宋黎磊

默克爾新政府面臨的四大考驗(yàn)

默克爾新政府上臺后，面臨四項(xiàng)嚴(yán)峻考驗(yàn)。然而在推動這些問題的背后，則是歐盟一體化國際關(guān)系，及歐盟內(nèi)部權(quán)益變化的矛盾體現(xiàn)。

現(xiàn)階段國際格局的力量對比和權(quán)力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)移，為德國發(fā)揮歐盟領(lǐng)導(dǎo)作用營造了有利條件。法國目前正面臨長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，并承受較大的債務(wù)負(fù)擔(dān)。雖然作為“小鮮肉”的馬克龍雄心勃勃地在默克爾大選獲勝后拋出更加吸引眼球的“重塑歐洲”改革藍(lán)圖，但這份宏大計劃的前提是以“德法合作”為基礎(chǔ)。考慮到馬克龍缺乏長期執(zhí)政的經(jīng)驗(yàn)，且他必須首先去解決好法國國內(nèi)問題，才能同德國匹配，繼續(xù)擔(dān)任歐盟發(fā)展的引擎之一。而客觀上2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)以來的德強(qiáng)法弱的經(jīng)濟(jì)局面短期內(nèi)不會改變。此外，據(jù)民調(diào)顯示，法國國內(nèi)持反歐情緒的民眾占總?cè)藬?shù)的25%左右，與之相比，德國僅有10%的民眾明確反對歐洲一體化?？梢?，德法軸心的推動力只會越來越緩慢。

繼而，英國退出歐盟，一方面帶來多米諾骨牌式的疑歐消極效應(yīng)，另一方面也使得內(nèi)外交困的“歐盟病人”有了斷臂之勇，布魯塞爾對歐洲一體化未來的目標(biāo)賦予了更加實(shí)際的方案與思考，新老成員國也厘清了加入歐洲一體化的目的以及應(yīng)如何實(shí)現(xiàn)自身的政治目標(biāo)。鑒于美國在歐洲的影響力正在下降，英國脫歐打破了英法德影響對歐盟走向的原有平衡，改變了歐盟內(nèi)部權(quán)益的分配，權(quán)益主要流向了法德兩國，原有的英美特殊關(guān)系與大西洋伙伴關(guān)系對法德主導(dǎo)歐洲的制約力量在削弱。而德國因其經(jīng)濟(jì)地位和廣泛影響力，正成為區(qū)域內(nèi)無可爭辯的第一大國，成為歐盟成員中的領(lǐng)導(dǎo)國家，用德國人自己的話說“我們是歐盟穩(wěn)定之錨”。

大選背后難以推動的歐盟一體化

德國自歐債危機(jī)以來，從原有的“克制”外交政策逐漸走向積極、穩(wěn)健、更加有所作為的積極外交政策，德國意識到自身發(fā)展依賴于歐盟的發(fā)展，自身的發(fā)展要融入歐盟的發(fā)展。然而，因?yàn)闅v史原因，德國也擔(dān)心坐實(shí)歐盟領(lǐng)導(dǎo)國地位會引起歐盟內(nèi)部其他國家的反感，默克爾執(zhí)政以來德國的一枝獨(dú)秀，引發(fā)歐盟內(nèi)部對德國“重拾霸權(quán)”的疑慮?！暗聡臍W洲還是歐洲的德國”是一個經(jīng)常被其他成員國用來敲打德國的命題。有的歐盟成員國表示不服，甚至組建小集團(tuán)抵制德國的領(lǐng)導(dǎo)。例如，在難民問題上，由匈牙利、捷克、波蘭和斯洛伐克等4個東歐國家組成的“維謝格拉德集團(tuán)”公開唱反調(diào)；在財政問題上則有希臘、塞浦路斯等南歐國家反對德國的財政緊縮政策。這些國家期望德國出錢相助，卻不希望德國對自己發(fā)號施令。這便是德國如今在歐盟內(nèi)面臨的領(lǐng)導(dǎo)力困境。所以德國仍需同法國站在一起，但兩國之間的實(shí)力不對稱性近一段時間內(nèi)不會出現(xiàn)改變，德國的領(lǐng)導(dǎo)地位也不會發(fā)生變化。

