蔡如樺+張維昊+杜群

摘 要：我國(guó)特大型城市正處建設(shè)生態(tài)城市、優(yōu)化環(huán)境治理體系的起步階段，其相應(yīng)的對(duì)策研究具有迫切的重要性和現(xiàn)實(shí)意義。文章全面梳理概括了環(huán)境治理體系理論、生態(tài)文明建設(shè)理論，并結(jié)合多元共治理論提出了“三態(tài)”優(yōu)化關(guān)系，這些理論基礎(chǔ)為研究環(huán)境治理體系提供了基本的思路、方向和指導(dǎo)原則；并通過(guò)分析我國(guó)城市在環(huán)境治理方面存在的普遍問(wèn)題，為研究?jī)?yōu)化環(huán)境治理體系對(duì)策提供基礎(chǔ)與支撐，并為其生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境治理體系的優(yōu)化提供參考與借鑒。

關(guān)鍵詞：生態(tài)城市建設(shè)；環(huán)境治理體系；多元共治；對(duì)策研究

中圖分類(lèi)號(hào)：X321 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：2095-2945（2017）30-0178-02

十八屆三中全會(huì)提出了全面深化改革的總目標(biāo)，提出推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。生態(tài)環(huán)境治理治理是國(guó)家治理體系的重要組成部分之一，環(huán)境治理體系即環(huán)境治理中涉及到的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等總的制度體系，它與社會(huì)治理體系一樣共同構(gòu)成了國(guó)家治理體系[1]。從管理到治理是當(dāng)今世界應(yīng)對(duì)城市環(huán)境問(wèn)題的基本趨勢(shì)，環(huán)境治理作為一種新的管理理念受到了廣泛認(rèn)可。如何使環(huán)境、經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，如何解決日益復(fù)雜嚴(yán)峻的環(huán)境問(wèn)題，如何推進(jìn)環(huán)境治理體系構(gòu)建工作就成為一項(xiàng)亟須解決的重要課題。在此背景下，研究環(huán)境治理體系的基本理論，探討城市環(huán)境治理的模式與創(chuàng)新機(jī)制，就具有很強(qiáng)的理論和現(xiàn)實(shí)意義。本文通過(guò)分析我國(guó)城市在環(huán)境治理方面存在的普遍問(wèn)題，通過(guò)梳理環(huán)境治理體系理論，提出了環(huán)境治理的目標(biāo)體系、執(zhí)行體系和保障體系，并結(jié)合多元共治理論提出了“三態(tài)”優(yōu)化關(guān)系，為研究環(huán)境治理體系及生態(tài)城市建設(shè)提出對(duì)策與建議。

1 環(huán)境治理及環(huán)境治理體系基本理論

1.1 多元共治是環(huán)境治理強(qiáng)大動(dòng)力

環(huán)境治理是在環(huán)境管理的基礎(chǔ)上進(jìn)一步推動(dòng)社會(huì)各主體之間的協(xié)調(diào)、對(duì)話(huà)和談判，通過(guò)廣泛的共識(shí)和參與[2]，實(shí)現(xiàn)各主體之間進(jìn)行廣泛的互動(dòng)，從而達(dá)到環(huán)境治理的目標(biāo)和要求，實(shí)現(xiàn)對(duì)管理的超越。環(huán)境治理通過(guò)政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公眾共同參與，通過(guò)信息交流、分權(quán)決策、共同實(shí)施來(lái)解決環(huán)境問(wèn)題的多元主體參與模式，各主體間為合作型的伙伴關(guān)系，政策制定和執(zhí)行框架可容納各主體，形成環(huán)境責(zé)任共同分擔(dān)并實(shí)現(xiàn)社會(huì)化的局面[3]。

1.2 環(huán)境治理體系的內(nèi)涵

本研究將環(huán)境治理體系劃分為環(huán)境治理的目標(biāo)體系、執(zhí)行體系、保障體系。環(huán)境治理體系以實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展為目標(biāo)的文明形態(tài)，因此環(huán)境治理的目標(biāo)體系與生態(tài)文明的建設(shè)要求契合。多元共治是環(huán)境治理的基本理念，也是環(huán)境治理體系的執(zhí)行機(jī)制，政府、企業(yè)、非政府組織和公民都有義務(wù)與責(zé)任保護(hù)環(huán)境，上下互動(dòng)、左右協(xié)調(diào)、內(nèi)外結(jié)合、多元合作、共進(jìn)雙贏，是環(huán)境治理執(zhí)行體系的內(nèi)在要求[4]。高效有力的法治政府建設(shè)是深化政治體制改革的重要組成部分，是環(huán)境治理的有力保障，完善政府、環(huán)保部門(mén)依法監(jiān)督管理、有關(guān)部門(mén)協(xié)調(diào)配合、全社會(huì)共同參與的環(huán)境治理體系，健全環(huán)境與發(fā)展綜合決策機(jī)制；充分必要的治理投入，營(yíng)造優(yōu)良的投資條件，配備科學(xué)合理的人力資源及治理裝備，是環(huán)境治理體系有效運(yùn)轉(zhuǎn)的重要保障。

