◎胡思洋

社會救助制度實(shí)現(xiàn)“靶向治理”的建議

◎胡思洋

在非繳費(fèi)型的社會救助制度運(yùn)行過程中，由于貧困群體甄別等交易成本的存在，逆向補(bǔ)貼和成本轉(zhuǎn)嫁不可避免。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，社會救助制度亟須向精細(xì)化治理轉(zhuǎn)型，防止財政資源和政策資源浪費(fèi)。精準(zhǔn)救助是解決成本轉(zhuǎn)嫁問題的關(guān)鍵，應(yīng)當(dāng)從精準(zhǔn)定位、精準(zhǔn)識別和精準(zhǔn)把脈三個維度實(shí)現(xiàn)社會救助制度的“靶向治理”。

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)；成本轉(zhuǎn)嫁；精準(zhǔn)救助

“新常態(tài)”是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段性的重大變化，“減速換擋”是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的一個重要特點(diǎn)。精準(zhǔn)救助作為社會救助轉(zhuǎn)型、實(shí)現(xiàn)“靶向治理”的制度安排，是當(dāng)前社會發(fā)展領(lǐng)域的重大研究課題。從財務(wù)機(jī)制來看，社會保障項(xiàng)目分為繳費(fèi)型項(xiàng)目和非繳費(fèi)型項(xiàng)目。其中，社會救助項(xiàng)目作為非繳費(fèi)項(xiàng)目，資金主要來源于財政轉(zhuǎn)移支付。如何協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)與“福利剛性”的關(guān)系，既保證社會救助政策“托底線”，又能保證財務(wù)可持續(xù)，建立和完善更加公平、更加可持續(xù)的社會救助制度是目前面臨的主要課題。本文從成本轉(zhuǎn)嫁的視角切入，尋找精準(zhǔn)救助的實(shí)施路徑。

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)與社會救助制度戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)型

借助我國經(jīng)濟(jì)高速增長的20多年，社會救助制度逐漸從封閉式的民政救助轉(zhuǎn)化成開放性的社會救助，使更多的困難群體被納入社會救助體系，實(shí)現(xiàn)了從單一救助向綜合救助、從城鄉(xiāng)分割到城鄉(xiāng)一體的轉(zhuǎn)型。然而，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下社會救助制度的再次轉(zhuǎn)型面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。非繳費(fèi)型的社會救助項(xiàng)目，亟須從數(shù)量擴(kuò)張向質(zhì)量提升、從粗放管理向精細(xì)化治理轉(zhuǎn)型，通過“精準(zhǔn)救助”，提高財政資金的使用效率，防止“逆向補(bǔ)貼”和“成本轉(zhuǎn)嫁”。

成本轉(zhuǎn)嫁：社會救助制度運(yùn)行的可持續(xù)危機(jī)

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，非繳費(fèi)型的社會救助類項(xiàng)目比繳費(fèi)型的社會保險類項(xiàng)目面臨更大的挑戰(zhàn)。一方面，財務(wù)機(jī)制不同使得社會救助項(xiàng)目的可持續(xù)性較差；另一方面，目標(biāo)人群的瞄準(zhǔn)偏差使得社會救助制度面臨巨大的輿論壓力，并直接導(dǎo)致財政“逆向補(bǔ)貼”和“成本轉(zhuǎn)嫁”，進(jìn)一步增加了財政支付壓力，不僅影響可持續(xù)性，同時也影響社會公平。更為重要的是，民眾對于社會救助需求的預(yù)期不斷推動社會救助數(shù)量的增長，這種無形的成本轉(zhuǎn)嫁通過間接付費(fèi)的方式往往被忽視。應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)的是，社會救助數(shù)量的增長不是壞事，但前提是體制機(jī)制的不斷完善，在“精準(zhǔn)救助”的前提下，才能防止成本轉(zhuǎn)嫁。在社會救助體系中，不僅存在救助項(xiàng)目與其他項(xiàng)目的成本轉(zhuǎn)嫁，同時存在項(xiàng)目之間的成本轉(zhuǎn)嫁，以及人群之間及部門之間、代際之間的成本轉(zhuǎn)嫁。

1.成本轉(zhuǎn)嫁的三種類型

第一種成本轉(zhuǎn)嫁是政府向企業(yè)和納稅人進(jìn)行成本轉(zhuǎn)嫁，企業(yè)進(jìn)而向員工進(jìn)行成本轉(zhuǎn)嫁。政府逐年提高社會救助待遇水平，表面上看屬于政府的財政支出，事實(shí)上還是政府通過征稅的方式將成本轉(zhuǎn)嫁給企業(yè)以及納稅人。理性的企業(yè)為了維護(hù)自身利益，通過提價和裁員的方式來增加收益彌補(bǔ)損失，最終利益受損的還是政府想要維護(hù)的低收入群體。在社會救助制度“精準(zhǔn)度”不高的情況下，政府財政補(bǔ)貼就會變成“劫貧濟(jì)富”的逆向補(bǔ)貼，影響社會救助制度公平、可持續(xù)發(fā)展，與社會救助的初衷背道而馳[1]。

第二種成本轉(zhuǎn)嫁是向未來政府進(jìn)行成本轉(zhuǎn)嫁?？v觀世界各國救助史，政府行為有相似之處，表現(xiàn)為：在經(jīng)濟(jì)高速增長時期提標(biāo)擴(kuò)面，經(jīng)濟(jì)下行時期削減福利給付。然而，由于“福利剛性”的存在，削減待遇可能會誘發(fā)社會動亂。只能將政治危機(jī)和財務(wù)危機(jī)轉(zhuǎn)嫁給未來政府缺席的博弈[2]。

