□ 彭紅波

（中共云南省委黨校，云南 昆明 650111）

貧困治理中黨建扶貧的內在機制及深化路徑

□ 彭紅波

（中共云南省委黨校，云南 昆明650111）

為解決 “貧中之貧、困中之困”的深度貧困問題，我們黨通過思想動員凝聚貧困治理共識，通過組織動員凝聚貧困治理力量，通過全方位激勵激發(fā)脫貧攻堅的內在動力，形成了黨建扶貧新模式，為全球貧困治理貢獻了 “中國智慧”，提供了 “中國方案”。為更好地推進貧困治理，黨建扶貧應發(fā)展集體經(jīng)濟打好黨建扶貧的物質基礎和社會基礎，以多重激勵激發(fā)貧困治理主體的內在動力，以調適創(chuàng)新夯實貧困治理的組織基礎，以多方參與凝聚貧困治理的社會力量，以黨紀國法確保貧困治理的規(guī)范適度。

貧困治理；思想動員；組織動員；黨建扶貧

作為中國革命三大法寶之一，黨的建設是我們黨在革命、建設和改革各個時期取得一個又一個勝利的關鍵。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央?yún)f(xié)調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，為解決“貧中之貧、困中之困”的深度貧困問題，通過思想動員凝聚貧困治理共識，通過組織動員凝聚貧困治理力量，通過全方位激勵激發(fā)脫貧攻堅的內在動力，形成了通過加強黨的建設推進貧困治理的黨建扶貧模式，為全球貧困治理貢獻了“中國智慧”，提供了“中國方案”。

一、思想動員：凝聚貧困治理的共識

美國學者、政治學家卡爾·多伊奇于1961年最先提出“社會動員”這一術語并進行了開創(chuàng)性研究。社會動員有三層含義：作為人的現(xiàn)代化的動員、作為政府治理方式的動員、作為社會運動的動員。［1］我們黨的社會動員實踐，主要有組織控制、政治斗爭、思想宣傳，［2］受訓控制、典型示范、權威支配、蒙蔽性誘導、強制性參等方式。［3］不管何種內涵的社會動員，也不管何種方式的社會動員，思想動員都是其前提和基礎。在黨建扶貧中，我們黨通過意義建構、意義移植和意義滲透凝聚了貧困治理的社會共識。

（一）意義建構：明確貧困治理的價值、意義和決心

黨中央通過各種方式強調脫貧攻堅的重大意義。首先，明確脫貧攻堅的政治內涵，從政治意識和大局意識的角度強調精準扶貧、精準脫貧的重要性。即脫貧攻堅，改善民生，逐步實現(xiàn)共同富裕是社會主義的本質要求，［4］是全面建成小康社會戰(zhàn)略目標的“標志性指標”和重要舉措，是我們黨的政治承諾和重要使命，［5］是新時期黨密切聯(lián)系群眾、鞏固和擴大黨執(zhí)政的階級基礎和群眾基礎的重要抓手。其次，從全球貧困治理的高度強調脫貧攻堅的重要意義。我們黨自改革開放以來，已經(jīng)讓7億多農(nóng)村貧困人口成功脫貧，如果到2020年農(nóng)村貧困人口如期脫貧，那么我們將成為世界上率先完成聯(lián)合國千年發(fā)展目標的國家，從而為世界減貧事業(yè)貢獻中國智慧、中國力量，提供中國方案。［6］再次，展現(xiàn)貧困治理的堅強決心。黨中央和國務院將“10·17”定為“國家扶貧日”（2014年《國務院關于同意設立“扶貧日”的批復》）。黨的十八屆五中全會把“扶貧攻堅”改為“脫貧攻堅”，提出到2020年要確保農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，確保貧困縣全部實現(xiàn)脫貧摘帽。彰顯了我們黨到2020年一定要兌現(xiàn)脫貧承諾的決心。如果不能如期完成，“必然會影響人民群眾對全面小康社會的滿意度和國際社會對全面小康社會的認可度，也必然會影響我們黨在人民群眾中的威望和我們國家在國際上的形象。”［7〕

（二）意義移植：宣傳貫徹脫貧攻堅的方針政策

在成功建構貧困治理的意義之后，我們黨為了使各級黨組織和黨員干部充分認識到脫貧攻堅的必要性和重要性，通過宣傳貫徹進一步凝聚全黨貧困治理的共識。

首先，習近平總書記多次到貧困地區(qū)考察調研扶貧工作。黨的十八大以來，習近平總書記30多次國內考察都涉及到扶貧工作，連續(xù)5年的新年國內首次考察都是扶貧調研，走遍了全國14個集中連片特困地區(qū)。2012年12月，剛擔任總書記的習近平就到河北阜平縣考察扶貧工作。在貴州考察期間，總書記親自帶領四位政治局委員、七個省區(qū)市的黨委書記深入貧困村、貧困戶搞調研。