1.3 “三態(tài)”優(yōu)化理論作為環(huán)境治理的核心理念

通過(guò)對(duì)環(huán)境治理的思考，本研究將環(huán)境治理的核心理念可歸納為“三態(tài)”優(yōu)化。所謂“三態(tài)”，指環(huán)境治理對(duì)象和過(guò)程中不同要素的“形態(tài)、狀態(tài)和心態(tài)”?！靶螒B(tài)”，指各自然環(huán)境要素在一定時(shí)期一定條件下所表現(xiàn)出來(lái)的物理特征，例如山水田林湖等生態(tài)元素的邊界范圍和健康程度等，是生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)要素；“狀態(tài)”，指各自然環(huán)境要素在一定時(shí)期一定條件下所具有的化學(xué)及生物特征，例如空氣中的PM2.5（細(xì)顆粒物）、土壤中的重金屬等，當(dāng)其進(jìn)入到生態(tài)環(huán)境中并達(dá)到一定濃度時(shí)就會(huì)造成污染，這都是環(huán)境要素狀態(tài)變化的問(wèn)題；“心態(tài)”，指政府、企業(yè)及公眾在面對(duì)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題時(shí)所表現(xiàn)出來(lái)的社會(huì)心理特征，即對(duì)生產(chǎn)、生活、生態(tài)三者之間關(guān)系的理解和認(rèn)識(shí)?！靶螒B(tài)”和“狀態(tài)”的優(yōu)化，是環(huán)境治理的客觀要求和目標(biāo)，而“心態(tài)”優(yōu)化則是環(huán)境治理的前提和基礎(chǔ)，也是環(huán)境治理能否推進(jìn)的關(guān)鍵所在。當(dāng)前，地方政府、生產(chǎn)企業(yè)和社會(huì)公眾對(duì)于保護(hù)環(huán)境形態(tài)、狀態(tài)的心態(tài)仍因立場(chǎng)、利益而有所不同，需要通過(guò)教育、經(jīng)濟(jì)以至法律等手段不斷調(diào)整地方政府的執(zhí)政理念、生產(chǎn)企業(yè)的責(zé)任意識(shí)以及社會(huì)公眾的環(huán)保認(rèn)知，才能最終保護(hù)好自然賦予的美好形態(tài)和良好狀態(tài)。

2 我國(guó)城市環(huán)境治理存在的問(wèn)題

2.1 行政主體的法定職責(zé)不夠明晰

環(huán)境治理是一個(gè)綜合性很強(qiáng)的體系[5]，生態(tài)環(huán)境治理執(zhí)行體系中包含發(fā)改、經(jīng)信、環(huán)保、水務(wù)、城管、交通、規(guī)劃、食藥監(jiān)、公安、交管等多個(gè)職能部門(mén)，各部門(mén)為各自履職，難免造成片面強(qiáng)調(diào)行政分工，環(huán)境治理缺乏凝聚力，不利于環(huán)境治理體系的有機(jī)整合，也不利于依法行政的推進(jìn)。對(duì)環(huán)保治理承擔(dān)法定職責(zé)的部門(mén)沒(méi)有形成系統(tǒng)完善的違法行政責(zé)任追究制度，并在強(qiáng)化對(duì)行政不作為、亂作為的問(wèn)責(zé)和建立績(jī)效評(píng)估方面制度還不到位。

2.2 多元共治格局還未形成

在新環(huán)保法已經(jīng)實(shí)施的現(xiàn)實(shí)背景下，在改革創(chuàng)新社會(huì)治理、加強(qiáng)社區(qū)治理工作時(shí)沒(méi)有及時(shí)抓住良機(jī)，將環(huán)境治理融入社區(qū)治理以形成多元共治格局，政府主導(dǎo)作用不夠。企業(yè)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任不足，部分企業(yè)片面追求經(jīng)濟(jì)效益與自身發(fā)展壯大，不惜以犧牲環(huán)境為代價(jià)。公眾發(fā)揮主動(dòng)作用層次不高，往往只關(guān)心涉及自身的環(huán)境問(wèn)題，對(duì)山體湖泊保護(hù)等重大生態(tài)環(huán)境問(wèn)題關(guān)心關(guān)注程度明顯不足，公眾主動(dòng)力不強(qiáng)。

