摘 要 法治政府的建設(shè)是我國(guó)現(xiàn)行主推的國(guó)策之一。建設(shè)法治政府對(duì)依法治國(guó)乃至今后中國(guó)法治事業(yè)的發(fā)展有著至關(guān)重要的意義。本文從法治政府建設(shè)的目標(biāo)、法律顧問(wèn)團(tuán)隊(duì)的作用進(jìn)行梳理，闡明政府法律顧問(wèn)的設(shè)立與擴(kuò)展對(duì)法治政府建設(shè)的必要性及重大意義。

關(guān)鍵詞 法治政府 律師顧問(wèn) 必要性

作者簡(jiǎn)介：王楚喬，吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)碩士。

中圖分類(lèi)號(hào)：D64 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.309

法治政府是依法治國(guó)的關(guān)鍵一環(huán)，推行建立法治政府對(duì)現(xiàn)行中國(guó)來(lái)說(shuō)迫在眉睫。一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展都會(huì)受到政府的引導(dǎo)。而法治政府又是中國(guó)從原先固有的領(lǐng)導(dǎo)決策式政府變?yōu)榉蓻Q策性政府。在法治觀念深入人心的同時(shí)，建設(shè)法治政府無(wú)疑是必然趨勢(shì)。而法治政府的建設(shè)又離不開(kāi)政府法律顧問(wèn)團(tuán)隊(duì)的建設(shè)。設(shè)立政府法律顧問(wèn)，可以讓政府在做出決策時(shí)依據(jù)法律法規(guī)，預(yù)知法律風(fēng)險(xiǎn)。政府行為影響重大，有了法律顧問(wèn)的意見(jiàn)和建議，在法律的框架下實(shí)行具體政策。可以使政府行為受到法律的約束，同時(shí)使政府行為更加合法合理，決策科學(xué)民主。這符合我國(guó)依法治國(guó)的法治精神。本文將通過(guò)對(duì)法治政府和政府法律顧問(wèn)團(tuán)隊(duì)設(shè)立的本質(zhì)，進(jìn)一步探討設(shè)立政府法律顧問(wèn)對(duì)于建設(shè)法治政府的意義。

一、建設(shè)法治政府的目的

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的環(huán)境下，政府職能一直處在積極作用與消極作用的矛盾當(dāng)中。政府的建立來(lái)源于調(diào)解公民矛盾的需求。若政府能夠做出合法合理的決策，起到積極的作用，政府的作用將會(huì)得到充分的發(fā)揮。否則，將起到消極作用，并且影響十分惡劣。具體到政府的經(jīng)濟(jì)職能，從亞當(dāng)斯密的《國(guó)富論》就提出，政府應(yīng)當(dāng)盡量少干預(yù)經(jīng)濟(jì)或不干預(yù)經(jīng)濟(jì)的消極政府理念。到1929年爆發(fā)的世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)證明這一觀點(diǎn)的錯(cuò)誤。再到在中華人民共和國(guó)初始成立時(shí)期直至19世紀(jì)80年代，中國(guó)一直實(shí)行嚴(yán)格的政府導(dǎo)向政策，導(dǎo)致中國(guó)經(jīng)濟(jì)政策被政府控制的十分嚴(yán)格，連交易流通在一定時(shí)期都需政府專(zhuān)門(mén)批準(zhǔn)。過(guò)度的政府干預(yù)，導(dǎo)致中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢?？v觀世界各國(guó)，一個(gè)大體的發(fā)展脈絡(luò)是，政府的職能不斷拓展和深化。政府發(fā)揮主觀能動(dòng)性，做好資源配置和調(diào)節(jié)職能，努力發(fā)展經(jīng)濟(jì)。所以建設(shè)法治政府顯得尤為重要。

