彭巖

[摘要]通過專題調(diào)研和實(shí)地考察、學(xué)習(xí)借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和成功做法，結(jié)合黑龍江省實(shí)際，加強(qiáng)和規(guī)范罰沒物品和行政事業(yè)單位收回資產(chǎn)管理，提出推進(jìn)黑龍江省公物倉管理的基本思路建議。

[關(guān)鍵詞]公物倉；罰沒物品

[中圖分類號(hào)]F1237

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]2095-3283（2017）09-0151-03

為了加快推進(jìn)全省財(cái)政公物倉（即保存、處置罰沒財(cái)物和行政事業(yè)單位收回資產(chǎn)的實(shí)物倉庫及其管理系統(tǒng)的總稱）建設(shè)，全面加強(qiáng)和規(guī)范罰沒物品和行政事業(yè)單位收回資產(chǎn)管理，通過組成專題調(diào)研考察組，在黑龍江省內(nèi)調(diào)查摸底的基礎(chǔ)上，先后赴吉林省、深圳市、廣州市南海區(qū)、青島市財(cái)政部門和北京市工商局，對(duì)財(cái)政公物倉建設(shè)和管理情況進(jìn)行了實(shí)地考察和全面調(diào)研，并在學(xué)習(xí)借鑒五省市先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和成功做法的基礎(chǔ)上，結(jié)合黑龍江省實(shí)際，研究提出了推進(jìn)黑龍江省公物倉管理的基本思路建議。

一、基本做法和先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)

通過調(diào)研吉林省、深圳市、廣州市、南海區(qū)、北京市，五個(gè)省市區(qū)公物倉建設(shè)和管理工作，總結(jié)出突出特點(diǎn)是起步早、起點(diǎn)高、標(biāo)準(zhǔn)化，而且機(jī)制健全、管理規(guī)范、效果明顯。

一是從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況看，五個(gè)省市公物倉建設(shè)一般采取政府投資建設(shè)和租賃庫房、場(chǎng)地兩種形式。其中，吉林省、深圳市、廣州市南海區(qū)、北京市工商局采取的是政府投資建設(shè)的形式，青島市采取的是租賃的形式。

二是從公物倉的管理模式看，主要有三種模式：第一種是財(cái)政部門單獨(dú)設(shè)立公物倉管理機(jī)構(gòu)。如吉林省和深圳市都在財(cái)政內(nèi)部單獨(dú)設(shè)立了事業(yè)單位，專門負(fù)責(zé)公物倉管理；第二種是由財(cái)政部門和主管部門現(xiàn)有相關(guān)機(jī)構(gòu)管理。如：青島市公物倉由財(cái)政局統(tǒng)計(jì)評(píng)價(jià)處負(fù)責(zé)管理，北京市工商局公物倉由計(jì)劃財(cái)務(wù)處負(fù)責(zé)管理；第三種是市場(chǎng)化運(yùn)作的模式。如廣州市南海區(qū)財(cái)政部門沒有設(shè)立專門的公物倉管理機(jī)構(gòu)，日常管理委托公開招標(biāo)確定的倉儲(chǔ)服務(wù)公司負(fù)責(zé)，財(cái)政局定期支付委托管理費(fèi)用。

三是從管理范圍上看，可分為三類：一類是廣義的公物倉，即管理所有罰沒物品、行政事業(yè)閑置資產(chǎn)及待調(diào)撥資產(chǎn)，如吉林?。灰活愂侵淮娣帕P沒物品，如深圳市、廣州市南海區(qū)、北京市工商局公物倉；一類是對(duì)舉辦大型活動(dòng)、設(shè)立臨時(shí)機(jī)構(gòu)所需資產(chǎn)的統(tǒng)一配置和處置，如青島市公物倉。

四是從機(jī)制建設(shè)上看，各省市在物品的入庫、保管、出庫、處置等方面都制訂了比較完善的管理制度。主要做法是：在入庫管理方面，對(duì)所有查扣的涉案物品開具的單據(jù)都嚴(yán)格編號(hào)、逐一登記，并制定了相應(yīng)的工作考核辦法，確保罰沒物品及時(shí)、規(guī)范入庫；在處置管理方面，做到了“三個(gè)嚴(yán)格、一個(gè)規(guī)范”，即：嚴(yán)格期限管理、嚴(yán)格審批管理、嚴(yán)格分類處置和規(guī)范處置渠道；在監(jiān)督管理方面，在公物倉管理的整個(gè)工作流程中，始終突出了紀(jì)檢監(jiān)察部門的監(jiān)督職能，確保了公物倉管理發(fā)揮規(guī)范執(zhí)法、防治腐敗的治本作用，由紀(jì)檢監(jiān)察部門對(duì)各項(xiàng)制度的執(zhí)行情況和公物倉管理開展效能監(jiān)察和日常監(jiān)督檢查。