2.3 環(huán)境治理資金保障水平不高

環(huán)境保護(hù)投資包括涉及城市環(huán)境設(shè)施建設(shè)、環(huán)境管理、污染防治、水環(huán)境治理等政府投資和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保投資，環(huán)境污染治理投資總額包括城市環(huán)境基礎(chǔ)建設(shè)投資、工業(yè)污染源治理投資和建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”環(huán)保投資[6]。我國(guó)城市在環(huán)保投資方面資金來(lái)源單一，主要依靠省或市級(jí)財(cái)政撥款，未有效發(fā)揮社會(huì)資本作用。

3 推進(jìn)生態(tài)城市建設(shè)，優(yōu)化環(huán)境治理體系的對(duì)策建議endprint

3.1 優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)

3.1.1 加強(qiáng)統(tǒng)籌謀劃

增強(qiáng)生態(tài)建設(shè)意識(shí)，以環(huán)保優(yōu)化發(fā)展。一是建議市政府強(qiáng)化生態(tài)城市建設(shè)的執(zhí)政理念，大力度推進(jìn)環(huán)境治理體制機(jī)制創(chuàng)新，在發(fā)展中充分統(tǒng)籌規(guī)劃生態(tài)文明建設(shè)，堅(jiān)持在保護(hù)中發(fā)展，在發(fā)展中保護(hù)。二是完善頂層設(shè)計(jì)，根據(jù)發(fā)展思路和產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀，進(jìn)行頂層思考，確定生態(tài)環(huán)境保護(hù)總體目標(biāo)、路線(xiàn)圖和時(shí)間表，從環(huán)境質(zhì)量、污染防治、企業(yè)監(jiān)管、公眾參與等方面細(xì)化環(huán)境目標(biāo)。

3.1.2 制定推進(jìn)方案

要結(jié)合城市遠(yuǎn)景規(guī)劃和發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃研究成果精心編制生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃。切實(shí)維護(hù)規(guī)劃的權(quán)威性，研究制定年度實(shí)施方案，明確責(zé)任主體，嚴(yán)格落實(shí)考核。在落實(shí)生態(tài)環(huán)境專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃中堅(jiān)持查找實(shí)現(xiàn)有困難的方面，特別是抓住大氣污染、飲用水、山體湖泊、油煙噪聲等幾個(gè)影響環(huán)境質(zhì)量和群眾滿(mǎn)意度的突出問(wèn)題，在規(guī)劃實(shí)施工程中分步驟安排解決，為全力加快綠色發(fā)展，建設(shè)美麗城市提供強(qiáng)大支持。

3.2 創(chuàng)新體制機(jī)制，優(yōu)化行政資源

3.2.1 建立高效、開(kāi)放的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制

以新的環(huán)保法和部門(mén)職責(zé)為基礎(chǔ)，制定黨政部門(mén)環(huán)境保護(hù)管理職責(zé)規(guī)定，黨政同責(zé)，述職考核。強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)委員會(huì)工作機(jī)制，定期調(diào)度生態(tài)環(huán)保工作，解決工作重點(diǎn)、難點(diǎn)，特別是不容易理清責(zé)任的疑點(diǎn)，同時(shí)可設(shè)置生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)聯(lián)席會(huì)，牽頭協(xié)調(diào)涉及多部門(mén)的重要綜合工作，完善環(huán)境治理協(xié)調(diào)機(jī)制和信息溝通機(jī)制。

3.2.2 優(yōu)化行政體制改革，加大執(zhí)法力度

大力推進(jìn)行政體制改革，形成強(qiáng)有力的環(huán)境治理工作合力。一是加強(qiáng)監(jiān)管與執(zhí)法，保證執(zhí)法機(jī)構(gòu)運(yùn)行效率。二是借助網(wǎng)格化管理平臺(tái)實(shí)施環(huán)保網(wǎng)格化管理，結(jié)合社會(huì)治理創(chuàng)新部署將生態(tài)文明建設(shè)納入街道社區(qū)基層工作。三是建立以環(huán)境質(zhì)量為核心的環(huán)境監(jiān)測(cè)體系并以市場(chǎng)作為基礎(chǔ)手段解決社會(huì)、生活等其他環(huán)境監(jiān)測(cè)問(wèn)題，通過(guò)市場(chǎng)潛力彌補(bǔ)政府監(jiān)測(cè)的不足[7]使環(huán)境監(jiān)測(cè)市場(chǎng)化，通過(guò)市場(chǎng)這只無(wú)形的手作為基礎(chǔ)手段解決社會(huì)、生活等環(huán)境監(jiān)測(cè)問(wèn)題，更加有利于保護(hù)生態(tài)環(huán)境，通過(guò)市場(chǎng)潛力彌補(bǔ)政府監(jiān)測(cè)的不足。

