■/劉清文

新形勢下廣東省財政支農的對策研究

■/劉清文

財政支農對促進農業(yè)發(fā)展具有不可或缺的重要作用。通過對廣東省財政支農歷史和支農現(xiàn)狀的分析研究，總結廣東省財政支農的成效和問題，結合現(xiàn)階段農業(yè)發(fā)展的新形勢和新特點，提出進一步完善廣東省財政支農的政策建議。

財政支農成效 財政支農問題 財政支農政策

一、廣東省財政支農的歷史回顧

自改革開放以來，廣東省財政支農歷程大致可以分為三個階段：第一階段從1978年開始到1993年，第二階段自1994年至2002年，第三階段自2003年至今。

（一）改革開放后分稅制改革前的財政支農（1978-1993）

1978年起航的中國改革開放，以農村改革為突破口，最早在安徽省鳳陽縣小崗村拉開帷幕，隨后，實施家庭聯(lián)產承包責任制的改革之風吹向全國農村地區(qū)，財政支農政策也隨著這一股農村改革之風步入了一個比較關鍵和重要的轉折期。中共中央在1982年發(fā)布了首個積極應對“三農”問題的一號文件，該文件著眼于改革農村生產關系，總結了當時農村改革的情況，根據存在的問題重新部署安排了后期的改革工作。1983年發(fā)布的第二個中央一號文件《當前農村經濟政策的若干問題》，從理論上肯定了家庭聯(lián)產承包責任制，賦予了農民生產經營自主權。在這一背景下，廣東省委先后做出實行農業(yè)生產“三定一獎”、“五定一獎”責任制的決定，促進了農業(yè)體制改革，最大程度地調動農民生產積極性。此外，省級領導干部還成立了工作組，深入到各市農村開展調研工作，根據調研結果，因地制宜地協(xié)調各地財政支農工作。這一階段，財政對農業(yè)的投入主要偏向農村人民公社和農村事業(yè)費支出，對于農業(yè)基礎設施建設和農業(yè)生產的投入很少。

（二）實行分稅制后的財政支農（1994-2002）

1994年我國實行分稅制改革，中央和地方的財政關系發(fā)生新的變化，財政收支結構重新調整，“三農”支出逐步成為財政支出的重點。這一時期，廣東省大幅度增加支農資金，財政支農項目增加，除了對農業(yè)基礎設施、農業(yè)科技、農村扶貧提供專項資金支持外，還增加了對農村生態(tài)建設的資金投入。為了提高財政支農的效益，還對財政支農管理機制進行了改革探索，在財政扶貧領域和農業(yè)綜合開發(fā)領域，采用專家評議制、績效考核制等先進的管理制度。

（三）“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、以工促農、以城帶鄉(xiāng)”新時期的財政支農（2003年至今）

2003年對我國尤其是廣大農村地區(qū)來說，是具有劃時代和里程碑意義的一年。這一年，黨中央首次提出了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”的戰(zhàn)略，在全國各地全面開展農村稅費改革工作。廣東省從2003年7月1日起，開始在全省范圍內全面落實農村稅費改革方案，力求從根本上減輕農民負擔，2006年起全省減免農業(yè)稅，財政支農工作在這一階段發(fā)生了重大變化。財政支農不再僅僅偏重農業(yè)生產環(huán)節(jié)，還加大了對農田水利基本建設、村級道路修建等農業(yè)農村基礎設施建設的投入，增設了農機具購置補貼支出，增強了對農業(yè)龍頭企業(yè)的補貼力度，支持農業(yè)機械化的發(fā)展和農業(yè)產業(yè)化經營，把農村義務教育經費支出納入各級財政預算管理，確保農村教育經費支出。這一階段，以保證糧食生產和維護糧食安全，幫助農民增收，加強農業(yè)生態(tài)建設，加快農村基礎設施和教育衛(wèi)生文化等農村公共服務發(fā)展內容為目標的財政支農體系逐漸建立起來了，為“三農”問題的解決奠定了良好基礎。

二、現(xiàn)階段廣東省財政支農的成效和問題分析

近十年來，廣東省政府積極落實強農惠農政策，根據本省農業(yè)發(fā)展情況，因地制宜地對財政支農政策進行調整完善，不斷加強財政支農力度，優(yōu)化財政支農結構，改革完善財政支農管理機制，在促進農業(yè)發(fā)展、提高農民增收和改善農村生產和生活條件方面發(fā)揮了重要作用，取得了一定成效，也存在著一些問題和不足，有待進一步解決和完善。

