推進(jìn)氣象災(zāi)害預(yù)警信息有效覆蓋，加強(qiáng)與防災(zāi)減災(zāi)有關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施和信息管理。同時，建立由縣長負(fù)總責(zé)、分管副縣長具體抓、相關(guān)部門參與的由政府牽頭的氣象災(zāi)害防御工作聯(lián)席會議制度，每年以專題或合并召開等形式舉辦氣象災(zāi)害防御工作部門協(xié)調(diào)會議，常態(tài)化協(xié)調(diào)解決工作中存在的問題與不足。

（2）加強(qiáng)以預(yù)警先導(dǎo)的全社會響應(yīng)機(jī)制建設(shè)。加強(qiáng)《嘉善縣極端天氣災(zāi)害防御規(guī)則（試行）》（善政辦發(fā)[2015]47號）的貫徹落實(shí)，加快建立分災(zāi)種分等級的氣象防災(zāi)減災(zāi)部門和社會的操作細(xì)則，針對學(xué)校、危化企業(yè)、交通運(yùn)輸、旅游等重點(diǎn)行業(yè)與單位，分別制定具有可操作性和指導(dǎo)性的中小學(xué)停課、企業(yè)停工、縣域交通管制、游客安全疏導(dǎo)等防御細(xì)則和要求。通過預(yù)警為先導(dǎo)的全社會響應(yīng)機(jī)制建設(shè)突出政府及各部門在災(zāi)害防御上的規(guī)劃部署和災(zāi)害影響決策、評估等方面的能力加強(qiáng)，強(qiáng)化社會公眾、企業(yè)單位、社會組織在氣象災(zāi)害防御中的主體責(zé)任。

（3）進(jìn)一步加強(qiáng)全社會應(yīng)對災(zāi)害的防御知識普及。將氣象防災(zāi)減災(zāi)知識納入鎮(zhèn)村等基層干部學(xué)習(xí)培訓(xùn)體系，促進(jìn)基層防災(zāi)減災(zāi)一線干部對必要的氣象防災(zāi)減災(zāi)知識和氣象科普常識的了解，切實(shí)提升基層在災(zāi)害防御的決策指揮能力。加強(qiáng)對面向社會的氣象防災(zāi)減災(zāi)科普宣傳規(guī)劃和投入，從媒體宣傳與知識下鄉(xiāng)、學(xué)校教育等相結(jié)合的方式，不斷滿足社會群眾對氣象災(zāi)害防御必要知識的知情權(quán)，培養(yǎng)民眾防御氣象災(zāi)害的自覺性，促進(jìn)社會群眾自身防御主體責(zé)任的有效落實(shí)。加強(qiáng)對危化企業(yè)、學(xué)校、景區(qū)等災(zāi)害防御重點(diǎn)單位的應(yīng)急準(zhǔn)備工作認(rèn)證與管理，從社會責(zé)任落實(shí)和保險(xiǎn)理賠等政策措施上加強(qiáng)引導(dǎo)。

（4）加快防災(zāi)減災(zāi)相關(guān)社會組織培育。隨著政府職能的深化轉(zhuǎn)變，社會組織將成為氣象防災(zāi)減災(zāi)中的一支重要力量，也是社會“治理”能力進(jìn)步的重要體現(xiàn)。應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)氣象防災(zāi)減災(zāi)社會組織和志愿者隊(duì)伍的指導(dǎo)，鼓勵、引導(dǎo)、孵化、培育，鼓勵、激勵志愿者、專家聯(lián)盟、技術(shù)協(xié)會等社會力量或社會組織參與氣象防災(zāi)減災(zāi)行動，引導(dǎo)發(fā)展相對成熟的專業(yè)社會組織入駐嘉善，通過政府購買服務(wù)等形式培育并積極借助社會力量開展基層防災(zāi)減災(zāi)知識宣傳培訓(xùn)和公共服務(wù)能力提升。

（5）加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)公共信息資源整合。必要的信息資源是科學(xué)防災(zāi)減災(zāi)決策的基礎(chǔ)。應(yīng)加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)部門間及社會公共信息資源整合，依托氣象防災(zāi)減災(zāi)決策平臺，繼續(xù)加強(qiáng)與防災(zāi)減災(zāi)有關(guān)的全縣基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫建設(shè)。加強(qiáng)對防災(zāi)減災(zāi)各部門在基層鎮(zhèn)、村（社區(qū)）的信息源整合，可通過基層鎮(zhèn)、村等有關(guān)機(jī)構(gòu)、人員、職責(zé)等優(yōu)化整合，統(tǒng)一各部門基層數(shù)據(jù)來源，避免多頭上報(bào)，既不利于工作效率也易造成數(shù)據(jù)不統(tǒng)一、質(zhì)量不高，影響科學(xué)決策。加強(qiáng)公共信息發(fā)布資源整合，更加明確公共發(fā)布資源在災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警等信息發(fā)布傳播中的職責(zé)，促進(jìn)氣象防災(zāi)減災(zāi)監(jiān)測預(yù)報(bào)預(yù)警信息等依托更多的平臺，更及時廣泛傳播。

結(jié)語：氣象災(zāi)害防御，不能指望“天幫忙”，也不能僅靠“父母官”，應(yīng)當(dāng)在政府主導(dǎo)協(xié)調(diào)之下，部門聯(lián)動部署之下，群眾百姓參與之下，以全社會之力共防共抗。隨著氣象現(xiàn)代化建設(shè)不斷推進(jìn)以及政府氣象防災(zāi)減災(zāi)體制不斷完善，氣象科技將在防災(zāi)減災(zāi)中發(fā)揮趨利避害的重要作用，也定將為建設(shè)平安嘉善、生態(tài)嘉善、“兩美”嘉善提供優(yōu)質(zhì)氣象保障。endprint