中國(guó)為什么要建立法治政府？主要基于以下幾個(gè)方面原因：第一，政府的權(quán)利具有天然的擴(kuò)張性和侵略性，公權(quán)力必須通過(guò)法治受到制約。才能使公民通過(guò)法律充分保障公民個(gè)人合法的權(quán)利和自由。第二，政府在制訂政策時(shí)或者實(shí)行政府行為，例如招商引資等行為，時(shí)常會(huì)忽略法律法規(guī)的規(guī)定。不能充分論證項(xiàng)目的可行性，無(wú)法預(yù)測(cè)法律風(fēng)險(xiǎn)。從而導(dǎo)致很多項(xiàng)目無(wú)法完工，往往造成政府很大損失。第三，各級(jí)政府和領(lǐng)導(dǎo)法治理念還未完全樹(shù)立，不能普遍運(yùn)用法治思維思考問(wèn)題解決問(wèn)題。許多地方和部門(mén)的工作人員和領(lǐng)導(dǎo)干部，在解決具體問(wèn)題時(shí)，不能將每件具體決策與法律聯(lián)系起來(lái)，甚至沒(méi)有考慮決策而是否合法，是否符合法治理念，是否超越職權(quán)。政府機(jī)關(guān)工作人員的辦事方法往往多是憑主觀、靠經(jīng)驗(yàn)，在解決具體問(wèn)題時(shí)仍沒(méi)有真正運(yùn)用法治思維去處理。第四，如果政府不能依法行政，將會(huì)降低黨和政府的威信。政府決策涉及面廣，如果決策不當(dāng)，會(huì)造成經(jīng)濟(jì)上的損失，對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)及普通百姓的日常生活都會(huì)產(chǎn)生巨大影響。

對(duì)于當(dāng)代中國(guó)，建設(shè)法治政府具有必然性和重要意義，也是黨的十八大提出要在2020年實(shí)現(xiàn)的基本目標(biāo)。只有堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)的一體建設(shè)，才能實(shí)現(xiàn)真正意義上的法治。

二、政府法律顧問(wèn)制度的沿革與發(fā)展

法律的生命力在于實(shí)施，而法律的權(quán)威也在于此。法治政府要實(shí)行依法行政離不開(kāi)貫徹者和執(zhí)行者。而政府法律顧問(wèn)是為政府制定重大行政決策時(shí)提供專(zhuān)業(yè)法律意見(jiàn)，對(duì)推進(jìn)依法行政起到積極的作用。我國(guó)政府法律顧問(wèn)制度已有30余年的歷史。尤其像深圳這種發(fā)達(dá)的一線城市，早在19世紀(jì)80年代便成立政府法律顧問(wèn)室，專(zhuān)門(mén)為政府的各項(xiàng)重大決議及事項(xiàng)提供法律服務(wù)。也有一些中小型城市，外聘律師事務(wù)所，在政府決策時(shí)提供法律服務(wù)。無(wú)論是哪種形式，各地方政府已經(jīng)認(rèn)識(shí)到要建設(shè)法治政府，擁有一個(gè)專(zhuān)業(yè)的法律顧問(wèn)團(tuán)隊(duì)是必不可少的。而且，就各地方政府法律顧問(wèn)的數(shù)量和規(guī)模來(lái)看，有著逐年上漲的趨勢(shì)。各地方政府也越來(lái)越重視政府法律顧問(wèn)團(tuán)隊(duì)的建設(shè)。

目前，我國(guó)政府法律顧問(wèn)制度建設(shè)已取得一定成效。政府法律顧問(wèn)隊(duì)伍逐漸壯大，人數(shù)增多。對(duì)政府所作出的重大決策積極參與并起到至關(guān)重要的作用。擔(dān)任政府法律顧問(wèn)要求必須具有全局觀念，當(dāng)出現(xiàn)突發(fā)性事件或群體性事件時(shí)，法律顧問(wèn)應(yīng)當(dāng)?shù)谝粫r(shí)間介入并應(yīng)對(duì)處理。協(xié)助政府制訂政策及解決這些復(fù)雜的法律事件，就要求政府法律顧問(wèn)必須具有一定的法律素養(yǎng)及充足的法律知識(shí)，還要具備各方面的綜合知識(shí)，以便與政府各部門(mén)進(jìn)行溝通。所以，各地政府對(duì)政府法律顧問(wèn)的挑選也十分嚴(yán)格，優(yōu)中選優(yōu)?？梢哉f(shuō)能夠進(jìn)入政府擔(dān)當(dāng)法律顧問(wèn)的，在整個(gè)律師行業(yè)之中都是佼佼者。只有保證法律顧問(wèn)團(tuán)隊(duì)人員的素質(zhì)，才能使政府法治工作做得更加到位。設(shè)立政府律師顧問(wèn)團(tuán)隊(duì)是建立法治政府的第一步，也是至關(guān)重要的一步。