（一）廣東省財政支農取得的成效

根據《廣東統(tǒng)計年鑒（2015）》，2014年，廣東省農林牧副漁業(yè)總產值達到5234.2億元，比上年增長了3%，居全國第八位。農村居民人均可支配收入達12245.6元，全國排名第七。

伴隨“以城帶鄉(xiāng)、以工促農”政策的落實，廣東農業(yè)人口所占比例也不斷下降，非農人口比例不斷增加。2014年，廣東省非農業(yè)人口4827.43萬人，農業(yè)人口4032.42萬人，農業(yè)人口占全省人口的45.51%。

再從農村居民收入變化來看，大多數(shù)年份，農村居民收入年增長率超過城市居民，城鄉(xiāng)收入比持續(xù)下降，由2006年的3.15倍下降到2015年的2.60倍，城鄉(xiāng)居民收入差距逐步縮小。

近年來，廣東農業(yè)基礎設施和農業(yè)生產組織形式也有重大改善和變革。2013年，廣東省水利建設累計完成投資236.71億元，新增飲水安全人口投資2219.12億元，新增節(jié)水灌溉面積13970公頃，新增治理水土流失面積441平方公里，除險加固水庫267宗，為農業(yè)生產和農村生活提供了良好的水利基礎設施條件。包括耕作機械、農用排灌機械、收獲機械以及運輸機械在內的農業(yè)機械總動力達2498萬千瓦，是1980年的4.2倍。截至2014年，省重點農業(yè)龍頭企業(yè)共453家，其中351家年收益超過億元，農民合作社總數(shù)達26796家，為廣東省實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化進一步筑牢了根基和基礎。

（二）廣東省財政支農問題分析

1.廣東省財政支農規(guī)模問題分析。2007年我國預算收支分類改革后，財政支農資金絕大部分通過一般公共預算支出科目下的農林水事務安排，因此，農林水事務支出規(guī)模約等于財政支農規(guī)模。根據《廣東統(tǒng)計年鑒》（2007-2016）的統(tǒng)計數(shù)據，廣東省一般公共預算收入由2007年的2785.80億元增長到2015年的9366.78億元，一般公共預算支出由2007年的3159.57億元增長到2015年的12827.80億元。同期，廣東農林水事務支出由2007年的172.53億元增長到2015年的811.9億元，2015年與2007年相比，增長3.7倍，說明廣東省農林水支出的絕對規(guī)模隨著財政收入和財政支出的增長而逐年穩(wěn)步增長。但是，農林水支出占一般公共預算支出的比重十年來卻時升時降，變化不大，除了2012和2013兩年超過7%，2008年為5.09%，其它年份都在6%左右徘徊（見圖1、圖2），年平均比重6.23%，說明財政總資金用于支農的份額偏少，如果再扣除農林水支出中用于農林水事業(yè)單位的人員經費和公用經費，直接用于“三農”的支出更少。

圖1 廣東省一般公共預算支出和農林水支出規(guī)模比較

圖2 廣東省農林水支出占一般公共預算支出比重的變化

2.廣東財政支農結構問題分析

（1）農林水支出總額的大部分與“三農”沒有直接關系。對廣東省農林水支出項目構成的分析研究發(fā)現(xiàn)，2007年預算支出科目調整后，農林水支出項目主要包括農業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)、水利、扶貧、農業(yè)綜合開發(fā)等多個方面，其中與“三農”直接相關的支出項目主要有農業(yè)支出、扶貧支出、農業(yè)綜合開發(fā)支出、農村綜合改革支出，而林業(yè)和水利支出既涉及農村又涉及城市，大部分與“三農”沒有直接關系。以2016年廣東省一般公共預算執(zhí)行情況為例，廣東省2016年全省農林水支出總額688.44億元，其中農業(yè)支出179.21億元，林業(yè)支出81.04億元，水利支出252.02億元，扶貧支出111.95億元，農業(yè)綜合開發(fā)支出9.72億元，農業(yè)綜合改革支出33.28億元，普惠金融發(fā)展支出5.62億元，其他農林水支出15.61億元。其中農業(yè)支出、扶貧支出、農業(yè)綜合開發(fā)支出、農村綜合改革和普惠金融發(fā)展支出合計占農林水總支出的49%，而林業(yè)、水利等其它農林水支出占51%（見圖3），說明農林水支出中相當大部分與“三農”沒有直接關系。