但是此次德國大選結(jié)果卻既在預(yù)料之中，又在預(yù)料之外。除了默克爾毫無懸念的第四次執(zhí)政外，基民盟/基社盟的得票率遭遇滑鐵盧，下滑至默克爾執(zhí)政以來最低水平，這不僅對默克爾在黨內(nèi)的權(quán)威有所削弱，也會影響新政府在歐洲政策上的施政能力。社民黨在創(chuàng)得票率新低背景下宣布不再參與組建“大聯(lián)盟政府”，而是將在新一屆國會中扮演反對黨角色。而德國選擇黨異軍突起，不僅如期越過了5%的門檻，使得德國聯(lián)邦議院首次有右翼民粹政黨占位，而且取得了12.6%的得票率，成為議會內(nèi)的第三大黨。

德國選擇黨將來會在聯(lián)邦議院里獨(dú)化有關(guān)德國歐洲政策的討論，使得各黨無法在歐洲政策上達(dá)成共識。同時對于如何組閣，目前德國媒體普遍認(rèn)為所謂的“牙買加模式”（聯(lián)盟黨、自民黨、綠黨三黨組閣）可能性最大。其中聯(lián)盟黨與自民黨政見相近，而綠黨則是一個左翼政黨，觀點(diǎn)比較激進(jìn)，與默克爾領(lǐng)導(dǎo)的聯(lián)盟黨在很多政策主張上差異很大。這會導(dǎo)致德國政府的決策過程變得比以前更加困難，政府的效率會降低。同時這一黑黃綠聯(lián)盟對于歐盟未來的發(fā)展具有不同尋常的影響，新政府推行其歐洲一體化政策的國內(nèi)基礎(chǔ)變得弱化，這個問題反映在歐元區(qū)構(gòu)建、共同防務(wù)和難民等議題未來的走向上。

四項(xiàng)考驗(yàn)直擊默克爾新政府

默克爾新政府在推行歐洲政策上勢必有所顧忌，必須更多顧及本國利益。但是無論如何，默克爾進(jìn)入第四個任期后，從綜合實(shí)力看，德國將依然是歐盟內(nèi)最重要的領(lǐng)導(dǎo)國家。難民危機(jī)、烏克蘭問題等歐盟所面臨的一系列的內(nèi)外困局仍在膠著，導(dǎo)致通過雙邊與多邊協(xié)商解決爭端的前景難以預(yù)測，達(dá)成共識與共同行動的可能性非常渺茫。那么德國還能作為歐盟穩(wěn)定之錨嗎？現(xiàn)階段，它正面臨四項(xiàng)嚴(yán)峻考驗(yàn)。

首先，德國作為歐盟穩(wěn)定之錨的第一個嚴(yán)峻考驗(yàn)是如何帶領(lǐng)其他歐盟成員，應(yīng)對和平復(fù)2014年年底爆發(fā)至今的難民危機(jī)。盡管難民數(shù)量和流動目前得以控制，但已然成為歐盟當(dāng)前面臨的最大外部問題，并成為了民粹主義、英國脫歐等問題持續(xù)發(fā)酵的原因之一。默克爾政府希望通過此次難民危機(jī)的應(yīng)對過程，喚醒德國社會和民眾對德國和歐盟的責(zé)任意識。2015年10月14日，默克爾在德國議會演講時提到，歐盟應(yīng)對難民危機(jī)所應(yīng)表現(xiàn)出的團(tuán)結(jié)是測試歐盟多邊合作機(jī)制的歷史性考驗(yàn)。

目前看來，歐盟并沒有順利通過這一考驗(yàn)，而是在這一考驗(yàn)面前重重跌了一跤。在歐洲，由于應(yīng)對難民問題的態(tài)度和措施差異，“兩個陣營”正在形成并強(qiáng)化。歐洲給世界呈現(xiàn)出極為矛盾的兩面形象：世界主義與利己主義。

在歐盟內(nèi)部，以德國、瑞典為代表的積極主動派和以匈牙利、捷克等中東歐國家為代表的消極拒絕派間分歧明顯且上升到對抗的程度，歐洲法院2017年9月6日判決拒絕匈牙利和斯洛伐克提出的撤銷歐盟有關(guān)分配庇護(hù)申請者的決定的訴求。匈牙利政府表示“它對歐盟法院的判決不感興趣”，默克爾9月12日在接受德國某報紙的采訪時說，匈牙利政府在歐盟成員國之間分配難民的問題上的態(tài)度是不可接受的。

她以平日極為罕見的強(qiáng)硬態(tài)度表示甚至不排除把匈牙利開除出歐盟的可能。而根據(jù)此次大選的結(jié)果，社民黨主席舒爾茨沒有可能繼任外交部長。他比默克爾更強(qiáng)硬地對待違背歐盟法規(guī)的成員國。自由民主黨也多次批評匈牙利政府的所作所為，而綠黨對匈牙利政府的態(tài)度也是眾所周知的，絕對談不上是“同情”。因此，默克爾新政府在推行歐洲政策上勢必有所顧忌，想要撤銷不遵守歐盟基本條約的成員國的援助的提議會受到右翼政黨德國選擇黨掣肘，而匈牙利等中東歐國家的民粹主義思潮也有繼續(xù)蔓延的趨勢。

