王敬波

(中國政法大學法治政府研究院)

——基于2013-2015年法治政府評估的數(shù)據分析

王敬波

(中國政法大學法治政府研究院)

黨的十八大提出要在2020年基本建成法治政府，2015年12月，中共中央、國務院發(fā)布《法治政府建設實施綱要(2015—2020年)》，進一步明確法治政府的目標和標準，指明了法治政府建設的重點。習近平同志說：“依法治國是我國憲法確定的治理國家的基本方略，而能不能做到依法治國，關鍵在于黨能不能堅持依法執(zhí)政，各級政府能不能依法行政。”他強調：“我們要增強依法執(zhí)政意識，堅持以法治的理念、法治的體制、法治的程序開展工作，改進黨的領導方式和執(zhí)政方式，推進依法執(zhí)政制度化、規(guī)范化、程序化。執(zhí)法是行政機關履行政府職能、管理經濟社會事務的主要方式，各級政府必須依法全面履行職能，堅持法定職責必須為、法無授權不可為，健全依法決策機制，完善執(zhí)法程序，嚴格執(zhí)法責任，做到嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法。”

我國目前法治政府建設現(xiàn)狀如何，是決定未來發(fā)展方向的基礎。中國政法大學法治政府研究院從2013年至2015年連續(xù)三年對100個重要城市(4個直轄市、27個省府市、23個國務院批準的較大市和46個其他市)，以國務院2004年發(fā)布的《全面推進依法行政實施綱要》、2008年發(fā)布的《關于加強市縣政府依法行政的決定》為依據，將其中對于政府推進法治建設的任務轉化為評估指標，分別從機構職能、依法行政的組織領導、政府制度建設、行政決策、行政執(zhí)法、政府信息公開、監(jiān)督與問責、社會矛盾化解與行政爭議解決8個方面進行評估，并通過開展公眾滿意度調查的方式進行社會評價。通過對三年的評估結果進行綜合分析，發(fā)現(xiàn)我國目前法治政府建設呈現(xiàn)以下特點：第一，我國地方政府整體法治水平不高，2013年評估的53個較大市的平均得分率為62.96%；2014年將被評估城市增加到100個，平均得分率降至59.7%，有一半多的城市被評為不及格；2015年平均得分率剛剛及格，為61.73%，仍有三分之一城市不及格。第二，被評估的地區(qū)之間得分差異巨大，區(qū)域間發(fā)展不平衡現(xiàn)象非常明顯。總體來看，東部城市好于中西部，西部城市法治水平相對較低；經濟發(fā)展與法治政府建設成果之間顯示出一定程度的正相關。第三，各層級政府之間差異比較明顯，市級政府總體表現(xiàn)好于職能部門和區(qū)縣政府，可見法治政府的難點在部門和基層政府。第四，地方法治政府建設存在形式重于實質的狀態(tài)。指標體系中凡是考察制度建設的指標得分普遍高于考察制度具體實施的指標，我國推動法治政府的制度體系不斷完善，但制度實施的效果不佳。第五，社會調查的指標顯示：公眾對于地方政府法治水平的評價整體較低，約三成公眾反映政府職責不清，遇到問題投訴無門，政府不作為導致違法行為查處不力。評估在一定程度上顯示我國地方法治政府建設的短板，這些應成為下一步重點推進的領域。