圖3 廣東省2016年全省農林水支出項目構成

（2）財政支農資金主要由縣級財政承擔，省級財政投入較少。從財政支農的分級構成看，財政支農資金主要由縣級財政承擔，省級財政投入少。根據《廣東財政年鑒（2014）》，2013年廣東省農林水支出總額595.28億元，其中，省級財政投入79.55億元（這其中大部分資金來自于中央財政），占總支出的13%，地級財政投入181.47億元，占比31%，縣級財政投入250.02億元，占比42%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政投入84.23億元，占比14%?？梢姡?013年廣東省農林水支出的56%是由縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級財政承擔的，上級財政尤其是省級財政承擔的比例較?。ㄒ妶D4）。近十年大多數(shù)年份農林水支出分級構成與此年類似。

圖4 2013年廣東省農林水支出分級構成

（3）省級財政支農資金主要通過專項轉移支付方式安排。從省級財政支農項目和方式看，廣東省省級農林水支出通過省本級支出、一般性轉移支付和專項轉移支付三種方式安排。2015年和2016年省級農林水支出預算總額分別為270.2億元和295.97億元，其中專項轉移支付支出占省級農林水支出總額的比重分別是71%和83%（見圖5和圖6），由此可見，專項轉移支付是廣東省省級農林水支出的主要支出方式。由于專項轉移支付通常有配套資金要求，如果專項轉移支付比例過高，有些貧困地區(qū)可能因沒有相應的配套資金而得不到專項轉移支付資金，所以可能導致財政支農資金分配上的地區(qū)不公平，不利于區(qū)域經濟的平衡發(fā)展。

圖5 廣東省2015年省級農林水支出構成（預算數(shù)）

圖6 廣東省2016年省級農林水支出方式構成（預算數(shù)）

（4）財政農業(yè)補貼投入資金多，農業(yè)科技和農產品質量安全投入資金較少。對廣東省省級財政農業(yè)支出預算項目構成的分析研究還發(fā)現(xiàn)，2014-2015年，農業(yè)補貼投入資金多，農業(yè)科技和農產品質量安全投入資金較少且逐年下降。2014年省級農業(yè)支出中，成品油價格改革對漁業(yè)的補貼占比27%，農業(yè)生產補貼占比21%，兩者合計48%，農業(yè)科技轉化與技術推廣服務占比7%，農產品質量安全支出占比4%。2015年省級農業(yè)支出中，成品油價格改革對漁業(yè)的補貼占比33%，農資綜合補貼占比27%，農業(yè)生產保險補貼占比13%，農業(yè)生產支出補貼3%，四項農業(yè)補貼的預算支出合計占比高達76%，而農業(yè)科技轉化和推廣服務支出占比下降至5%，農產品質量安全支出下降至3%。2016年省級農業(yè)支出項目中，成品油價格改革對漁業(yè)的補貼占比31%，農資綜合補貼占比22%，穩(wěn)定農民收入補貼占比13%，農業(yè)生產支出補貼9%，四項農業(yè)補貼的預算支出合計占比75%，農業(yè)科技轉化和推廣服務支出占比進一步下降至3%，農產品質量安全占比下降至2%（見表1）。

有限的農業(yè)資金過多地用在農民和漁民個人的收入補貼上，而農業(yè)科技和農產品質量安全等投入過少的問題何在呢？一是如果財政農業(yè)支出主要基于農用生產資料價格上漲和成品油價格上漲原因，對農民進行收入補貼，雖然短期內穩(wěn)定了農民收入，但是支農長期效益比較小，另一方面農業(yè)科技和農產品質量等支出占比低并不斷下降，不利于農業(yè)現(xiàn)代化和農業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

表1 廣東省2014-2016年省級財政農業(yè)支出規(guī)模和結構

三、新形勢下完善廣東省財政支農政策的建議

針對廣東省財政支農存在的問題，未來幾年，廣東省應結合現(xiàn)階段農業(yè)發(fā)展的新形勢和新特點，進一步完善財政支農政策。

（一）增加財政支農資金投入，提高財政支農支出比重

針對當前財政支農資金投入偏少的問題，首先應增加財政支農資金投入，提高財政支農支出比重，加大財政對農業(yè)的支持力度。上述廣東省財政支農問題說明，雖然近幾年廣東省財政支農資金投入絕對量持續(xù)增長，但相對量指標即財政支農支出占財政總支出的比重近十年來卻變化不大，所以，為了進一步鞏固農業(yè)國民經濟的基礎地位，促進農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，提高農產品質量安全程度，改善農村生活條件，提高農民收入，廣東省應繼續(xù)堅持“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，工業(yè)反哺農業(yè)”的發(fā)展方針，制定“三農”問題解決中長期規(guī)劃，建立財政支農投入保障機制，逐步提高財政支農支出占財政總支出的比重，使財政支農支出的增長速度不低于財政總支出的增長速度。