第三種成本轉(zhuǎn)嫁是其他項(xiàng)目向社會救助進(jìn)行成本轉(zhuǎn)嫁。包括優(yōu)撫項(xiàng)目和低保項(xiàng)目之間、失業(yè)保險項(xiàng)目和失業(yè)救助項(xiàng)目之間、醫(yī)療保險項(xiàng)目和醫(yī)療救助項(xiàng)目之間的成本轉(zhuǎn)嫁。成本轉(zhuǎn)嫁的結(jié)果是財務(wù)不可持續(xù)，基金面臨“穿底”風(fēng)險，出現(xiàn)財務(wù)危機(jī)。

2.成本轉(zhuǎn)嫁的形成機(jī)理

在社會運(yùn)行系統(tǒng)中，應(yīng)當(dāng)系統(tǒng)性地看待社會救助制度的成本轉(zhuǎn)嫁問題。

一是社會救助制度的功能錯位導(dǎo)致成本轉(zhuǎn)嫁。顧名思義，救助制度的功能本位是“兜底線”，現(xiàn)實(shí)中卻有“爭當(dāng)貧困戶（縣）”的現(xiàn)象。如果偏離“兜底線”的制度本位，成本轉(zhuǎn)嫁不可避免。

二是項(xiàng)目之間邊界模糊。實(shí)際工作中，低保和其他救助項(xiàng)目之間、保險和救助項(xiàng)目之間、救助和福利項(xiàng)目之間往往邊界模糊，這都會產(chǎn)生項(xiàng)目之間或項(xiàng)目之外的成本轉(zhuǎn)嫁。

三是救助目標(biāo)偏差導(dǎo)致成本轉(zhuǎn)嫁。有效的目標(biāo)瞄準(zhǔn)機(jī)制是保障社會救助制度運(yùn)行效率的關(guān)鍵?，F(xiàn)有的目標(biāo)瞄準(zhǔn)機(jī)制尚不完善，如果因瞄準(zhǔn)精度不夠造成錯保、漏保，也會產(chǎn)生成本轉(zhuǎn)嫁。

四是地方政府之間的“福利競賽”。近年來，一些地方政府相互“攀比”民生工程[3]，大搞地區(qū)之間的“福利競賽”，盲目攀比覆蓋面和待遇水平，增加了制度可持續(xù)風(fēng)險，尤其是醫(yī)療保險領(lǐng)域表現(xiàn)更為突出。

精準(zhǔn)救助：社會救助制度精準(zhǔn)施策的合理取向

精準(zhǔn)救助是解決成本轉(zhuǎn)嫁問題的“牛鼻子”，也是社會救助制度精準(zhǔn)施策的應(yīng)有之義。通過精準(zhǔn)救助，實(shí)現(xiàn)社會救助數(shù)量擴(kuò)張向質(zhì)量提升的轉(zhuǎn)型，是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下社會救助制度精細(xì)化治理的重要環(huán)節(jié)。

1.社會救助制度應(yīng)當(dāng)精準(zhǔn)定位

精準(zhǔn)定位是精準(zhǔn)救助的首要環(huán)節(jié)，只有厘清項(xiàng)目本身的功能定位，明晰項(xiàng)目邊界，盡量消除模糊地帶，才能防止成本轉(zhuǎn)嫁。如同樣作為非繳費(fèi)型的社會救助項(xiàng)目和社會福利項(xiàng)目，更應(yīng)明晰二者之間的功能定位與邊界。精準(zhǔn)救助意味著社會救助制度應(yīng)當(dāng)剝離一些不必要的功能，實(shí)現(xiàn)減負(fù)、增效、歸位，理性、科學(xué)地進(jìn)行制度設(shè)計，變“大水漫灌”為“精準(zhǔn)滴灌”。

2.社會救助人群應(yīng)當(dāng)精準(zhǔn)識別

“識真貧”是社會救助中的棘手問題，建立一套有效的目標(biāo)瞄準(zhǔn)機(jī)制是實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)識別的關(guān)鍵。利用大數(shù)據(jù)和信息化手段確保救助對象的精準(zhǔn)識別；鼓勵社會力量參與社會救助服務(wù)供給，通過市場競爭演化出更為有效的目標(biāo)瞄準(zhǔn)機(jī)制。

3.精準(zhǔn)把脈是靶向治理的前提

精準(zhǔn)把脈是精準(zhǔn)治理的前提條件。在社會救助中，由于城鄉(xiāng)之間、人群之間的問題不同，精準(zhǔn)救助應(yīng)當(dāng)分類施策，分類治理。

★本文系國家社科基金青年項(xiàng)目（編號：16CSH030）的階段性成果。

[1] 鄧大松等. 歐債危機(jī)對完善我國社會保障制度的五大啟示. 財政監(jiān)督，2012，（7）.

[2]樊綱等. “福利趕超”與“增長陷阱”，拉美的教訓(xùn). 管理世界，2008，（9）.

[3] 胡思洋. 新常態(tài)下低保制度的功能定位研究.人口與發(fā)展，2015，（5）.

（作者單位：民政部政策研究中心）

■ 編輯：張涵

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.06.010