一、厘清政府權責邊界，促使全面履責

隨著政府權力清單、責任清單制度的推行，各級政府及其職能部門的權責日益清晰，公開程度不斷提高。2013年只有13個地方政府網站上公開政府各部門的職責方案，2014年增加到17個地方政府，2015年增至46個城市，但是仍有超過一半的地方政府部門沒有公開職能信息。全面履行職責是法治政府的基本要求。現(xiàn)實中，“為官不為”的現(xiàn)象為社會廣為詬病，在立法、執(zhí)法、監(jiān)督、糾紛解決等領域都有不同程度的存在。例如，行政立法中的不作為就是該制定的法規(guī)和規(guī)章卻不制定；或者在立法的過程中面對立法的難題和各方爭議焦點時，不是積極解決問題，而是遇到困難繞著走。行政執(zhí)法中的“選擇性執(zhí)法”使得法律得不到統(tǒng)一實施，造成事實上的不公平。在法治政府評估中，設置的社會調查問卷中有一道問題是：“當?shù)匦姓C關查處違法行為(比如，違章停車、隨意擺攤、噪聲擾民、井蓋丟失、財物丟失等)的效果怎樣？”該項指標的平均得分在社會公眾滿意度調查的10個題目中得分一直較低。2014年為12.41分，得分率為62.06%。2015年平均分下降為11.62分，平均得分率為58.12%，其中，得分低于平均分的城市有45個，有62個城市的平均得分在12分以下。大部分城市中，社會公眾對當?shù)匦姓C關查處違法行為的效果滿意度平均得分率不足60%，社會對于行政機關查處違法行為的效果很不滿意。行政復議機關的不作為直接導致行政復議案件數(shù)量少，維持率高。根據2013年全國人大常委會執(zhí)法檢查報告顯示，在執(zhí)法檢查的15個省份1 407個縣中，2011年和2012年，分別有306個縣和277個縣行政復議案件數(shù)量為0，有的縣甚至從《行政復議法》實施以來沒有辦過一起行政復議案件。但這些縣每年信訪數(shù)量少的三四百件，多的達到上千件。

十八屆四中全會決定中明確提出“堅決糾正不作為”。習近平同志指出：“要以建設法治政府為目標，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化，推進各級政府事權規(guī)范化、法律化?！?/p>

(一)深化簡政放權，厘定政府權責邊界。促使政府全面履行職責的前提條件是政府權責邊界清晰。雖然本屆政府持續(xù)大力推進簡政放權，行政審批制度改革取得重要成效，但是總體上看，政府職能錯位、越位、缺位現(xiàn)象仍然比較嚴重。習近平同志強調：“要最大限度減少政府對微觀事務的管理。對保留的審批事項，要推行權力清單制度，公開審批流程，提高審批透明度，壓縮自由裁量權。對審批權力集中的部門和崗位要分解權力、定期輪崗，強化內部流程控制，防止權力濫用?！?/p>

各地政府在完成權力清單、責任清單梳理后，在政府網站專門設立政府部門職能公開版塊，全面公布各級政府及其職能部門的職責、負責機構和聯(lián)系方式，方便公民直接查詢部門職能、負責機構和聯(lián)系方式。政府職能的公開不能只是一些大而空的羅列，而要考慮到公民在現(xiàn)實生活中的需求，方便公民在遇到問題時及時、準確確定負責部門。

(二)建立政府—社會的雙向反饋機制。政府的服務需要回應社會的需求，加強以“公民需求”為導向的政府服務功能建設。政府應當通過社會調查等形式，加強政民互動，在電子政務云平臺的建設中,提供更多的情景式服務入口，提升為民眾服務的精準度和行政效率。建立政府對于公眾訴求和建議的反饋機制。政府管理效果如何，民眾最有發(fā)言權。政府應當設立聯(lián)系公眾、吸收公眾意見和建議的統(tǒng)一平臺，對于公眾提出的建議和意見及時移交相應的機關，規(guī)定回應期限，并針對公眾投訴進行分析、匯總，作為績效評價的依據之一，調動公眾參與治理的積極性。同時，政府要發(fā)布年度報告，向社會公開針對政府職能部門反饋和回應公眾訴求的情況，促進政府部門積極作為。

(三)精細政府績效考核標準?，F(xiàn)行的政府績效考核精細化程度低，通過設置機關履責率、單個公務員年工作量為標準的考核指標，并將單位履責情況和個人年平均完成工作數(shù)量和質量，包括人均行政審批量、行政檢查量、行政處罰量等，并以此作為績效考核的依據之一，以此促進政府職能的履行。

二、提高行政立法和規(guī)范性文件質量

“良法”是善治的基礎。習近平同志多次強調，要把提高立法質量放在首位。在建設“法治浙江”過程中，習近平強調：“地方立法工作要為發(fā)展服務、要有地方特色、要維護人民根本利益、要體現(xiàn)時代性。在關于新時期立法工作的論述中，他指出，不是什么法都能治國，也不是什么法都能治好國；人民群眾對立法的期盼，已經不是有沒有，而是好不好、管不管用、能不能解決的問題?！?/p>