其次，黨中央多次召開會議推動扶貧工作。黨的十八大以來，在習近平總書記主持召開的扶貧開發(fā)工作會議、中央政治局會議、政治局常委會議、中央全面深化改革領導小組會議、中央財經(jīng)領導小組會議上，研究扶貧工作并作出重大決策。習近平總書記在每年中央經(jīng)濟工作會議和全國“兩會”上，都對做好脫貧攻堅工作作出重要指示。2015年11月，中央召開扶貧開發(fā)工作會議，中共中央、國務院作出關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定，全面部署“十三五”脫貧攻堅任務，明確總體目標、基本方略、政策舉措和組織保障。在這次會議上，習近平總書記和李克強總理都發(fā)表了重要講話，中央政治局常委全部出席。如此高規(guī)格的會議，宣示了中央對扶貧開發(fā)工作的重視。此外，在新疆工作、西藏工作、農(nóng)村工作、經(jīng)濟工作等會議上，黨中央還從不同側面對扶貧開發(fā)工作進行了再動員、再部署。

再次，習近平總書記在扶貧開發(fā)的 “主戰(zhàn)場”召開座談會，聽取匯報，研究扶貧對策。2015年2月13日，習近平總書記在中國延安干部學院主持召開陜甘寧革命老區(qū)脫貧致富座談會。2015年6月18日，在貴陽主持召開部分省市區(qū)黨委主要負責同志座談會上，習近平總書記聽取扶貧攻堅與“十三五”時期扶貧開發(fā)工作和經(jīng)濟社會發(fā)展的意見和建議。2016年7月20日，習近平總書記在銀川主持東西部扶貧協(xié)作座談會。2017年6月23日，習近平總書記在山西太原市主持召開深度貧困地區(qū)脫貧攻堅座談會，聽取脫貧攻堅進展情況匯報，集中研究破解深度貧困之策，等等。

第四，以扶貧為主題進行專門學習、座談研討。中共中央政治局第39次集體學習以“我國脫貧攻堅形勢和更好實施精準扶貧”為主題。2016年5月，中共中央組織部召開集中連片貧困地區(qū)抓黨建促脫貧攻堅工作座談會。國家行政學院舉辦省部級領導干部打贏脫貧攻堅戰(zhàn)專題研討班。

（三）意義滲透：形成熱烈濃厚的輿論氛圍

一方面，各級黨組織舉辦各種類型的學習班對黨員干部進行培訓，明確我們黨開展貧困治理的重要性、工作思路、工作步驟、職責任務。另一方面，加強新聞媒體對脫貧攻堅的宣傳。通過標語、新媒體、主流媒體及網(wǎng)站，宣傳黨的扶貧政策和扶貧取得的成就，報道脫貧攻堅先進經(jīng)驗、先進典型、感人故事，講好扶貧減貧的中國故事，為貧困治理造聲勢、鼓干勁。

二、組織動員：構建貧困治理的組織體系

為了精準實施貧困治理，我們黨采用自上而下的組織動員方式，在明確精準扶貧必要性、重要性的基礎上，以政治任務和行政命令的方式明確各黨政機關和企事業(yè)單位及其人員的扶貧責任，并圍繞貧困治理構建新的組織體系。

（一）黨委領導：“集中力量”辦“頭等大事”

對于貧困治理的主體，強調“扶貧開發(fā)是全黨全社會的共同責任，要動員和凝聚全社會力量廣泛參與?！保?］“構建政府、市場、社會協(xié)同推進的大扶貧格局，在全國范圍內整合配置扶貧開發(fā)資源，形成扶貧開發(fā)合力。”［9］對于貧困治理各主體之間的關系，強調發(fā)揮黨委的領導核心作用?！皥猿贮h的領導，發(fā)揮社會主義制度可以集中力量辦大事的優(yōu)勢，這是我們的最大政治優(yōu)勢?！保?0］在新時期的貧困治理中，建立“中央統(tǒng)籌、省負總責、市（地）縣抓落實”扶貧開發(fā)工作領導責任制，強調黨統(tǒng)攬全局、協(xié)調各方的作用。在治理主體的工作重心方面，強調要把脫貧工作作為重中之重?！懊撠毠匀蝿罩氐牡貐^(qū)黨委和政府要把脫貧攻堅作為‘十三五’期間頭等大事和第一民生工程來抓，堅持以脫貧攻堅統(tǒng)攬全局?！保?1］

（二）書記掛帥：“五級書記抓扶貧”

在以精準扶貧、精準脫貧為特征的貧困治理過程中，需要更強有力的力量統(tǒng)籌各方面的資源以集中解決突出問題，這就需要“一把手”親自掛帥、親自出征、親自督戰(zhàn)?！啊寮墪涀シ鲐殹?，這是中國的特色，更是中國的決心?！保?2］為推動貧困治理，在2015年11月27日至28日召開的中央扶貧開發(fā)工作會議上，中西部22個省區(qū)市的黨政主要負責同志簽署了脫貧攻堅責任書。這種責任進一步向下延伸，即全國各市縣鄉(xiāng)村層層簽訂責任書，立下軍令狀，從而形成了貧困治理中省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級書記抓扶貧的工作機制。

（三）組織聯(lián)動：上下聯(lián)動“定點幫扶”“東西協(xié)作對口支援”