五個(gè)省市在公物倉體系建設(shè)和管理方面，主要在以下幾個(gè)方面值得借鑒：

一是思想認(rèn)識(shí)到位。要做好公物倉建設(shè)和管理工作，首先必須取得各級(jí)政府和財(cái)政部門領(lǐng)導(dǎo)的高度重視和大力支持，必須努力提高各執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員的思想認(rèn)識(shí)，并爭(zhēng)取密切配合。通過開展學(xué)習(xí)檢查活動(dòng)、嚴(yán)肅處理違法問題、舉辦管理成果示范等措施，統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，加大推進(jìn)力度。

二是制度建設(shè)先行。各省市的實(shí)踐表明，只有不斷完善、配套的相關(guān)規(guī)章制度，才能保證公物倉管理有章可循、有的放矢、規(guī)范操作。如吉林省依據(jù)《吉林省罰沒和扣押財(cái)物管理?xiàng)l例》，先后出臺(tái)了《吉林省罰沒物品管理實(shí)施辦法》、《吉林省扣押財(cái)物管理實(shí)施辦法》、《罰沒辦物品管理配套制度》，在實(shí)踐中收到了較好效果。北京市工商局先后制訂出臺(tái)了《北京市工商管理局公物倉管理辦法》等一系列配套制度，既保障了執(zhí)法主體的依法行政，又保證了公物倉的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

三是部門之間的高效配合。實(shí)踐證明，只有政府大力倡導(dǎo)，財(cái)政部門全力推進(jìn)，執(zhí)法機(jī)關(guān)積極配合，公物倉才能夠順利啟動(dòng)、平穩(wěn)運(yùn)行，并取得實(shí)際效果，發(fā)揮應(yīng)有作用。

四是嚴(yán)格管理。從各省市的做法看，從物品的入庫到出庫，全過程都做到了嚴(yán)格按工作流程運(yùn)行。在物品接收方面，以執(zhí)法機(jī)關(guān)、單位自行送繳為主，并積極探索到執(zhí)法單位或執(zhí)罰現(xiàn)場(chǎng)接收罰沒、扣押物品的新路子；在物品保管方面，根據(jù)各類物品的不同屬性和所在地域不同，分別實(shí)行了公物倉保管、委托相關(guān)機(jī)構(gòu)就地保管和委托市縣財(cái)政保管相結(jié)合的管理方式；在物品處置方面，分別采取拍賣、變賣、捐贈(zèng)、銷毀等方式處置，對(duì)假化肥、假種子等特殊物品，采取定向出售的處置方式。

五是監(jiān)管模式不斷創(chuàng)新。如北京市工商局公物倉實(shí)行“一級(jí)管理、三級(jí)運(yùn)行、四機(jī)構(gòu)制約”的管理模式?！耙患?jí)管理”就是計(jì)劃財(cái)務(wù)處作為全市工商系統(tǒng)公物倉體系的最高管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一對(duì)全系統(tǒng)罰沒物品進(jìn)行接收、保管、處置；“三級(jí)運(yùn)行”就是建立市、縣、區(qū)三級(jí)實(shí)物管理系統(tǒng)；“四機(jī)構(gòu)制約”就是財(cái)務(wù)、法制、紀(jì)檢、執(zhí)法處室四個(gè)部門相互制約、相互協(xié)調(diào)。