（二）明確各級政府支農事權，加強上級財政對“三農”的支持力度

如上所述，廣東省財政支農資金的50%以上由縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級財政負擔，上級財政尤其是省級財政承擔的份額相對較少，這與各級政府的財力不匹配。雖然“三農”問題在地理位置上主要在縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄的區(qū)域，但是由于縣鄉(xiāng)兩級財政本身財力就弱，又承擔了眾多的職能，過多依賴縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府投入資金發(fā)展農業(yè)和解決“三農”問題，顯然是不現(xiàn)實、難以達到目標的。所以，要進一步明確各級政府的支農事權，加大省級和地市級政府財政支農的責任，尤其應加大省級財政的支農力度，提高省級財政支農支出占全省財政支農總支出的比重。

（三）優(yōu)化財政支農結構，改革財政支農方式

首先，隨著農村土地流轉，小規(guī)模的家庭農戶經濟向規(guī)?；F(xiàn)代農業(yè)發(fā)展，應減少財政支農補貼數(shù)額，改進落后的補貼方法，提高支農補貼效益。支農補貼應與農業(yè)規(guī)?；s化經營和產出效益掛鉤，與農業(yè)基礎設施改善和新產品和新技術引進掛鉤，與綠色農業(yè)和農產品質量安全掛鉤。

其次，應增加農業(yè)科技投入?，F(xiàn)階段農業(yè)發(fā)展的目標是實現(xiàn)農業(yè)產業(yè)化和農業(yè)現(xiàn)代化，除了建設好基本的農業(yè)基礎設施和水利設施，保證農業(yè)生產的基礎條件，更重要的是加大農業(yè)生產新技術的研發(fā)和推廣力度，增加新型農業(yè)機械設備、農作物生產新品種和新技術的引進，所以財政支農資金應向農業(yè)科技和農業(yè)機械方面傾斜，增加農業(yè)科研和農業(yè)科研成果轉化、農業(yè)技術推廣使用等農業(yè)科技投入。

再次，在支出方式上，省級財政應減少支農專項轉移支付份額，增加一般性轉移支付支農份額。因為專項轉移支付資金的使用，通常有配套資金要求，貧困地區(qū)因沒有資金配套，可能申請不到專項轉移支付項目，從而出現(xiàn)專項轉移支付項目上的“馬太效應”，這不利于地區(qū)公平，可能因此加大地區(qū)間發(fā)展的差距。而增加一般性轉移支付資金，地方政府就會有更多地資金使用自主權，可以因地制宜地使用支農資金，更好地兼顧財政支農的地區(qū)公平和效率。

（四）拓寬財政支農資金來源，引導社會資金投入

由于財政資金有限，需求廣泛，預算安排難以周全，有時更是捉襟見肘，所以支農資金不能僅靠財政投入，應拓寬財政支農資金來源渠道。當然政府應發(fā)揮財政支農資金“四兩撥千斤”的作用，充分利用貸款貼息、保險補貼、稅收優(yōu)惠等財政政策，引導社會資金投入到農業(yè)領域。通過PPP等新型投資方式，吸引社會資金向農業(yè)轉移。鼓勵地方銀行、保險和龍頭企業(yè)參與帶動農村農業(yè)發(fā)展。在支農政策上，支持建立農產品加工基地，延長農業(yè)生產價值鏈。要順應時代的潮流，抓住“互聯(lián)網+”背景下的機遇，支持農村電商平臺發(fā)展，完善農村的倉儲物流服務，暢通農產品及農副產品的銷售渠道，全面促進農村一二三產業(yè)融合發(fā)展，形成三大產業(yè)相互支持、相互配合的良性循環(huán)發(fā)展模式。

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◇作者信息：廣東外語外貿大學經濟貿易學院副教授，研究方向：財政理論與實務

◇責任編輯：劉家慶

◇責任校對：劉家慶

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1004-6070（2017）10-0015-06