首先，要求黨政機關“定點幫扶”，構建上下聯(lián)動的工作格局。早在1996年，中共中央、國務院印發(fā)的 《關于盡快解決農(nóng)村貧困人口溫飽問題的決定》就提出了“對口幫扶”的貧困治理方式，要求各黨政機關和企事業(yè)單位派出扶貧工作組進行“對口幫扶”。此后，中共中央辦公廳、中組部又專門下發(fā)文件要求加強“定點幫扶”工作，使定點扶貧工作日趨制度化、規(guī)范化、常態(tài)化。在黨政機關“定點幫扶”的同時，有的地方還采取機關干部與貧困戶“結隊幫扶”的貧困治理方式。如云南省由省委統(tǒng)籌省、市、縣、鄉(xiāng)各級各部門力量，實施“領導掛點、部門包村、干部幫戶”定點掛鉤扶貧。［13］

其次，要求“東西部協(xié)作和對口支援”，形成東西協(xié)作的幫扶格局。1996年5月，中央確定9個東部省市和4個計劃單列市與西部10個省區(qū)開展扶貧協(xié)作。同年10月，中央扶貧開發(fā)工作會議進一步作出部署，東西扶貧協(xié)作正式啟動。2016年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于進一步加強東西部扶貧協(xié)作工作的指導意見》要求，幫扶雙方開展產(chǎn)業(yè)合作、組織勞務協(xié)作、加強人才支援、加大資金支持、動員社會參與，［14］并加大對西部貧困程度較深的云南、四川、甘肅、青海等重點貧困市州的幫扶力度，實現(xiàn)了東部9省（直轄市）、13個城市“對口幫扶”西部12個省（區(qū)、市），東部發(fā)達地區(qū)267個經(jīng)濟較強縣市區(qū)結對幫扶西部地區(qū)406個貧困縣的協(xié)作格局。［15］東西部扶貧協(xié)作和對口支援，是社會主義制度優(yōu)越性的具體體現(xiàn)，它為全球貧困治理提供了“中國方案”，展示了“中國智慧”。正如習近平總書記所言：“這在世界上只有我們黨和國家能夠做到，充分彰顯了我們的政治優(yōu)勢和制度優(yōu)勢。”［16］

（四）精英下鄉(xiāng)：精準選派第一書記和扶貧工作隊員

為解決農(nóng)村“空心化”、基層黨組織邊緣化以及由此帶來的農(nóng)村貧困地區(qū)貧困治理主體缺失等問題，黨中央決定精準選派第一書記和駐村扶貧工作隊員充實到基層，以增強扶貧力量。2015年，中組部、中央農(nóng)村工作領導小組辦公室、國務院扶貧辦聯(lián)合印發(fā)《關于做好選派機關優(yōu)秀干部到村任第一書記工作的通知》，要求選派各級機關優(yōu)秀年輕干部、后備干部，國有企業(yè)、事業(yè)單位的優(yōu)秀人員和以往因年齡原因從領導崗位上調整下來、尚未退休的干部作為第一書記到黨組織軟弱渙散村和建檔立卡貧困村駐村工作1至3年，要實現(xiàn)第一書記全覆蓋，幫助駐點村建強基層組織、推動精準扶貧、為民辦事服務、提升治理水平。［17］“根據(jù)貧困村的實際需求，精準選配第一書記，精準選派駐村工作隊?！保?8］第一書記和扶貧工作隊員是來源于社會各界的精英，這一群體在貧困治理中能夠充分發(fā)揮自身在信息、理念、知識、技術等方面的優(yōu)勢，從而解決農(nóng)村精英流失以及由此帶來的一系列問題。

（五）資源下沉：集中資源反哺貧困農(nóng)村

針對農(nóng)村貧困地區(qū)資源匱乏，貧困治理缺乏最起碼的物質基礎等問題，我們黨提出要集中資源反哺貧困農(nóng)村，并賦予基層更大的資源配置權，以便在短時間內迅速且較大幅度地解決貧困地區(qū)資源匱乏問題。

首先，中央以及各省安排專項資金，專門用于脫貧攻堅工作。各部委在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等民生領域不斷地為貧困地區(qū)提供幫扶資金。比如：僅財政專項扶貧資金，中央財政2016年安排補助地方資金規(guī)模就達到660．95億元，比上年增長43．4%。［19］“定點幫扶”單位每年都安排一定數(shù)量的資金用于扶貧點的精準扶貧、精準脫貧工作，并為扶貧工作隊安排專項工作經(jīng)費。比如：河北、安徽要求派駐單位每年為第一書記安排3至5萬元工作經(jīng)費，內蒙古、河南要求定點扶貧單位每年為扶貧村提供50萬元專項幫扶經(jīng)費，用于支持村里發(fā)展。［20］

其次，賦予基層更大的資源分配權?！耙獫M足千差萬別的扶貧到戶的需要，就必須給對貧困戶情況了解的地方政府在資金使用上的自主權”。［21］2016年4月， 國務院辦公廳專門下發(fā)通知，最大程度地賦予貧困縣資金使用自主權，“支持貧困縣把專項扶貧資金、相關涉農(nóng)資金和社會幫扶資金捆綁集中使用，用于解決突出問題，強化薄弱環(huán)節(jié)”，形成“多個渠道引水、一個龍頭放水”的扶貧投入新格局。［22］