總的看，各省市多年來的成功實(shí)踐表明，加快財(cái)政公物倉體系建設(shè)，全面加強(qiáng)對(duì)罰沒物資和行政事業(yè)單位收回資產(chǎn)的統(tǒng)一、規(guī)范管理，不僅具有直接的經(jīng)濟(jì)效益，同時(shí)也具有良好的政治和社會(huì)效果。一是有利于規(guī)范行政執(zhí)法行為，防止國家財(cái)產(chǎn)流失。對(duì)罰沒物資和行政事業(yè)單位收回資產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一、規(guī)范的公物倉管理，從各執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法人員填寫扣押（查封）決定書和財(cái)物清單，到罰沒物品入庫、處置等各個(gè)環(huán)節(jié)都有明確、詳細(xì)的要求，并做到了按規(guī)定程序運(yùn)行，不僅有效規(guī)范了行政執(zhí)法行為，也從體制和機(jī)制上有效防止了國有財(cái)產(chǎn)流失。二是有利于促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)。對(duì)罰沒物資和行政事業(yè)單位收回資產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一、規(guī)范的公物倉管理，有利于從根本上實(shí)現(xiàn)執(zhí)法辦案與保管、處置罰沒物品相分離，能夠有效解決以往執(zhí)法辦案過程中，罰沒物品管理和處置工作職責(zé)不清、分工不明、管理粗放的問題。不僅有效保障了國家的利益，也有利于堵塞一線執(zhí)法工作中的漏洞，有效防止執(zhí)法機(jī)關(guān)工作人員不廉潔行為的發(fā)生。三是對(duì)罰沒物資和行政事業(yè)單位收回資產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一、規(guī)范的公物倉管理，不僅有利于促進(jìn)罰沒物資和行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理的規(guī)范、公開、透明，也有利于使各執(zhí)法對(duì)象和社會(huì)各界了解執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法維權(quán)的具體過程和工作程序，從而取得社會(huì)各界的理解和支持，有效化解了工作矛盾，融洽了干群關(guān)系。

二、黑龍江省公物倉的基本現(xiàn)狀

從全省的情況看，雖然與外省相比，各級(jí)財(cái)政基本都建立了專門的罰沒管理機(jī)構(gòu)，但全省各級(jí)財(cái)政的公物倉推進(jìn)和管理工作仍相對(duì)滯后。截至目前，全省大部分地市還沒有與省外管理水平相近的現(xiàn)代化公物倉。只有少數(shù)市本級(jí)初步建立了公物倉雛形，并僅限于對(duì)部分罰沒物資的管理。

從省級(jí)罰沒物資和行政事業(yè)單位收回資產(chǎn)的管理情況看，雖然實(shí)行了統(tǒng)一管理，但目前省級(jí)財(cái)政部門還沒有建立專門、規(guī)范的公物倉，省級(jí)各執(zhí)法單位的罰沒物資和各行政事業(yè)單位收回的資產(chǎn)基本實(shí)行臨時(shí)寄存和分散、委托管理。對(duì)于其他執(zhí)法機(jī)關(guān)的罰沒物品也始終無法實(shí)行統(tǒng)一接受和集中管理。據(jù)初步調(diào)查，目前，省本級(jí)主要執(zhí)法單位每年收繳的各種罰沒物資（不包括行政事業(yè)單位收回的車輛等資產(chǎn)）至少需要2000—3000㎡的標(biāo)準(zhǔn)庫房和至少6000—8000㎡的露天場(chǎng)地。

從各地市罰沒物資和行政事業(yè)單位收回資產(chǎn)的管理情況看，目前，公物倉管理初見雛形的只有兩個(gè)市本級(jí)。其中：一個(gè)公物倉始建于1987年（當(dāng)時(shí)名稱為罰沒物品倉庫，2003年更名為財(cái)政倉庫），2007年市財(cái)政局投資1000萬元進(jìn)行了擴(kuò)建改造，占地面積1.5萬平方米，建筑面積1.3萬平方米，內(nèi)設(shè)10個(gè)物品倉庫和辦公室、食堂等，并安裝了監(jiān)控報(bào)警裝置。目前僅存放幾臺(tái)公安部門罰沒的報(bào)廢和無手續(xù)車輛及少量罰沒物品。另一市公物倉由市財(cái)政局罰沒辦負(fù)責(zé)管理，分設(shè)兩個(gè)地點(diǎn)：一處位于財(cái)政局辦公樓內(nèi)，將一間辦公室作為庫房，用于存放小件貴重物品，但目前存放的物品不多；一處位于市郊，占地約1萬平方米，主要用于存放公安部門扣押的罰沒車輛，尚未建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)庫房。

其他地市和縣（市）到目前基本都沒有建立公物倉，罰沒物資和行政事業(yè)單位收回資產(chǎn)的管理基本處于分散管理和委托處置狀態(tài)，只有個(gè)別地方財(cái)政部門部分介入處置和監(jiān)銷工作。絕大多數(shù)地方的財(cái)政部門和執(zhí)法機(jī)關(guān)都是利用自身現(xiàn)有的辦公用房和場(chǎng)所臨時(shí)倉儲(chǔ)罰沒、扣押物品及公共財(cái)物。