(一)改革立法體制和機制。現(xiàn)行部門立法體制，事實上就給部門不作為留有了很多的空間，包括減少本部門的職責，逃避本部門的責任，固化本部門的權力。部門立法的體制充分反映的就是部門的利益，而部門利益不打破，亂作為和不作為的現(xiàn)象就會在體制上獲得固化，甚至合法化的機會。立法體制的弊端是阻礙立法質量的因素之一。解決部門立法體制帶來的部門利益問題，需要改革立法體制，引入政府和社會共同參與的立法機制。打破部門立法的體制，更多地發(fā)揮人大和第三方在立法當中的作用，是減少部門利益的一個重要舉措?，F(xiàn)實中有部分法律條款沉睡百年，從來就沒有用過。這種“僵尸性”的立法，實際上是資源的浪費。立法制定出來以后到底有沒有效果，需要通過評估來判斷。為提高立法的科學性，需要運用社會分析、經濟分析等多種路徑的立法評估，包括立法前評估和立法后評估。

(二)提高政府規(guī)范性文件的質量。2010年《國務院關于加強法治政府建設的意見》規(guī)定：“縣級以上地方人民政府對本級政府及其部門的規(guī)范性文件，要逐步實行統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號、統(tǒng)一發(fā)布?！钡歉鶕?014年評估情況看，被評估的100個城市中有60個得0分。2015年的評估顯示，仍然有58個城市沒有推行該制度。從中央提出要求建立規(guī)范性文件“三統(tǒng)一”制度五年后，還有近六成地方政府沒有建立該制度，這意味著行政規(guī)范性文件“三統(tǒng)一制度”作為中央頂層設計的制度措施，并未在地方層面得到真正的全面落地與實施?！耙?guī)范性文件清理制度”的落實情況同樣不容樂觀。2014年評估的平均得分率僅為69%，有31個城市得0分，說明近四成的城市沒有開展該項工作。2015年的情況雖然有所進步，但是部分開展了規(guī)范性文件清理工作的地方政府沒有公開清理結果。即便對于已經建立該制度的地方政府，也只是在政府層級，職能部門和區(qū)縣政府的情況更差。健全規(guī)范性文件程序建設是提高質量、避免亂發(fā)文件的關鍵。加強制度建設，嚴控行政規(guī)范性文件的質量和數(shù)量。重點加強對行政規(guī)范性文件的備案審查，對于違憲違法的文件一律不予登記；對于針對性不夠、操作性不強的文件一律發(fā)回修改；對于缺乏立法必要性或有重復規(guī)定的文件不予制定。對行政規(guī)范性文件進行動態(tài)管理，定期開展清理。在政府及其部門的網站上開辟行政規(guī)范性文件的專欄，編制并公布現(xiàn)行有效行政規(guī)范性文件目錄，其中影響公眾權益的規(guī)范性文件應全部公開，未經公開的，不得作為行為依據。

三、優(yōu)化行政決策機制

長期以來，行政決策中行政首長個人的影響力過度，使得很多行政決策帶有政績工程的影響，由于行政決策失誤造成的損失巨大。行政決策的科學化、民主化的關鍵在于領導干部這個“關鍵少數(shù)”。習近平同志在省部級主要領導干部專題研討班上的講話，要求“領導干部要把對法治的尊崇、對法律的敬畏轉化成思維方式和行為方式，做到在法治之下，而不是法治之外，更不是法治之上想問題、作決策、辦事情”。評估顯示，各地關于行政決策的制度體系不斷完善，但是實施效果不佳?！毒V要》提出“重大行政決策在決策過程中要進行合法性論證”，雖然很多地方都制定關于合法性審查的制度，但是重大決策合法性審查機制的實施情況并不好，其平均得分率在2014年的評估中為38.4%，在2015年的評估中為31.7%，有84個城市得分在及格線之下。雖然有些決策中會執(zhí)行專家論證和公眾參與等程序，但是常常流于形式，甚至只是裝點門面。評估中社會調查問卷中的問題：“當?shù)卣谥卮鬀Q策時，比如，城市改造、啟動重大項目等，聽取老百姓的意見和建議的情況怎樣？”從2013年至2015年三年的評估中，該指標的得分都是社會公眾滿意度調查10個題目中得分最低的指標。2014年該項指標的平均分為11.23分，平均得分率為56.13%。2015年該項指標的平均得分為10.36分，平均得分率為51.79%。其中，得分低于平均分的城市有85個，占被評估城市的85%。