資源下沉不僅是將物力、財力向貧困地區(qū)和貧困戶傾斜，還包括第一書記以及駐村工作隊員群體所能動員的更多的政治資源和社會資源，也就是他們所具有的社會資本以及派出單位所具有的政治資源、物質資源、人力資源，等等。

（六）組織變革：基層黨組織調適與整頓

組織變革主要是解決農(nóng)村貧困地區(qū)基層治理主體薄弱渙散的問題。

首先，構建以基層黨委和黨總支為中心的治理格局。在“鄉(xiāng)政村治”和行政權力止于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的情況下，通過行政權力很難優(yōu)化農(nóng)村基層的貧困治理主體——村民委員會，所以，應當增強基層黨組織力量，發(fā)揮其在農(nóng)村治理中的領導核心作用。從具體實踐層面看，當前主要是通過下派駐村干部延伸治理力量，與村民自治一起，共同承擔起基層治理包括貧困治理的重任。

其次，整頓一些力量薄弱、渙散的基層黨組織。貧困與基層黨組織力量薄弱、渙散有一定的關系。貧困導致基層黨組織功能弱化，凝聚力下降，而基層黨組織動員能力弱化又導致貧困治理主體弱化或者缺失，由此形成了惡性循環(huán)?；诖耍覀凕h采取多種措施強化、調整基層黨組織。如調整貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、配強貧困村黨組織書記、下派第一書記和駐村工作隊夯實基層工作力量，機關黨組織與貧困村黨組織結對共建，等等。［23］

三、內在激勵：激發(fā)脫貧攻堅的內在動力

（一）目標激勵：明晰貧困治理的政治責任

2016年10月17日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的 《脫貧攻堅責任制實施辦法》要求：“按照中央統(tǒng)籌、省負總責、市縣抓落實的工作機制，構建責任清晰、各負其責、合力攻堅的責任體系，”［24］將脫貧攻堅的重任從中央往下層層下壓，有效傳導到脫貧攻堅一線。對于貧困縣的黨政正職而言，這種責任也是一種長期的政治責任。2016年4月，中共中央組織部、國務院扶貧辦印發(fā)的 《關于脫貧攻堅期內保持貧困縣黨政正職穩(wěn)定的通知》明確要求：貧困縣黨政正職在完成脫貧任務前原則上不得調離。脫貧摘帽后，仍要保持穩(wěn)定一段時間。這在很大程度上強化了脫貧攻堅一線黨政主要領導的責任，使其一心一意謀劃脫貧攻堅，為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)提供了堅強的組織保證。

（二）外部激勵：圍繞貧困治理強化考核評估

為督促各級黨政機關和黨員領導干部切實履行好脫貧攻堅職責，黨中央建立了最為嚴格的考核評估制度。2015年，國務院扶貧辦首次對各省黨委政府的扶貧工作進行考核，并根據(jù)試考核情況開展督查和巡查。2017年2月，又對2016年省級黨委政府扶貧成效組織開展考核，即對各地扶貧開發(fā)成效進行第三方評估，組織審計之間的交叉考核，與財政部一起組織了對各省扶貧資金績效的考評。考核結果作為對省級黨委、政府主要負責人和領導班子綜合考核評價的重要依據(jù)。中央政府對綜合評價高的省份通報表揚，并在2017年中央財政專項扶貧資金分配上給予獎勵；對綜合評價低的8個省的黨政主要負責人或分管負責人，黨中央、國務院授權國務院扶貧開發(fā)領導小組對其進行了約談。

對領導干部的考核，加大了扶貧減貧的權重，以此引導黨政領導班子和領導干部把主要精力聚焦到脫貧攻堅上來。同時，省、市（地）、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）層層建立年度脫貧攻堅報告和督察制度，加強督查問責。

（三）政治激勵：聚焦貧困治理選拔培養(yǎng)干部

習近平總書記指出：“用一賢人則群賢畢至，見賢思齊就蔚然成風。選什么人就是風向標，就有什么樣的干部作風，乃至就有什么樣的黨風。”［25］在貧困治理的組織動員中，我們黨堅持正確的選人用人導向，將干部力量和干部工作重心放到精準扶貧、精準脫貧工作上。一是推動干部力量向貧困地區(qū)傾斜。如“精英下鄉(xiāng)”和“結對幫扶”就是基于貧困村的實際需求，選派大量干部駐村開展扶貧工作，安排干部與貧困戶結對幫扶，夯實了基層干部工作力量。二是把貧困地區(qū)作為鍛煉培養(yǎng)干部的重要陣地。黨政機關選拔政治素質強、業(yè)務能力過硬、有奉獻精神的優(yōu)秀機關干部下派到基層培養(yǎng)鍛煉。三是把扶貧攻堅成績作為選拔任用干部的重要依據(jù)。如甘肅省專門面向脫貧“摘帽”村的村支書與村主任招錄鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關公務員。［26］

