王世可

摘 要 改革開放以來，外資在推動中國經濟發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用，但也帶來諸多負面效應。本文對改革開放以來我國外資政策階段性演變進行了分析，并在此基礎上，總結出我國外資政策的內容和特點，客觀評估外資政策對我國經濟的影響，肯定了我國外資政策帶來的資金彌補、經濟增長、就業(yè)提高、制度完善等正面效應，也提出了外資政策執(zhí)行過程中引發(fā)的諸多弊端。

關鍵詞 改革開放 外資政策 啟示

一、引言

改革開放以來，我國從一個微不足道的國際投資東道國成長為世界第二大外商直接投資東道國、發(fā)展中國家第一大外商直接投資東道國。在就業(yè)、投資、產出、稅收、國際收支等方面，外資對我國經濟的持續(xù)、快速增長發(fā)揮了重大作用。然而，我國利用外資的效益并不能令人十分樂觀，外商投資企業(yè)產業(yè)結構不如人意、增值率低下、環(huán)境、勞工權益、避稅、假外資等問題令人困擾不已。一些行業(yè)外資企業(yè)的市場壟斷、外資擠壓自主創(chuàng)新等問題更威脅著中國經濟可持續(xù)發(fā)展的前景，威脅著中國提升自己在國際經濟體系中地位的努力；某些外資企業(yè)與腐敗之間的“曖昧”關系，某些外資利益集團對中國政治經濟決策的扭曲，更需要人們給予高度警惕。在這種情況下，從2006年開始，素來以“超國民待遇”而聞名的中國外資政策出現(xiàn)了明顯的轉變。

本文將在準確闡釋外資政策理論、分析國內外外資政策和回顧中國以往外資政策的基礎上，分析改革開放以來中國利用外資以及外資政策所面臨的新形勢和新問題，探討今后中國外資政策調整的方向和基本原則，提出外資政策調整的主要措施，力圖探索出外資政策調整的正確方向和有效措施，為今后國內利用外資的實踐提供借鑒。

二、改革開放以來我國外資政策的發(fā)展演變

從20世紀70年代末至今，中國外資政策的演變大致經歷了如下四個階段：

（一）起步階段（1978年～1991年）

第一，由排斥外資轉向利用外資，不斷明確利用外資的重大意義。1983年5月，第一次利用外資工作會議在北京召開，強調要放寬政策，辦好中外合資企業(yè)。1986年和1991年的“七五”和“八五”計劃中，要求拓寬利用外資渠道，提高利用外資的效益。1984年、1985年，先后開放了14個沿海港口城市，開辟了一系列沿海經濟開放區(qū)，給予外商投資更多優(yōu)惠政策。

第二，制定并完善外資法規(guī)。以1986年出臺的《國務院關于鼓勵外商投資的規(guī)定》為主，政策內容以提供“超國民待遇”的優(yōu)惠政策為主，且優(yōu)惠水平比較高。這些法律的制定和完善，為外商創(chuàng)造了更好的投資環(huán)境，增強了外商來華投資的信心和安全感。

第三，對外資實行普遍的優(yōu)惠政策。1986年10月，國務院發(fā)布的《關于鼓勵外商投資的規(guī)定》中對外商投資企業(yè)在稅收、土地使用費、勞務費、再投資、生產經營等方面給予特別優(yōu)惠。此后全國各地方各部門為吸引和“爭奪”外資，競相出臺各種各樣的外資優(yōu)惠政策。

第四，成立外資管理的專門機構，建立針對外資的分級管理體制。

（二）發(fā)展階段（1992年～2000年）

這一階段，外商直接投資成為我國利用外資的主要形式，規(guī)范外商直接投資成為了利用外資政策的重點。主要舉措有：

第一，統(tǒng)一思想，全面引進外資。1999年，江澤民總書記提出了“走出去”利用外資的新戰(zhàn)略，同時在國內實施“西部大開發(fā)戰(zhàn)略”，進一步拓寬了利用外資的空間。

第二，制定監(jiān)管措施，規(guī)范“三資”企業(yè)行為。對外商投資企業(yè)的審批和登記、外商投資企業(yè)的進口商品進行了限制，從1997年開始對外商投資企業(yè)進行聯(lián)合年檢。

第三，逐漸取消外資企業(yè)享有的“超國民待遇”，降低對外資的優(yōu)惠水平。加強以產業(yè)、技術引進和地區(qū)為導向的“差別性優(yōu)惠政策”，將利用外資從單純引進資金向技術引進和促進產業(yè)升級的方向傾斜，鼓勵外商投資企業(yè)技術開發(fā)和創(chuàng)新。