(一)進一步細化行政決策程序。很多地方都規(guī)定了重大決策未經合法性審查或者經審查不合法的，不得提交集體討論、作出行政決策，但對這兩項制度的適用范圍和操作程序又往往缺少詳細的規(guī)定。具體哪些事項應當經過合法性審查、如何審查、審查有無時限、審查意見效力如何、集體討論依什么程序進行，這些基礎問題很多都未作出明確的規(guī)定。應根據地方實際情況因地制宜地對現(xiàn)有的重大決策風險評估、專家論證、公眾參與等制度進行細化，建立專家?guī)觳⒚鞔_專家遴選規(guī)則和程序，保障風險評估的獨立性，增強決策程序的可操作性，為合法、科學、民主決策提供強有力的制度保障。

(二)利用互聯(lián)網技術，拓寬公眾參與渠道。公眾參與可以提高行政決策民主程度，但是如何提高公眾參與的效率則是一個難題。在公眾參與的多種形式中，聽證制度受到的關注和質疑最多。一方面，決策結果是漲價的聽證會多于決策降價的聽證會，造成公眾的一種誤認。實踐中也確實存在聽證部門在遴選聽證參加人、確定聽證主持人、聽證程序等方面存在不規(guī)范的做法。另一方面，人們對于聽證會的法律地位還存在一些誤解，如有人認為政府只能依據聽證會的意見作出決策，將聽證等同于決策。聽證會在中國現(xiàn)實的境遇，在一定程度上反映了中國公眾參與的狀況，雖充滿希望，卻略顯尷尬。政府要使政策制定更加科學合理、貼近民心，需要借助大量的數(shù)據和信息支撐以不斷地改進政策制定過程和優(yōu)化決策水平。聽證會運行成本較高、效率較低的特點阻礙其大范圍廣泛采用?；ヂ?lián)網為大數(shù)據的匯集提供可能，借助網絡平臺開展的聽證會可以有效提高聽證的效率和參與程度，進而提高決策的科學性和民主性。改革傳統(tǒng)的聽證會等公眾參與方式，開展網絡聽證等新型公眾參與方式?；ヂ?lián)網為大數(shù)據的匯集提供可能，借助網絡平臺開展的聽證會可以有效提高聽證的效率和參與程度，進而提高決策的科學性和民主性。實踐中重大決策公眾參與信息反饋機制不暢通，決策主體缺少對公眾應有的回應。項目組在評估的過程中發(fā)現(xiàn)，公告公示、召開聽證會、設置專欄聽取意見的情況很多，但是對公眾的意見予以公開回應、反饋的情形很少。這一方面會打擊公眾的積極性，公眾參與的熱情將慢慢消退；另一方面決策主體對公眾意見的吸收情況無法得到及時的監(jiān)督，容易使聽取公眾意見機制走向形式化和虛無化。

(三)建立行政決策和人大決策的銜接機制。科學界定和厘清政府決策和人大決策事項范圍，改變行政決策“一統(tǒng)天下”的格局，對于重大公共事務，尤其是“鄰避抗爭”等社會爭議焦點問題，需要適時啟動人大決策，通過人大的民主機制提高決策的社會接受度，減少執(zhí)行阻礙。

四、創(chuàng)新監(jiān)管方式

習近平同志指出：嚴格文明公正執(zhí)法是一個整體，要全面貫徹。文明執(zhí)法、公正執(zhí)法要強調，嚴格執(zhí)法也要強調，不能畸輕畸重。如果不嚴格執(zhí)法，執(zhí)法司法公信力也難以建立起來?，F(xiàn)實生活中出現(xiàn)的很多問題，往往同執(zhí)法失之于寬、失之于松有很大關系。涉及群眾的問題，要準確把握社會心態(tài)和群眾情緒，充分考慮執(zhí)法對象的切身感受，規(guī)范執(zhí)法言行，推行人性化執(zhí)法、柔性執(zhí)法、陽光執(zhí)法，不要搞粗暴執(zhí)法、“委托暴力”那一套。但是，不論怎么做，對違法行為一定要嚴格尺度、依法處理?，F(xiàn)在有一種現(xiàn)象，就是在環(huán)境保護、食品安全、勞動保障等領域，行政執(zhí)法和刑事司法存在某些脫節(jié)，一些涉嫌犯罪的案件止步于行政執(zhí)法環(huán)節(jié)，法律威懾力不夠，健康的經濟秩序難以真正建立起來。這里面反映的就是執(zhí)法不嚴問題，需要通過加強執(zhí)法監(jiān)察、加強行政執(zhí)法與刑事司法銜接來解決。