（四）社會激勵：設立“全國脫貧攻堅獎”以樹立典型

2016年9月21日，國務院扶貧開發(fā)領導小組正式設立“全國脫貧攻堅獎”，有奮進獎、貢獻獎、奉獻獎、創(chuàng)新獎4個獎項，每年評選表彰一批為脫貧攻堅作出突出貢獻的各界人士。通過評選表彰，樹立脫貧攻堅的先進典型，弘揚大公無私、公而忘私、無私奉獻、自力更生、開拓創(chuàng)新的精神，為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、全面建成小康社會營造濃厚氛圍、凝聚精神動力，形成人人愿為、人人可為、人人能為的脫貧攻堅環(huán)境氛圍，更好地動員社會各方參與脫貧攻堅。［27］在2016年的表彰活動中，習近平總書記還向全國脫貧攻堅獎首批獲獎者和全國扶貧系統(tǒng)先進集體、先進工作者表示熱烈的祝賀。

（五）負向激勵：構建扶貧監(jiān)督問責體系

為確保精準扶貧工作落到實處，我們黨還以強化監(jiān)督確保扶貧責任的落實和資金的到位。黨政各監(jiān)督部門把查處扶貧領域的不正之風和腐敗行為作為主責之一。中紀委以多輪次、滾動式重點督辦的方式向下傳導監(jiān)督壓力，最高檢集中整治扶貧領域的職務犯罪問題，審計署開展扶貧專項審計，全黨上下由此形成了聚焦脫貧攻堅的監(jiān)督執(zhí)紀問責體系。［28］

四、貧困治理中黨建扶貧的深化路徑

（一）發(fā)展村級集體經(jīng)濟，打好黨建扶貧的物質基礎和社會基礎

公共精神、集體意識不強是當前農(nóng)村地區(qū)普遍存在的現(xiàn)象，究其原因，主要是村級集體經(jīng)濟的衰落，群眾遠離集體事務和公共生活。集體經(jīng)濟的缺失也導致基層黨組織缺乏賴以服務群眾和凝聚群眾的載體，從而導致基層黨組織戰(zhàn)斗力、凝聚力和動員能力下降。要改變這一局面，就應當在精準扶貧、精準脫貧實踐中發(fā)展村級集體經(jīng)濟，這既不影響那些市場意識和經(jīng)營能力強的農(nóng)村群眾通過家庭聯(lián)產(chǎn)承包和市場實現(xiàn)自我發(fā)展，也能夠推動那些市場意識不強、經(jīng)營能力弱、抵御風險能力弱，缺乏物質資源的農(nóng)村群眾通過互助的方式集中有限的物質資源實現(xiàn)自我發(fā)展。更為重要的是，對于那些后發(fā)展的農(nóng)村群眾來說，集體經(jīng)濟具有一定程度的保障功能和托底功能。在不影響效率的同時既保證了公平，也能夠為后發(fā)展的農(nóng)村群眾提供發(fā)展的機會。

就具體實現(xiàn)路徑來說，可以采用創(chuàng)新發(fā)展方式將農(nóng)村的資源變股權、資金變股金、農(nóng)民變股民，將財政投入到農(nóng)村的資金和形成的資產(chǎn)通過資源開發(fā)、資產(chǎn)盤活、產(chǎn)業(yè)帶動、服務創(chuàng)收、物業(yè)租賃、鄉(xiāng)村旅游等途徑發(fā)展集體經(jīng)濟，以促進集體收入增長。在組織方式上，可以采用村民聯(lián)動、社村共建、社會幫扶、股份合作等形式。

（二）以多重激勵激發(fā)貧困治理主體的內在動力

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部、第一書記、大學生村官等基層干部位于脫貧攻堅的第一線，是精準扶貧、精準脫貧的組織者和實施者，是貧困治理中思想、組織動員的重要客體，也是思想、組織動員的關鍵主體。基層干部的工作成效在很大程度上影響甚至決定著貧困治理的成效。因此，要構建多重激勵機制以激發(fā)他們的內在動力。

首先，要做好政治激勵。對在貧困治理中實績突出的基層黨員干部要提拔重用。需要注意的是，基層黨員干部長期工作在基層第一線，積累了大量工作經(jīng)驗和專業(yè)知識，是基層社會經(jīng)濟發(fā)展和基層社會治理不可多得的人才，因而提拔重用不能簡單地把這些基層精英調離基層，充實到城市或者上級機關當中。這樣提拔的黨員干部雖然能夠得到多崗位鍛煉，“但會導致基層優(yōu)秀干部流失，以及在新崗位中出現(xiàn)的‘外行’指導‘內行’問題，也不利于干部的專業(yè)化發(fā)展，不利于為群眾提供專業(yè)化和精細化的服務?？梢钥紤]讓他們就地發(fā)揮其優(yōu)勢與專長，但要‘高配’，也就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也能享受到相應級別的待遇”。［29］

