安蓓+高敬

《建立國家公園體制總體方案》正式出臺，中國國家公園建設(shè)進(jìn)入實質(zhì)性階段。國家公園是什么“公園”？為誰所有，由誰來管？普通百姓怎么受益？

經(jīng)過兩年多試點，我國的國家公園體制近日正式亮相。根據(jù)《建立國家公園體制總體方案》，到2020年，中國建立國家公園體制試點基本完成，整合設(shè)立一批國家公園，分級統(tǒng)一的管理體制基本建立，國家公園總體布局初步形成。

“這標(biāo)志著我國國家公園體制的頂層設(shè)計初步完成，國家公園建設(shè)進(jìn)入實質(zhì)性階段?！敝袊茖W(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院副院長王毅說。

目前世界上已有100多個國家建立了近萬個國家公園，但各國對國家公園的內(nèi)涵界定不盡相同。我國已設(shè)立10個國家公園體制試點，分別是三江源、東北虎豹、大熊貓、祁連山、湖北神農(nóng)架、福建武夷山、浙江錢江源、湖南南山、北京長城和云南普達(dá)措國家公園體制試點。

國家公園是什么“公園”？

祁連山，我國西部重要生態(tài)安全屏障，黃河流域重要水源產(chǎn)流地，也是我國生物多樣性保護(hù)優(yōu)先區(qū)域，但因礦藏富集面臨無序攫取造成的環(huán)境破壞……2017年6月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十六次會議審議通過《祁連山國家公園體制試點方案》，這片珍貴而脆弱的生態(tài)系統(tǒng)，將得到更為嚴(yán)格系統(tǒng)的保護(hù)。

國家公園雖然帶有“公園”二字，但它既不是單純供游人游覽休閑的一般意義上的公園，也不是主要用于旅游開發(fā)的風(fēng)景區(qū)。

“國家公園是眾多自然保護(hù)地類型中的精華，是國家最珍貴的自然瑰寶。”世界自然保護(hù)聯(lián)盟駐華首席代表朱春全說，建立國家公園的首要目標(biāo)是保護(hù)自然生物多樣性及其所依賴的生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和生態(tài)過程，推動環(huán)境教育和游憩，提供包括當(dāng)代和子孫后代的“全民福祉”。

方案提出，國家公園是我國自然保護(hù)地最重要類型之一，屬于全國主體功能區(qū)規(guī)劃中的禁止開發(fā)區(qū)域，納入全國生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域管控范圍，實行最嚴(yán)格的保護(hù)。

“我國的國家公園建設(shè)堅持三個理念：生態(tài)保護(hù)第一、國家代表性、全民公益性?！鼻迦A大學(xué)教授楊銳說，相比以審美體驗為主要目標(biāo)的風(fēng)景區(qū)，國家公園是中國生態(tài)價值及其原真性和完整性最高的地區(qū)，是最具戰(zhàn)略地位的國家生態(tài)安全高地，例如三江源、大熊貓、東北虎豹、神農(nóng)架和武夷山等國家公園體制試點都具有這樣的特征。

“國家公園，就是要把最應(yīng)該保護(hù)的地方保護(hù)起來，世代傳承，給子孫后代留下珍貴的自然遺產(chǎn)?！眹野l(fā)展改革委有關(guān)負(fù)責(zé)人說。

為誰所有，由誰來管？

巍巍昆侖腳下，青藏高原腹地，長江、黃河、瀾滄江孕育而生。三江源這塊中國大陸生態(tài)最為敏感的“皮膚”，正成為名副其實的野生動物天堂。

2016年，我國首個國家公園體制試點——三江源國家公園體制試點獲批。隨后成立的三江源國家公園管理局，整合了所涉4縣國土、環(huán)保、農(nóng)牧等部門編制、職能及執(zhí)法力量，建立了覆蓋省、州、縣、鄉(xiāng)的4級垂直統(tǒng)籌式生態(tài)保護(hù)機(jī)構(gòu)。

“國家公園應(yīng)由全體國民所有?！眹野l(fā)改委有關(guān)負(fù)責(zé)人說。根據(jù)方案，國家公園內(nèi)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府和省級政府分級行使，條件成熟時，逐步過渡到由中央政府直接行使。重點保護(hù)區(qū)域內(nèi)居民要逐步實施生態(tài)移民搬遷，集體土地優(yōu)先通過租賃、置換等方式規(guī)范流轉(zhuǎn)，由國家公園管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理。

“方案明確提出建立統(tǒng)一事權(quán)、分級管理體制和財政為主的多元化資金保障制度，回答了國家公園哪些是國家的、哪些是地方的，哪些歸國家管等一系列‘權(quán)‘錢難題。”國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員蘇楊說。

根據(jù)方案，未來將組建一個部門統(tǒng)一行使國家公園自然保護(hù)地管理職責(zé)。相關(guān)部門依法對國家公園進(jìn)行指導(dǎo)和管理。

“建立統(tǒng)一的國家公園和自然保護(hù)地管理部門，并非不需要跨部門以及中央和地方的協(xié)調(diào)與配合。反而更加強(qiáng)調(diào)構(gòu)建服務(wù)型政府，加強(qiáng)部門之間、中央和地方之間、政府、企業(yè)、社會團(tuán)體和個人之間的協(xié)調(diào)和配合?！敝齑喝f。

國家公園體制的建立，核心是體制創(chuàng)新。據(jù)了解，東北虎豹國家公園體制試點立足國有林地占比高的優(yōu)勢，探索全民所有自然資源所有權(quán)由中央政府直接行使。湖北省整合有關(guān)管理職責(zé)，成立神農(nóng)架國家公園管理局，統(tǒng)一承擔(dān)1170平方公里試點范圍的自然資源管護(hù)等職責(zé)。

普通百姓怎么獲益？

以美國黃石國家公園為代表，各國的國家公園都堅持公益屬性。中國的國家公園未來將怎么收費？

“在國家公園體制試點過程中，由于理解上的偏差和缺少明確規(guī)定，曾一度出現(xiàn)各部門各地方紛紛設(shè)立不同類型的所謂‘國家公園，導(dǎo)致對國家公園的‘認(rèn)識誤區(qū)。”中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院副院長王毅說。

楊銳強(qiáng)調(diào)，國家公園作為最為珍貴稀有的自然遺產(chǎn)，是我們從祖先處繼承，還要完整真實地傳遞給子孫萬世的“綠水青山”和 “金山銀山”。因此，國家公園在局部利益和個體利益面前要始終以國家利益為重。

“國家公園強(qiáng)調(diào)全民公益性，主要體現(xiàn)在共有、共建和共享上?！眹野l(fā)改委有關(guān)負(fù)責(zé)人說，在有效保護(hù)前提下，為公眾提供科普、教育和游憩的機(jī)會。

楊銳建議，國家公園制度設(shè)計中，應(yīng)保證每個國民平等參訪的權(quán)利，為此國家公園應(yīng)以國民福利為原則，實行低費用門票以及相配套的預(yù)約制度。

根據(jù)方案，立足國家公園的公益屬性，將建立財政投入為主的多元化資金保障機(jī)制。國家公園實行收支兩條線管理，各項收入上繳財政，各項支出由財政統(tǒng)籌安排，并負(fù)責(zé)統(tǒng)一接受企業(yè)、非政府組織、個人等社會捐贈資金。

“下一步將加大政府投入，推動國家公園逐步回歸公益性?！眹野l(fā)改委有關(guān)負(fù)責(zé)人說。endprint