(一)創(chuàng)新社會參與監(jiān)管的方式。運用信息技術開展大范圍的社會調查，充分利用公眾舉報等多種手段的綜合應用為行政機關較為準確地判斷違法行為的發(fā)生、發(fā)展規(guī)律，并作為配置執(zhí)法力量的依據之一。政府監(jiān)管部門可以將公眾舉報作為行政執(zhí)法時量罰的依據之一，形成社會共管的格局。

(二)建立統(tǒng)一的執(zhí)法信息平臺。將執(zhí)法程序完全流程化、信息化，執(zhí)法依據、證據、裁量基準、決定書等全部執(zhí)法相關內容都可以一網囊括，執(zhí)法全過程記錄得以實現(xiàn)，并可以通過不同階段行政程序的信息提示等設置，提高執(zhí)法效果，減少直至消除程序違法現(xiàn)象。

(三)促進執(zhí)法標準化建設。以案卷評查、裁量基準等制度為抓手，提高執(zhí)法標準化程度。全面建立裁量基準制度。各個市政府法制部門應當積極敦促尚未建立裁量基準制度的部門抓緊建立該制度；細化裁量基準制度，以實現(xiàn)最大化規(guī)范權力的可能性；政府法制部門要抽檢裁量基準的運用情況。

五、充分發(fā)揮公開的促進作用

政府信息是行政權力運行的載體，政府信息公開則是政府工作全領域、全口徑、全流程的外化表現(xiàn)。政府信息公開的發(fā)展促進政府施政理念、管理能力和管理水平的全面提升。政府信息公開既是政府的一次自我革命，也是政府促進社會進步的重要推手。但當前有的政府中怠于履職、推諉塞責的懶政現(xiàn)象造成改革推動難、政策不落地、決策執(zhí)行難等問題。主動公開重點改革任務、重要政策、重大工程項目的執(zhí)行措施、實施步驟、責任分工、監(jiān)督方式，根據工作進展公布所取得的成效、后續(xù)舉措，不僅有利于吸收公眾意見建議，加強和改進工作，而且公開的壓力有助于治理不作為、慢作為、亂作為，確保執(zhí)行到位，增強抓落實的執(zhí)行力。

(一)主動公開信息需要進一步深化。《政府信息公開條例》規(guī)定的應當主動公開的信息仍然存在落實不到位的現(xiàn)象，職能部門信息公開工作普遍落后。例如，《條例》規(guī)定的發(fā)布信息公開年度報告是政府的基本責任，但是直到2015年評估時，仍然有6個地方政府沒有發(fā)布信息公開年度報告，還有7個地方政府年度報告發(fā)布不及時。再如，政府財政預決算信息是法定主動公開項目，法治政府評估指標中設置了一個考察地方政府職能部門財政預決算信息公開狀況的指標，選擇地方政府社保局、環(huán)保局、教育局、公安局、工商局五個部門進行評估。2013年有18個地方政府完全沒有公開信息，得0分。2014年有21個地方政府得0分。2015年得0分的城市降為6個。財政信息公開是信息公開的基礎性工作，從評估情況看，《政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)實施已經7年，但是地方政府職能部門的信息公開程度仍然很低。應重點推進政府職能部門信息公開工作，進一步明確各職能部門信息公開主管人員，制定部門信息公開指南，設置信息公開欄目，增強主動公開的廣度和深度。

(二)打造“互聯(lián)網+”信息公開平臺。政府網站從無到有，現(xiàn)在出現(xiàn)亂的情況，很多政府設置多個網站，微信、微博多種形式并存，但是各個網站及新媒體之間互相不銜接，甚至發(fā)布相互矛盾的信息，損害政府權威性。政府應整合信息公開統(tǒng)一業(yè)務平臺，加強信息發(fā)布的銜接。繼續(xù)加大政府網站建設，重視用戶體驗，科學合理設計信息欄目，打造“友好型”網站，增強公眾獲取信息的便捷性。尤其是職能部門網站要進一步提高檢索能力，開發(fā)支持全文檢索、關鍵詞檢索及模糊檢索等多元檢索功能，提高信息公開的便民性。政府應順應互聯(lián)網時代潮流，不斷拓展信息公開渠道，打造政務微博、微信、開發(fā)信息公開APP客戶端等平臺。