其次，要更加重視物質激勵?！安恢v多勞多得，不重視物質利益，對少數(shù)先進分子可以，對廣大群眾不行，一段時間可以，長期不行”。［30］村干部在基層治理中扮演著代理人與當家人的雙重角色，［31］具有類似于“經(jīng)紀人”的性質，［32］他們一方面要完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)的布置的工作任務，另一方面也借此實現(xiàn)自身利益目標。要通過物質激勵，發(fā)揮他們在脫貧攻堅中的作用。村干部的報酬待遇，主要是基于其“半工半農(nóng)”的“兼職”工作實際來確定。自黨的十八大特別是脫貧攻堅以來，村干部的工作在實際上已經(jīng)不能 “半工半農(nóng)”，而幾乎是“全職”工作，還要經(jīng)常加班。因此，要根據(jù)新情況適當調整村干部的待遇。

再次，在保證負向激勵的同時要更好地發(fā)揮正向激勵的作用。在全面從嚴治黨嚴格監(jiān)督執(zhí)紀問責的背景下，一些地方和領域出現(xiàn)了因害怕出事而不積極主動作為的消極腐敗現(xiàn)象，這種現(xiàn)象也存在于貧困治理的思想、組織動員當中。基層干部最能把握精準扶貧、精準脫貧的各要素、各環(huán)節(jié)，會有一些“改革創(chuàng)新”舉措，但往往會因“沒有政策依據(jù)”而被制止和禁止。對此，要堅持“三個區(qū)分開來”，建立容錯糾錯機制。只要不是明知故犯、不違反既有限制性規(guī)定、不違反明令禁止性規(guī)定、不謀取私利的失誤甚至錯誤，就不應當啟動問責甚至紀律處分，而應當為那些在脫貧攻堅領域為民謀福而敢于開拓創(chuàng)新干部擔當、負責。

（三）以創(chuàng)新夯實貧困治理的組織基礎

黨的建設是我們黨的三大法寶之一，“紅軍所以艱難奮戰(zhàn)而不潰散，‘支部建在連上’是一個重要原因?！保?3］脫貧攻堅，是我們黨新時代決勝全面小康的一場硬戰(zhàn)。 “越是進行脫貧攻堅戰(zhàn)，越是要加強和改善黨的領導”，［34］越是要發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用。

首先，以優(yōu)化脫貧攻堅資源配置為原則創(chuàng)新基層組織設置。當前基層黨組織設置主要是按照區(qū)劃或者管理關系來設置。在社會分層結構相對簡單、流動性不強的地方，這種黨組織能夠較好地發(fā)揮作用。但現(xiàn)在很多農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)了諸如農(nóng)民合作社、產(chǎn)業(yè)協(xié)會等新型經(jīng)濟組織，村民的流動性已大大增強，傳統(tǒng)的黨組織設置模式已經(jīng)制約了其功能的發(fā)揮。為此，可以考慮打破傳統(tǒng)機構的隸屬關系，按照資源配置關系，在扶貧產(chǎn)業(yè)鏈上建立黨組織。比如，分別在蔬菜、林業(yè)、漁業(yè)、特色養(yǎng)殖、傳統(tǒng)手工藝品制作等產(chǎn)業(yè)中建立黨組織，通過組織引領發(fā)展壯大各產(chǎn)業(yè)；把基于某一種或某幾種產(chǎn)品的生產(chǎn)型、加工型、銷售型經(jīng)濟組織整合起來，建立資源流動上下游相互銜接、緊密配合的黨組織，引領其相互協(xié)作；根據(jù)貧困戶的致貧原因，將其與致富能手、產(chǎn)業(yè)大戶、外出務工人員聯(lián)合起來，組建 “支部＋企業(yè)／產(chǎn)業(yè)大戶／致富能手／外出務工人員＋貧困戶”的扶貧互助型黨組織。在新經(jīng)濟組織尚未發(fā)展或者發(fā)展不充分的地方，要鼓勵村級黨組織通過各種方式發(fā)展經(jīng)濟組織，以解決集體經(jīng)濟“空殼”的問題。

其次，以打贏脫貧攻堅為目標優(yōu)化黨員隊伍結構。培養(yǎng)選拔脫貧攻堅型的黨組織書記，在致富能手、技術能手、產(chǎn)業(yè)帶頭人、企業(yè)負責人、合作者理事長等脫貧領路人中培養(yǎng)選拔適合帶領群眾脫貧致富的“領頭雁”。強化黨員引領群眾脫貧致富的和意愿和能力。在通過職業(yè)教育、技能培訓、師徒幫帶等方式提升農(nóng)村黨員自身的發(fā)展能力的基礎上，動員他們通過用工、生產(chǎn)互助、技術交流等方式帶領貧困群眾共同發(fā)展。圍繞脫貧攻堅發(fā)展黨員、培養(yǎng)干部?！爸攸c在農(nóng)村致富帶頭人、外出務工經(jīng)商返鄉(xiāng)人員、復員退伍軍人、大學生村官、優(yōu)秀青年農(nóng)民和鄉(xiāng)村教師、鄉(xiāng)村醫(yī)生中發(fā)展黨員、培養(yǎng)干部。同時把黨員培養(yǎng)成脫貧攻堅的致富帶頭人。”［35］