在難民大規(guī)模涌入歐洲的背景下，德國試圖在歐盟的多邊協(xié)調(diào)機(jī)制內(nèi)通過其經(jīng)濟(jì)地位和表率行為，施壓歐洲尤其是西歐其他發(fā)達(dá)國家，促使它們同意或增加接收難民的人數(shù)，簡化相應(yīng)的審批流程，然而收效甚微。最終在歐盟框架內(nèi)，針對難民安置問題的多邊協(xié)商以失敗告終。在難民危機(jī)應(yīng)對失敗的表層下，歐盟新老成員國終于看清了彼此，英國退歐誘因之一不乏對難民危機(jī)的擔(dān)憂，那些無力“光輝孤立”的新歐洲國家，可以基于利益考慮，對布魯塞爾唯唯諾諾，但是在觸及自身利益損失的問題上，是絕對不可以為了歐盟價值觀做出太多讓步的。

其次，德國作為歐盟穩(wěn)定之錨的第二項(xiàng)嚴(yán)峻考驗(yàn)，如何在英國退歐的情勢下加強(qiáng)成員國之間的凝聚力，為歐洲一體化注入新的動力。德國經(jīng)濟(jì)和勞動力市場數(shù)據(jù)良好，德國占?xì)W盟經(jīng)濟(jì)總量的五分之一，貿(mào)易上的貢獻(xiàn)率也達(dá)到了五分之一左右，歐洲工業(yè)也越來越集中于以德國為中心的西北歐國家。隨著以德國為核心的歐洲經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的形成，很多國家逐漸被邊緣化。

德國想利用自身經(jīng)濟(jì)能力拉動歐盟內(nèi)部的投資，以多邊協(xié)商和利益補(bǔ)償為手段為歐盟甚至整個歐洲地區(qū)提供足額的“公共產(chǎn)品”，默許成員以“搭便車”的方式，從而解決爭端，成就德國的政治地位。而歐盟內(nèi)部分成員國民粹主義思潮的膨脹，加劇了多邊協(xié)商機(jī)制運(yùn)行的難度和達(dá)成一體化共識的困難，由于傳統(tǒng)的地緣政治因素，德國與中東歐國家關(guān)系密切。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和傳統(tǒng)政治問題上，中東歐國家都在向德國靠攏。

但更加緊密化的經(jīng)濟(jì)合作不能帶來價值觀認(rèn)同，默克爾希望英國脫歐以后，27國會和布魯塞爾總部的政策更一致。但是她沒有料到的是難民問題的延宕，加深了德國與中東歐國家內(nèi)部的裂痕，激化了各成員國中的民粹主義，英國脫歐影響下的歐盟凝聚力繼續(xù)喪失。精英們對容克發(fā)表的歐盟盟情咨文表示嘲諷，歐洲一體化的美夢再次破碎。民粹主義為歐盟未來的發(fā)展增加了更多不確定性。

再次，德國作為歐盟穩(wěn)定之錨的第三項(xiàng)嚴(yán)峻考驗(yàn)是為歐洲民眾提供安全保障。但是普通民眾對難民帶來“恐怖主義”威脅的不安全感反而進(jìn)一步加深。主要原因之一是德國社會思潮朝政治極端主義方向發(fā)展所導(dǎo)致的。2015年7月逐漸走向右翼民粹主義的德國選擇黨，主張加強(qiáng)德國外部邊界控制，實(shí)施更嚴(yán)厲的避難法，并要求默克爾為其不設(shè)上限的難民接收政策承擔(dān)責(zé)任并下臺。根據(jù)國際貨幣基金組織的統(tǒng)計，2014年，德國使用0.08%的GDP用來安置難民。在2015年，難民安置費(fèi)用升至GDP的0.35%。德國央行則預(yù)期，2016年花費(fèi)在難民問題上的支出將達(dá)到GDP的0.55%。

雖然據(jù)統(tǒng)計，涌入德國的戰(zhàn)爭難民中多為敘利亞社會的中產(chǎn)階級和知識精英，他們能夠?yàn)槿找胬淆g化的德國社會發(fā)展帶來遠(yuǎn)期的經(jīng)濟(jì)收益；根據(jù)IMF和德國央行預(yù)測，德國政府安置難民的開支有助于提振其2016年經(jīng)濟(jì)增長，將比預(yù)期增長水平提高0.3%。如果難民群體能夠成功融入德國的勞動力市場，到2020年，德國將實(shí)現(xiàn)額外0.5%-1.1%的經(jīng)濟(jì)增長率，解決德國因老齡化導(dǎo)致的稅收和社保挑戰(zhàn)。