從這次調(diào)查特別是從近年全省各市縣罰沒收支管理工作的檢查情況看，隨著近年來執(zhí)法力度的加大、依法查扣物品數(shù)量的增多，執(zhí)法機(jī)關(guān)罰沒物品管理方面暴露出的問題越來越突出。主要表現(xiàn)是：由于公物倉管理體系建設(shè)滯后，從物品的入庫到處置，規(guī)范的管理機(jī)制和制度不健全，不及時(shí)上繳財(cái)政，甚至不上繳財(cái)政，擅自處理，罰沒物資被調(diào)換、損毀；分散存放、部門管理、隨意處置以及管理不規(guī)范、變價(jià)收入滯繳、不繳問題普遍；罰沒物品管理、處置不能真正實(shí)現(xiàn)與辦案機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員分離，極易引發(fā)國家財(cái)產(chǎn)流失、政府行政訴訟和執(zhí)法人員不廉潔行為等問題的發(fā)生。

一是不按規(guī)定上繳財(cái)政，自行處理罰沒（扣押）物品。全省罰沒《條例》明確規(guī)定，財(cái)政部門和執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)妥善保管、及時(shí)處理罰沒和扣押財(cái)物。執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)實(shí)行罰沒和扣押財(cái)物收繳與保管分離，并加強(qiáng)對(duì)罰沒和扣押財(cái)物的財(cái)物核算，設(shè)立專門賬冊(cè)，建立驗(yàn)收、保管、移交、上繳和對(duì)賬等管理制度。由于目前省級(jí)和絕大多數(shù)市縣財(cái)政部門都沒有建立罰沒物資倉庫，執(zhí)法機(jī)關(guān)以此為由，不按規(guī)定實(shí)行收繳與保管分離，有的罰沒物資長期在執(zhí)法機(jī)關(guān)保存，有的執(zhí)法單位收繳后不經(jīng)財(cái)政部門批準(zhǔn)，擅自處理。

二是隨意占用和私自調(diào)換罰沒（扣押）物品。如某市財(cái)政部門一年收繳扣押的28臺(tái)涉案車輛，其中有13臺(tái)被某市公安局、市城管大隊(duì)、市民政局等單位擅自借用；某市公安局上繳財(cái)政部門的罰沒物品，由于在辦案機(jī)關(guān)長期存放，部分手表和手機(jī)被私自調(diào)換，造成了罰沒收入的流失。

三是罰沒物品拍賣處理程序不規(guī)范。雖然大多數(shù)市縣財(cái)政部門對(duì)上繳的罰沒物品都通過委托拍賣機(jī)構(gòu)進(jìn)行了拍賣處理，但在具體操作上，沒有與拍賣機(jī)構(gòu)簽署拍賣委托協(xié)議，都是口頭或電話委托，而且拍賣傭金從拍賣的成交價(jià)格中坐扣，操作很不規(guī)范。

四是收回的行政事業(yè)單位閑置資產(chǎn)存放分散，管理不規(guī)范。

三、黑龍江省公物倉體系建設(shè)的思路建議

針對(duì)上述問題，借鑒五省市的經(jīng)驗(yàn)和做法，為全面加強(qiáng)和規(guī)范全省罰沒物資和行政事業(yè)單位收回資產(chǎn)的管理，下一步，必須按照科學(xué)發(fā)展觀和大財(cái)政理念的要求，在進(jìn)一步明確罰沒物資和行政事業(yè)單位收回資產(chǎn)的管理主體和財(cái)政屬性的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新體制、完善機(jī)制、歸口管理，按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)布局、先行試點(diǎn)、分級(jí)負(fù)責(zé)、分步實(shí)施”的原則，加快推進(jìn)統(tǒng)一、規(guī)范的公物倉管理體系建設(shè)，進(jìn)一步加大罰沒（扣押）物資和行政事業(yè)單位收回資產(chǎn)的監(jiān)管力度，確保國家財(cái)產(chǎn)安全和變價(jià)、處置收入及時(shí)足額入庫。按此思路，提出以下建議：

一是加快健全和完善公物倉管理制度。在借鑒其他省市的成功做法的基礎(chǔ)上，按照《條例》有關(guān)規(guī)定和省政府辦公廳《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)省本級(jí)非稅收入收支管理暫行規(guī)定的通知》要求，會(huì)同有關(guān)部門適時(shí)研究制定關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范省本級(jí)罰沒物資和行政事業(yè)單位收回資產(chǎn)管理的規(guī)定，進(jìn)一步明確罰沒物資和行政事業(yè)單位收回資產(chǎn)的管理主體和財(cái)政屬性，具體明確移交、保管、拍賣和處置程序和方式，提出規(guī)范管理的工作要求和紀(jì)律要求；制定出臺(tái)省級(jí)罰沒物資和行政事業(yè)單位收回資產(chǎn)上繳交接、評(píng)估鑒定和拍賣處理程序；進(jìn)一步明確和理順省級(jí)扣押款、保證金管理規(guī)定；建立健全監(jiān)督檢查和激勵(lì)約束機(jī)制以及相關(guān)制度、辦法；加快非稅收入管理信息平臺(tái)建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)罰沒物資和行政事業(yè)單位收回資產(chǎn)管理的規(guī)范化、制度化、信息化。