（四）以多方參與強化貧困治理的整體合力

貧困治理中的“治”，集中體現(xiàn)為主體多元、方式多樣、客體主動、精準精細。這就要求貧困治理發(fā)揮黨委、政府之外的所有社會力量。

首先，動員市場主體和社會組織在貧困治理中發(fā)揮作用。2015年6月18日，在貴州召開的部分省區(qū)市黨委主要負責同志座談會上，習近平總書記指出：“扶貧開發(fā)是全黨全社會的共同責任，要動員和凝聚全社會力量廣泛參與”。［36］在貧困治理中，“要構建黨委領導、政府主導、社會協(xié)同、公眾參與的貧困治理體系，充分發(fā)揮政府在扶貧資源、政策穩(wěn)定等方面的優(yōu)勢，發(fā)揮社會組織在精細精準、能力建設方面的優(yōu)勢，發(fā)揮市場主體在優(yōu)化資源配置、提高效率方面的優(yōu)勢。通過黨組織、政府、市場和社會的通力合作，匯聚脫貧攻堅的強大力量。”［37］

其次，激發(fā)貧困群體的內生發(fā)展動力。思想觀念的轉變和人的現(xiàn)代化是貧困治理中思想、組織動員的題中之義。破解“貧中之貧、困中之困”，鏟除“等靠要”思想，消除“是你們讓我脫貧而不是我要脫貧”“以評上貧困戶為榮”等怪象，最根本最緊要的是“扶志”，即激發(fā)貧困群眾脫貧致富的內在動力。一方面，要充分發(fā)揮群眾在脫貧攻堅中的主體性作用。對于貧困群眾，可以多用“算賬”、樹立先進典型、培養(yǎng)示范戶、“按勞取酬”“風險共擔、收益獨享”等方式漸進地啟發(fā)其脫貧攻堅的內在動力；對于非貧困戶，要在進一步強化其發(fā)展能力的同時，引導其通過技術指導、生產(chǎn)互助、結對幫扶等方式助力貧困戶脫貧。另一方面，要打破貧困文化的代際傳遞。深度貧困之所以“深”，就在于思想和文化層面存在根深蒂固的貧困文化。這種文化在橫向上傳播，影響其他群眾，在縱向上傳遞，影響下一代。由此，應通過職業(yè)教育、勞務輸出、外出參觀學習等方式，讓貧困地區(qū)的年輕人到發(fā)達地區(qū)切身地接觸、感受和學習先進文化，強化發(fā)展意識。

（五）以黨紀國法確保貧困治理的規(guī)范適度

貧困治理中的思想動員、組織動員是在一定程度上“打破常規(guī)”的調動內部外部各種要素和資源投入扶貧開發(fā)，以在較短時間內實現(xiàn)精準脫貧的過程，但在“打破常規(guī)”的同時要注意思想動員、組織動員的規(guī)范與適度。

首先，思想動員、組織動員應當在黨紀國法的制度框架內進行。依法治國、依法執(zhí)政、依規(guī)治黨，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要標志。為推進貧困治理而開展的思想動員、組織動員也應當依紀依法。一是要有規(guī)矩可循。比如“第一書記”“常務書記”與村黨總支（支部）書記的關系還需要進一步明確。二是要依規(guī)開展。在遵循現(xiàn)有法律法規(guī)的基礎上要協(xié)調好政府主導貧困治理與基層群眾自治的關系以及村黨組織與村民委員會的關系。三是要嚴格遵規(guī)守紀?！皣栏瘛辈皇菍訉蛹哟a，不是層層增加工作任務或加大工作量，而是落實頂層設計不打折扣、不降低標準。

其次，防止不規(guī)范的思想動員、組織動員對正常運作機制的影響。貧困治理中的思想、組織動員應當是在遵循既定的、規(guī)范的運作規(guī)則和機制的前提下，促進各要素更加高效地運轉，以提高我們黨的執(zhí)政效率。在實踐過程中，個別地方以駐村扶貧干部爭取項目資金和扶貧單位撥付資金的多寡作為其工作實績的主要評價標準，這就導致一些駐村干部通過包括拉關系在內的各種方式爭取項目資金，甚至一些單位通過工作關系為掛鉤扶貧單位爭取項目資金，從而出現(xiàn)私人關系多的扶貧干部、可動用資源多的單位和部門往往在扶貧考核中得到較好的評價。這種考核評價方式無形中鼓勵了扶貧單位和扶貧干部以非正規(guī)的方式爭取項目資金，擾亂了正常的資源流動，易滋生腐敗，導致一些更需要這些資金和項目的貧困地區(qū)因為扶貧單位和駐村的扶貧干部沒有這方面關系或者權力優(yōu)勢而得不到扶持，影響了扶貧工作的精準性。

［1］彭紅波．中國轉型期的國家動員研究［D］．中共中央黨校博士學位論文，2013．

［2］林尚立．當代中國政治形態(tài)研究［M］．天津人民出版社，2000．272－273．

［3］關海庭．20世紀中國政治發(fā)展史論［M］．北京大學出版社，2002．252－253．

［4］［18］［23］中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定［N］．人民日報，2015－12－08．

［5］［11］習近平在中央扶貧開發(fā)工作會議上強調 脫貧攻堅戰(zhàn)沖鋒號已經(jīng)吹響 全黨全國咬定目標苦干實干［N］．人民日報，2015－11－29．