但是民眾往往是短視的，精英階層所勾畫的愿景太過遙遠(yuǎn)。普通民眾擔(dān)心的是難民帶來“恐怖主義”威脅，特別是在2015年11月巴黎恐怖襲擊事件、2016年科隆跨年夜暴力事件以及3月發(fā)生的布魯塞爾恐怖襲擊事件后，這樣的擔(dān)憂更能引起當(dāng)?shù)孛癖姷墓缠Q。民粹主義政黨將長期存在于德國聯(lián)邦層面的政治生態(tài)中，并借助民眾對恐怖主義的厭惡繼續(xù)毒化難民政策，為民粹主義陣營爭取更多選票。

最后，德國作為歐盟穩(wěn)定之錨的第四項(xiàng)嚴(yán)峻考驗(yàn)是與法國并肩重組歐元區(qū)。目前德國很難就法國提出的歐元區(qū)統(tǒng)一預(yù)算的宏偉設(shè)想給予實(shí)質(zhì)性支持。歐盟有統(tǒng)一貨幣歐元，卻無統(tǒng)一財政政策，無法給前者發(fā)展提供足夠的支撐，這是導(dǎo)致歐盟內(nèi)部經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均日趨嚴(yán)重的主要原因。馬克龍?zhí)岢鲈O(shè)置歐盟財政部長和歐元區(qū)統(tǒng)一預(yù)算機(jī)制，受到了法國和德國堅定“歐洲主義者”的積極回應(yīng)。但是，默克爾從來就不是冒進(jìn)的政治家。

按照馬克龍的設(shè)想，集合19個歐元區(qū)國家的統(tǒng)一預(yù)算，需要數(shù)千億歐元，無論從默克爾的個性而言還是德國人的主流民意，都難以支持。馬克龍的計劃依賴于德國的經(jīng)濟(jì)支持，但德國若給予法國大量支持，很可能引起國內(nèi)民眾的負(fù)面情緒。很多德國民眾認(rèn)為德國對歐盟貢獻(xiàn)太多，而全球化也造成了德國貧富差距加大。

德國政界也會有不同意見，比如德國經(jīng)濟(jì)最強(qiáng)州——巴伐利亞州的執(zhí)政黨基社盟就強(qiáng)調(diào)德國人不能當(dāng)歐盟的“冤大頭”。大選后計劃將與聯(lián)盟黨聯(lián)合組閣的自民黨反對聲音也會比較大。自民黨秉承傳統(tǒng)自由市場經(jīng)濟(jì)理念，主張“市場多參與、國家少干預(yù)”。自民黨黨首克里斯蒂安·林德納已表示不同意“德國額外掏腰包成立統(tǒng)一預(yù)算”的方案。德法需要在新的合作框架下尋找新的合作支撐點(diǎn)。

有待觀察的“穩(wěn)定之錨”

客觀上，德國是歐盟“穩(wěn)定之錨”；主觀上，德國也有興趣扮演歐盟的領(lǐng)導(dǎo)者。德國希望借助處理歐盟內(nèi)外交困局面來促成包括德國與中東歐國家在內(nèi)的各成員一致的利益認(rèn)知，形成一種基于結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)、政治、安全壓力下的利益共同體，推動歐洲一體化內(nèi)部矛盾的緩和與化解，從而使歐洲一體化距離政治聯(lián)盟更進(jìn)一步。

但是德國與中東歐國家在處理難民危機(jī)問題上產(chǎn)生的鴻溝實(shí)際上說明了歐盟的內(nèi)部價值和評價標(biāo)準(zhǔn)無法統(tǒng)一，在難民問題上的巨大分歧其實(shí)是歐盟“形散神也散”的一個反映，歐盟現(xiàn)在的政策只能是小修小補(bǔ)，默克爾會走一步看一步。大選之后的默克爾在國內(nèi)國際兩個層面都面臨兩難：在國內(nèi)，德國政壇主流希望發(fā)揮在歐洲的領(lǐng)導(dǎo)力，但默克爾的潛在執(zhí)政伙伴有異議；國際上，許多歐盟國家愿意德國當(dāng)頭，但一些成員國表示不服。德國是否是歐盟“穩(wěn)定之錨”，還有待繼續(xù)觀察。