二是盡快啟動(dòng)省級(jí)公物倉建設(shè)。根據(jù)當(dāng)前省本級(jí)罰沒物資和行政事業(yè)單位收回資產(chǎn)的管理現(xiàn)狀特別是省長關(guān)于“對(duì)罰沒物資和收回的行政事業(yè)單位資產(chǎn)要實(shí)行公物倉統(tǒng)一管理，對(duì)收回的行政事業(yè)單位大宗資產(chǎn)主要通過拍賣形式處置”的指示精神，建議按照“先省級(jí)、后地市”的原則，先期啟動(dòng)省本級(jí)公物倉建設(shè)。在公物倉建設(shè)上，可采取三種方式：一種方式是“租”，即租用部隊(duì)或廠礦的閑置場(chǎng)所和倉庫。選擇其在省會(huì)的并具備基本條件、又相對(duì)比較安全的空閑場(chǎng)所和廠（庫）房，進(jìn)行簡(jiǎn)單維修完善即可投入使用。以后，只需支付一定的租賃和管理費(fèi)用；第二種方式是“調(diào)”，即在省直部門和單位現(xiàn)有的閑置資產(chǎn)中選擇具備條件的場(chǎng)所，按規(guī)定進(jìn)行無償調(diào)劑作為財(cái)政公物倉，但可能受到現(xiàn)有條件限制；第三種方式是“建”，公物倉，省級(jí)單獨(dú)建設(shè)和管理標(biāo)準(zhǔn)化公物倉，可以一步到位。

三是及時(shí)制定總體實(shí)施方案。建議在借鑒省內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)和做法的基礎(chǔ)上，及時(shí)研究制定我省財(cái)政公物倉體系建設(shè)和發(fā)展的總體實(shí)施方案，明確指導(dǎo)原則、總體目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)要求、建設(shè)布局、實(shí)施步驟、資金投入、管理方式、運(yùn)行機(jī)制等內(nèi)容，要求各地市全面推行罰沒物資和行政事業(yè)單位收回資產(chǎn)由財(cái)政部門實(shí)行集中統(tǒng)一管理。具體實(shí)施步驟是：擬在三年內(nèi)，分三個(gè)階段實(shí)施。第一階，啟動(dòng)省本級(jí)公物倉建設(shè)，同時(shí)，選擇具備一定條件的1—2個(gè)地市進(jìn)行試點(diǎn)；第二階段，在及時(shí)總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)；第三階段，在全省全面推廣。最終形成以絕大多數(shù)地市公物倉為主體、以省級(jí)部門和戰(zhàn)線公物分倉為補(bǔ)充的全省財(cái)政公物倉管理格局。在建設(shè)方式上，各地可根據(jù)實(shí)際情況，自行選擇選址新建、租用場(chǎng)所、閑置資產(chǎn)調(diào)用等多種方式。在管理運(yùn)行上，堅(jiān)持財(cái)政統(tǒng)一集中管理的模式，并實(shí)行專人負(fù)責(zé)、規(guī)范管理。在資金投入上，按照分級(jí)負(fù)擔(dān)的原則，在試點(diǎn)階段，對(duì)省里確定的試點(diǎn)地市，省級(jí)財(cái)政按照實(shí)施完成情況給予適當(dāng)補(bǔ)助，以調(diào)動(dòng)地方的積極性。

四是加大宣傳和監(jiān)督檢查力度。做好公物倉建設(shè)和管理工作，必須取得各級(jí)政府和財(cái)政部門領(lǐng)導(dǎo)的高度重視和大力支持，努力提高各執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員的思想認(rèn)識(shí)和規(guī)范執(zhí)法意識(shí)。通過進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)《罰沒和扣押財(cái)物管理?xiàng)l例》的深入宣傳，明確罰沒物資管理的重要性，提高各執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰單位每名執(zhí)法人員對(duì)罰沒物資管理重要性的認(rèn)識(shí)。通過開展學(xué)習(xí)檢查活動(dòng)、嚴(yán)肅處理違法問題、舉辦管理成果示范等措施，進(jìn)一步規(guī)范罰沒物資管理，加大推進(jìn)力度，將《罰沒和扣押財(cái)物管理?xiàng)l例》真正落到實(shí)處。

（責(zé)任編輯：顧曉濱）