［6］習近平．在深度貧困地區(qū)脫貧攻堅座談會上的講話［J］．黨建，2017，（09）：4－9．

［7］劉永富．以精準發(fā)力提高脫貧攻堅成效［N］．人民日報，2016－01－11．

［8］［10］謀劃好“十三五”時期扶貧開發(fā)工作 確保農(nóng)村貧困人口到2020年如期脫貧［N］．人民日報，2016－06－20．

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［12］莊嚴的承諾 歷史的跨越——黨的十八大以來以習近平同志為核心的黨中央引領脫貧攻堅紀實［N］．人民日報，2017－05－22．

［13］中共云南省委組織部．堅持基層黨建與扶貧開發(fā)雙推進 使基層黨組織和黨員成為脫貧攻堅的先鋒 ［N］．中國組織人事報，2016－05－20．

［14］中辦國辦印發(fā)《關于進一步加強東西部扶貧協(xié)作工作的指導意見》［N］．人民日報，2016－12－08．

［15］“互聯(lián)網(wǎng)＋”助力社會扶貧［N］．人民日報，2017－07－06．

［16］認清形勢聚焦精準深化幫扶確保實效 切實做好新形勢下東西部扶貧協(xié)作工作［N］．人民日報，2016－07－22．

［17］選派機關優(yōu)秀干部到村任第一書記［N］．人民日報，2015－05－01．

［19］［22］貧困縣統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金試點啟動 從“要到錢”到“花好錢”［N］．人民日報，2016－06－29．

［20］第一書記，不是一個人在戰(zhàn)斗［N］．人民日報，2017－06－27．

［21］汪三貴，郭子豪．論中國的精準扶貧［J］．貴州社會科學，2015，（05）：147－150．

［24］中辦國辦印發(fā)《脫貧攻堅責任制實施辦法》［N］．人民日報，2016－10－18．

［25］中共中央文獻研究室．十八大以來重要文獻選編（上）［M］．中央文獻出版社，2014．

［26］筑牢組織體系 建強三支隊伍——甘肅抓實農(nóng)村基層黨建為精準扶貧脫貧添動力［N］．中國組織人事報，2016－04－06．

［27］萬眾一心 埋頭苦干 切實把精準扶貧精準脫貧落到實處［N］．人民日報，2016－10－17．

［28］張國棟．以鐵的紀律保障打贏脫貧攻堅戰(zhàn)——十八大以來中央紀委和各級紀檢機關強化扶貧領域監(jiān)督執(zhí)紀問責綜述 ［J］．中國紀檢監(jiān)察雜志，2017，（14）．

［29］［35］［37］彭紅波．增強脫貧攻堅的整體合力與持久動力［N］．學習時報，2017－09－25．

［30］鄧小平文選（第2卷）［M］．人民出版社，1994．146．

［31］徐勇．村干部的雙重角色：代理人與當家人［J］．二十一世紀，1997，（42）．

［32］（美）杜贊奇．文化、權力與國家 1900－1942年的華北農(nóng)村［M］．江蘇人民出版社，2008．

［33］毛澤東選集（第1卷）［M］．人民出版社，1991．65－66．

［34］把脫貧攻堅責任扛在肩上－－三論學習貫徹習近平總書記中央扶貧開發(fā)工作會議重要講話［N］．人民日報，2015－12－02．

［36］合力打贏扶貧攻堅戰(zhàn)［N］．人民日報，2015－06－27．

The Inner Mechanism and Improvement of the Party＇s Poverty Alleviation in Poverty Governance

Peng Hongbo

In the process of poverty governance，the Communist Party of China has created a model of party building and poverty alleviation which contribute to the global poverty governance with “China wisdom” and “China program．”In this model，the CPC constructs the consensus of poverty governance through ideological mobilization，organize forces for poverty governance through organization mobilization，and stimulate the internal driving force of poverty alleviation through allround stimulation．For better poverty governance，political party mobilization should focus on following aspects：nurturing the material and social basis of political party mobilization by developing the collective economy，stimulating the internal dynamics by multiple incentives，strengthening the organization foundation of the Party，promoting innovation of the Party＇s mobilization by multi－participation in poverty governance，ensuring orderly and moderate mobilization by Party discipline and state law．

poverty governance；ideological mobilization；organizational mobilization；party building and poverty alleviation

D267

A

1007－8207（2017）12－0059－10

2017－09－05

彭紅波 （1984—），男，云南曲靖人，中共云南省委黨校 （云南行政學院）黨建教研部副教授，博士，研究方向為黨的學說與黨的建設研究、社會矛盾與社會治理。

本文系國家社會科學基金西部項目 “新中國成立以來黨的社會治理思想與實踐研究”的階段性成果，項目編號：15XDJ014；云南省社會科學規(guī)劃項目 “強化邊疆民族地區(qū)基層黨組織社會動員能力研究”的階段性成果，項目編號：YB2016005；云南省黨校系統(tǒng)課題 “農(nóng)村基層黨組織在精準扶貧中的作用機制研究”的階段性成果，項目編號：2016XT08。

牟春野）