政府法律顧問(wèn)工作的主要工作范疇包括：參與政府重大決策法律意見(jiàn)的審核、規(guī)范性文件的制定、解決糾紛及群體性事件、受政府委托參與訴訟、政府重大項(xiàng)目的合同審查、法制政策宣傳教育等方面的法律事務(wù)。使政府行政程序化、規(guī)范化，從源頭上杜絕政府決策失誤及政府行政行為的不合法以及為政府參與的項(xiàng)目預(yù)測(cè)法律風(fēng)險(xiǎn)。

國(guó)外大型企業(yè)普遍堅(jiān)信，沒(méi)有律師簽字的合同我們是不會(huì)締結(jié)的。對(duì)于政府的各項(xiàng)決策更應(yīng)當(dāng)有律師的參與，沒(méi)有律師法律意見(jiàn)的考量，無(wú)法得出最后的結(jié)論。這也是政府法律顧問(wèn)設(shè)立和發(fā)展的意義，更符合法治政府貫徹的精神。

三、設(shè)立政府法律顧問(wèn)對(duì)建設(shè)法治政府的作用與意義

建設(shè)法治政府已經(jīng)成為政府施政的基本準(zhǔn)則。作為近代新型的政府模式，法治政府往往與各國(guó)國(guó)情密切相關(guān)。而我國(guó)的政府法律顧問(wèn)制度也是依據(jù)推行法治政府這一基本準(zhǔn)則，為貫徹法治政府精神而設(shè)立的顧問(wèn)團(tuán)隊(duì)。也就是說(shuō)，政府法律顧問(wèn)團(tuán)隊(duì)的誕生就是為推行法治政府這一國(guó)家基本政策服務(wù)的。endprint

建立政府法律顧問(wèn)制度對(duì)法治政府有著重要作用：

第一，政府法律顧問(wèn)須對(duì)政府重大事項(xiàng)進(jìn)行合法性審查。政府重大事項(xiàng)是指各個(gè)政府管轄領(lǐng)域內(nèi)重大政策、重大決策等關(guān)系廣大群眾切身利益的事項(xiàng)和問(wèn)題。政府法律顧問(wèn)對(duì)這些政府重大事項(xiàng)進(jìn)行合法性審查，是政府工作人員進(jìn)行后續(xù)工作的前提。若政府制定的重大事項(xiàng)與現(xiàn)行法律法規(guī)、政策相抵觸，違反經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，或者違反嚴(yán)格的法定程序和報(bào)批程序。那么這些事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)重新進(jìn)行決議或撤銷(xiāo)該決議事項(xiàng)。只有合法的決策才能實(shí)行，這是法治政府行政的基本準(zhǔn)則。任何政府作出的決議都不得違背此規(guī)定。因此，在重大事項(xiàng)或決議實(shí)行前由政府法律顧問(wèn)進(jìn)行法律審查十分必要。

第二，政府法律顧問(wèn)須對(duì)政府的規(guī)范性文件進(jìn)行合法性審查。政府規(guī)范性文件一般指地方政府根據(jù)自己所轄區(qū)域的實(shí)際情況制訂的一些管理政策的規(guī)范性文件，具有普遍約束力并可以反復(fù)適用的文件。因此，政府制訂的規(guī)范性文件的制定必須有法律顧問(wèn)的參與和審查。由于規(guī)范性文件普遍適用，并且政府各部門(mén)會(huì)據(jù)此作出眾多具體行政行為，直接影響到廣大人民群眾的利益。若地方政府制訂的規(guī)范性文件違反上位法規(guī)定，同現(xiàn)行法律法規(guī)相抵觸。不但會(huì)引起日后行政糾紛，而且會(huì)影響法律在人民群眾心目中的權(quán)威性，造成惡劣影響。所以，一個(gè)理性的政府在制訂規(guī)范性法律文件時(shí)必須有專(zhuān)業(yè)的律師指導(dǎo)和參與，負(fù)責(zé)把關(guān)。