3.3 激勵(lì)社會(huì)參與，構(gòu)建共治格局

3.3.1 引導(dǎo)公眾參與，建立多元共治體系

政府在新環(huán)保法所規(guī)定的對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)總責(zé)的法定要求下，依法主導(dǎo)環(huán)境治理工作，同時(shí)主動(dòng)尋求企業(yè)、非政府組織、公民的支持，與社會(huì)各界建立合作型的伙伴關(guān)系，建立容納多主體的執(zhí)行框架，形成共同分擔(dān)環(huán)境責(zé)任使之社會(huì)化的機(jī)制。

3.3.2 提高企業(yè)環(huán)保意識(shí)，充分發(fā)揮應(yīng)有責(zé)任

借新環(huán)保法實(shí)施東風(fēng)，提高企業(yè)環(huán)保守法意識(shí)，培養(yǎng)注重環(huán)保信用的良好氛圍，使企業(yè)自覺(jué)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任由法制強(qiáng)制轉(zhuǎn)到法治守法，做到環(huán)境污染信息公開(kāi)、及時(shí)準(zhǔn)確申報(bào)登記、強(qiáng)化治污達(dá)標(biāo)排污、大力實(shí)施清潔生產(chǎn)，通過(guò)減排治污為環(huán)境質(zhì)量改善打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

3.3.3 加強(qiáng)對(duì)社會(huì)各方的宣傳教育，提高生態(tài)環(huán)保理念

強(qiáng)化宣傳教育，喚起市民環(huán)保意識(shí)，將人人參與環(huán)保植入市民的心中。鼓勵(lì)公眾參與生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)工作，鼓勵(lì)媒體獨(dú)立報(bào)道，進(jìn)一步加強(qiáng)輿論監(jiān)督力度。實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境治理中信息公開(kāi)和公眾參與兩個(gè)核心要素的有力推進(jìn)，保障居民的環(huán)境知情監(jiān)督權(quán)。

3.4 健全保障體系，優(yōu)化治理環(huán)境

3.4.1 加大環(huán)保投入，提升環(huán)境質(zhì)量

加大政府環(huán)境保護(hù)資金的投入。在當(dāng)前生態(tài)環(huán)境問(wèn)題伴隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而日益嚴(yán)重的形勢(shì)下，政府應(yīng)把生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的投入作為公共財(cái)政支出的重點(diǎn)，在資金投入上側(cè)重對(duì)污染防治、生態(tài)保護(hù)、環(huán)保試點(diǎn)示范和環(huán)保監(jiān)管能力建設(shè)。

3.4.2 引入社會(huì)資本，激發(fā)市場(chǎng)活力

國(guó)務(wù)院2014年下發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出了創(chuàng)新生態(tài)環(huán)保投資運(yùn)營(yíng)機(jī)制的工作要求，建議鼓勵(lì)社會(huì)資本積極參與生態(tài)建設(shè)和保護(hù)，推動(dòng)環(huán)境污染治理市場(chǎng)化[8]。

3.4.3 提高技術(shù)含量，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)

實(shí)踐“互聯(lián)網(wǎng)+環(huán)?！?，建設(shè)監(jiān)測(cè)監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)全覆蓋、無(wú)死角監(jiān)管。通過(guò)執(zhí)法體制改革，加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法能力建設(shè)提高人員素質(zhì)。以集中執(zhí)法權(quán)為契機(jī)，加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍培訓(xùn)和能力提升，建立一支業(yè)務(wù)精、能力強(qiáng)、信息化的環(huán)境執(zhí)法管理隊(duì)伍，大幅提高日常環(huán)境管理能力，以及突發(fā)環(huán)境事件預(yù)防、應(yīng)對(duì)水平。

4 結(jié)束語(yǔ)

建設(shè)生態(tài)城市，優(yōu)化環(huán)境治理體系是滿(mǎn)足市民擁有美好生活的民生訴求，是依法推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的客觀要求，是實(shí)現(xiàn)新常態(tài)下可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略需要。本文通過(guò)分析研究環(huán)境治理理論體系理論，結(jié)合我國(guó)城市在環(huán)境治理體系構(gòu)建過(guò)程中表現(xiàn)出的共性問(wèn)題，為建設(shè)生態(tài)城市指出了“三態(tài)”優(yōu)化關(guān)系及多元共治策略。本文的研究進(jìn)展與對(duì)策建議可為正在研究環(huán)境治理體系及生態(tài)城市建設(shè)的地區(qū)提供參考與借鑒。

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