（三）接軌階段（2001年～2005年）

2001年12月11日，中國正式成為WTO成員國。為了遵守WTO的章程及我國的承諾，我國對外商投資政策進行了較大的調整。

第一，取消對外資的部分限制，實行一定程度的國民待遇。

第二，適應新形勢的變化，對外資實行新的鼓勵政策。鼓勵政策主要包括兩類：一是鼓勵外商投資企業(yè)技術開發(fā)和創(chuàng)新，二是鼓勵外商向中西部地區(qū)投資。

第三，清理政策法規(guī)，完善投資環(huán)境。

（四）調整階段（2006年至今）

這一階段中國外資從蓬勃高速發(fā)展走向平穩(wěn)低速，甚至有下降的趨勢。這個時期的主要舉措有：

第一，系列新法的出臺及政策調控，基本取消外資優(yōu)惠政策。

第二，調整投資導向，引資轉變選資。

第三，嚴格項目審批，確保經濟安全。

三、中國外資政策的作用

（一）中國外資政策的積極作用

第一，彌補了經濟建設資金的不足。事實上，我國在發(fā)展外商直接投資企業(yè)中吸引了大量的外商直接投資，這些資金對我國經濟發(fā)展起到了巨大推動作用。

第二，促進了制度創(chuàng)新、技術進步和管理水平提高。外商直接投資企業(yè)大多來自市場經濟發(fā)達的國家或地區(qū)，外資的進入也能夠為我國帶來市場經濟的運營理念和運營方法，從而促進我國的社會主義市場經濟體制改革。

第三，加速了經濟增長，緩解了就業(yè)壓力。外資擴大了進出口貿易，同時，外商直接投資企業(yè)的外向型經營能夠對內資企業(yè)起到示范作用，使其經營不再局限于國內，而是擴展到整個國際市場。改革開放以來，我國國民經濟的對外貿易依存度不斷提升，這與外商直接投資企業(yè)的發(fā)展是分不開的。

（二）中國外資政策的消極作用

第一，外資對內資產生了很大的擠出效應。由于外資的大量流入，無形中擠占了內資企業(yè)生存和發(fā)展的空間。

第二，誘發(fā)資本投機，導致假外資、返程投資大量出現(xiàn)。在大量優(yōu)惠政策的誘惑下，“假外資”“假合資”“返程投資”的現(xiàn)象不斷增加。

第三，資源過度消耗，環(huán)境成本增加。

第四，國際收支順差加大，宏觀調控難度增加。大力鼓勵外資流入、鼓勵外商投資企業(yè)出口的政策，一方面使國際游資乘虛而入，另一方面使部分實際盈利能力不佳的出口企業(yè)靠享受退稅和政府補貼等優(yōu)惠政策生存，帶來出口增長的虛假繁榮。

四、中國外資政策的啟示

第一，引資機制的轉變：從“行政引資”到“市場引資”。杜絕把引進外資任務作為考核地方政府官員的重要指標的行為，恢復引進外資的市場行為化。

第二，引資導向的轉變：從“鼓勵出口”到“側重民生”。事實證明，三十余年的改革開放，招商引資，的確達到了促進出口、增長外匯儲備的目標。然而，低價值產業(yè)的重復建設，高耗能項目的嚴重污染，越來越威脅到中國經濟的良性發(fā)展進程，引發(fā)民眾的非議，這就需要政府在導向上的轉變。

第三，引資待遇的轉變：從外資“過度優(yōu)惠”到“重點優(yōu)惠”。為了促進中國產業(yè)結構的調整以及國內企業(yè)的技術進步，還是有必要依據(jù)我國產業(yè)發(fā)展政策激勵外資。重點優(yōu)惠的一個重要原則就是對重點企業(yè)而不是對所有一般外商投資企業(yè)給予優(yōu)惠。

第四，引資地區(qū)的轉變：從“區(qū)域發(fā)展”到“全面平衡”。中國利用外資相對集中于東部沿海地區(qū)，而中西部地區(qū)相對較少，這種區(qū)域結構的不均衡不利于統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，為此，國家有必要增加力度，從政策、環(huán)境、資源等多角度推動外資對中西部地區(qū)的開發(fā)建設，以求實現(xiàn)經濟全面發(fā)展，社會和諧穩(wěn)定。

（作者單位為合肥工業(yè)大學商學系）

參考文獻

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