第三，政府法律顧問(wèn)受政府委托參與行政復(fù)議與行政訴訟以及政府行為產(chǎn)生的民事糾紛。律師的主要職責(zé)之一即是上庭參與訴訟糾紛。在政府出現(xiàn)行政案件和行政糾紛時(shí)，律師應(yīng)當(dāng)在第一時(shí)間代表政府出面處理糾紛。在發(fā)生行政復(fù)議案件時(shí)，政府需要專(zhuān)業(yè)人士進(jìn)行處理。政府若有專(zhuān)職法律顧問(wèn)，能夠了解政府日常事務(wù)。政府委托律師解決行政復(fù)議及行政訴訟案件，將會(huì)大大地提高解決爭(zhēng)議的速度，也會(huì)使糾紛得到合法解決。避免政府日后承擔(dān)法律風(fēng)險(xiǎn)或讓老百姓覺(jué)得政府不能依法辦事，造成惡劣影響。這時(shí)，政府設(shè)置專(zhuān)職的法律顧問(wèn)顯得尤為重要。因?yàn)檎畬?zhuān)職律師平時(shí)即對(duì)政府法律決策等一系列活動(dòng)進(jìn)行跟蹤參與，熟識(shí)案件的具體細(xì)節(jié)。而且，政府面對(duì)的行政訴訟大多是涉及眾多利益主體及法律關(guān)系，錯(cuò)綜復(fù)雜。如果不是從案件開(kāi)始涉入其中，很難從源頭找準(zhǔn)問(wèn)題本質(zhì)，解決糾紛。另外，以政府為法律主體進(jìn)行的其他的民事糾紛，也應(yīng)當(dāng)派律師進(jìn)行參加。由此說(shuō)明，政府更加需要法律顧問(wèn)團(tuán)隊(duì)中不同專(zhuān)業(yè)的律師為政府提供法律服務(wù)。

第四，政府法律顧問(wèn)對(duì)政府簽訂的合同進(jìn)行起草與審查。政府為主體簽訂的合同主要有行政類(lèi)合同、民商合同、招商引資協(xié)議等類(lèi)型。政府聘請(qǐng)的法律顧問(wèn)將會(huì)全程參與合同的起草、擬訂、簽署與實(shí)施。嚴(yán)格把控法律風(fēng)險(xiǎn)，避免出現(xiàn)政府所簽署的合同存在法律漏洞。并且，律師應(yīng)當(dāng)做盡職調(diào)查，對(duì)簽署合同的主體背景、實(shí)施可能性及風(fēng)險(xiǎn)性進(jìn)行調(diào)查。因?yàn)檎炗喌暮贤ǔｊP(guān)系到廣大人民群眾的重大利益。若不能?chē)?yán)格控制法律風(fēng)險(xiǎn)，給人民群眾的利益造成重大損失。將會(huì)對(duì)政府形象造成惡劣影響，且很難補(bǔ)救。以前出現(xiàn)的爛尾工程、拆遷糾紛等一系列影響惡劣事件，都是由于前期沒(méi)有用法律嚴(yán)格進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)掌控。我國(guó)之所以推行“法治政府”，實(shí)施依法行政。也正是吸取了我國(guó)以往的司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。所以，無(wú)論是政府行政行為與民事行為都需要律師提供專(zhuān)業(yè)的法律意見(jiàn)及風(fēng)險(xiǎn)把控，才能使結(jié)果朝著預(yù)計(jì)的方向發(fā)展。

政府法律顧問(wèn)制度的重要意義在于：第一，政府法律顧問(wèn)制度是推進(jìn)法治政府建設(shè)的重要保障。法律顧問(wèn)運(yùn)用法治思維、法律方法解決問(wèn)題。加大了執(zhí)法力度，維護(hù)了法治權(quán)威。使政府由“人”領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)橛伞胺ā鳖I(lǐng)導(dǎo)。第二，政府法律顧問(wèn)制度是構(gòu)建和諧社會(huì)、實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)的重大舉措。在政府解決問(wèn)題機(jī)制中，建立政府法律顧問(wèn)這樣專(zhuān)業(yè)的專(zhuān)家隊(duì)伍，在政府作出決議時(shí)，律師和法律專(zhuān)家提供專(zhuān)業(yè)的技術(shù)支持，增強(qiáng)政府決策的可行性和科學(xué)性。第三，政府法律顧問(wèn)制度體現(xiàn)了法治政府推行的科學(xué)決策、民主決策和依法決策的理念，更有助于政府機(jī)關(guān)依法行政。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，設(shè)立政府法律顧問(wèn)制度對(duì)建設(shè)法治政府起著至關(guān)重要的作用，并有著非同尋常的意義。在法治政府的引導(dǎo)下開(kāi)展法律顧問(wèn)工作，不但有利于進(jìn)一步推動(dòng)依法行政的程序化、規(guī)范化，更能從源頭上杜絕或降低政府行政行為及行政決策中的法律瑕疵及不穩(wěn)定因素。

參考文獻(xiàn)：

[1]欒政明、韓哲.政府法治建設(shè)問(wèn)題聚焦.中國(guó)檢察出版社.2016.endprint