□ 閆 英，馮 巖

（⒈中共吉林省委黨校，吉林 長春 130012；⒉北京空間機電研究所，北京 100076）

法治反腐的特點及實現(xiàn)路徑

□ 閆 英1，馮 巖2

（⒈中共吉林省委黨校，吉林 長春130012；⒉北京空間機電研究所，北京100076）

法治反腐即以法治思維和法治方式對各種形式的腐敗予以治理，是依法治國的有機組成部分。法治反腐的實現(xiàn)，一方面，需要立法、執(zhí)法、司法、守法等多方面共同形成一個相對完備的反腐法律制度體系；另一方面，也需要連貫、持續(xù)的程序運行機制來為法治反腐提供實踐保障。

法治反腐；制度體系；運行機制

反腐敗斗爭是全面從嚴(yán)治黨的一項重要任務(wù)。“不敢腐”要求對腐敗的懲治措施要迅速嚴(yán)厲，不給腐敗分子逃跑的機會，實現(xiàn)零容忍；“不能腐”要求國家制定保障權(quán)力運行的制度、機制等完備有力，不能牛欄關(guān)貓；“不想腐”要求黨員干部堅定理想信念，具有剛直不阿的精神。法治反腐的生命力在于，遵循法治基本原則，完善反腐敗工作的法規(guī)細(xì)則，在遵循實體規(guī)定與程序規(guī)則基礎(chǔ)之上，運用法治思維和法治方式遏制腐敗的發(fā)生。

一、法治反腐的特點

法治既講公平又講效益，既是善治又是良治，既追求正義又維護(hù)秩序。與人治相比，法治更加注重制度的作用，更加注重普遍性和原則性，更加注重穩(wěn)定性和可預(yù)期性，更加注重程序正義。法治反腐的本質(zhì)特性是將法治的價值理念與制度設(shè)計相結(jié)合，運用系統(tǒng)思維和邏輯思維來處理和解決腐敗問題。實際上，它既是一種治理的手段，也是一種治國的方略。

法治思維說到底是將法律作為判斷是非和處理事務(wù)的準(zhǔn)繩，它要求崇尚法治、尊重法律，善于運用法律手段解決問題和推進(jìn)工作。法治思維是權(quán)力主體治國理政的首選，它要求權(quán)力主體把合法性作為處理問題的前提。法治方式是運用法治思維處理和解決問題的行為方式，它治國以公，理政以道，治人以本，要求權(quán)力主體在治國理政的過程中必須始終尊重人民的主體地位，必須始終依法進(jìn)行決策，必須在法律的權(quán)限范圍內(nèi)活動，必須接受人民的監(jiān)督。以法治思維和法治方式反對腐敗就是指運用法治思維、采取法治手段將全社會范圍內(nèi)的權(quán)力納入到法治化的軌道上來，形成以法治化為基礎(chǔ)的權(quán)力配置、權(quán)力運行、權(quán)力制約、權(quán)力監(jiān)督和權(quán)力責(zé)任的反腐模式。其中，法治思維是在意識層面提出的明確要求，它突出權(quán)力主體對法治的理念、精神、原則和邏輯的理解，強調(diào)法治思想和思維定式；法治方式是在執(zhí)行層面提出的明確要求，它突出權(quán)力主體在處理問題時所運用的措施、方式和方法，強調(diào)法治實踐和行為準(zhǔn)則。二者相輔相成，共同為實現(xiàn)法治反腐指明了路徑，共同統(tǒng)一于法治反腐的生動實踐中。

反腐的本質(zhì)就是對權(quán)力以及權(quán)力擁有者行使權(quán)力的有效規(guī)范。而法治與反腐在本質(zhì)上是相互契合的，它們的共同指向都是對于權(quán)力的制約和規(guī)范。一方面，反腐以法治為基本原則與核心途徑，法治是反腐的方式；另一方面，通過反腐促進(jìn)法治，正如著名法學(xué)家蘇力先生所言，法治的根基是公眾對政府和法律公正性的信任，而腐敗摧毀的恰恰是這種信任，因此防止腐敗是中國法治進(jìn)程的重要任務(wù)。

作為法治的核心內(nèi)涵，正當(dāng)程序是法治反腐的應(yīng)有之義。在實踐中，以往的行政執(zhí)法往往會偏重強調(diào)實體正義，但在反腐過程中我們卻發(fā)現(xiàn)，缺乏對正當(dāng)程序的遵守甚至于忽略程序正義是腐敗滋生的重要原因。因此，在行政執(zhí)法過程中，應(yīng)嚴(yán)格遵循正當(dāng)程序。雖然它不能夠直接解決公職人員的“不想腐”的心理活動過程，但是能夠有效地督促公職人員“不敢腐”和“不能腐”，為腐敗行為設(shè)置屏障和界限。

二、法治反腐的制度困境與現(xiàn)實問題

黨的十八大以來，我國反腐敗斗爭無論是在打擊規(guī)模上還是在打擊深度、廣度上都取得了階段性的成果，然而法治反腐仍然面臨著來自制度與現(xiàn)實的多重挑戰(zhàn)。

⒈權(quán)責(zé)分配存在局限。目前，雖然經(jīng)過多次的體制改革，各級政府部門之間在反腐職責(zé)和權(quán)限上仍然存在著不清晰、不明確的地方。第一，少數(shù)公職人員抱有“權(quán)大于法”心態(tài)、享受“權(quán)大于法”之“福”，導(dǎo)致了權(quán)力的膨脹和濫用，進(jìn)而滋生了腐敗。第二，“官本位”特權(quán)思想仍然具有一定的影響力，致使少數(shù)公職人員法治觀念缺失，“唯我獨尊”。第三，“人情社會”依然存在，許多本應(yīng)依法辦理的事情卻常常因為 “人情”而導(dǎo)致程序和結(jié)果不公正。

⒉立法滯后。法治反腐的首要任務(wù)是反腐立法，為法治反腐提供制度保障和法律依據(jù)。然而，目前在立法層面上，相當(dāng)一部分法律急需修訂與完善。具體而言：一方面，一些法規(guī)漏洞多，原則性的規(guī)定不夠具體，且缺少前瞻性和預(yù)見性，無法適應(yīng)社會發(fā)展；另一方面，法律規(guī)范之間的協(xié)調(diào)相對薄弱，相應(yīng)的法律功能并未得到高效發(fā)揮，不同層級的法規(guī)之間還存在銜接不夠甚至相互抵觸的現(xiàn)象。近年來，這一問題得到了國家的重視，反腐敗立法屢屢被提及，但至今還未有實質(zhì)性進(jìn)展。雖然全國人民代表大會及其常委會圍繞健全國家懲治和預(yù)防腐敗體系制定了一系列法律，并對現(xiàn)存的相關(guān)法律進(jìn)行了修改，從不同角度和領(lǐng)域?qū)夜毴藛T進(jìn)行了規(guī)范和調(diào)整，但客觀來講，依法重大決策制度、官員財稅申報制度、官員財產(chǎn)公開等與反腐相關(guān)的制度都尚待作出更加具體的規(guī)定，反腐敗立法依然任重而道遠(yuǎn)。

⒊運行機制尚需進(jìn)一步完善。2010年1月，在中國共產(chǎn)黨第十七屆中央紀(jì)律檢查委員會第五次全體會議上，黨中央提出了關(guān)于懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)的問題，重點強調(diào)要抓好反腐倡廉教育制度建設(shè)、監(jiān)督制度建設(shè)、預(yù)防制度建設(shè)和懲治制度建設(shè)四個方面的工作，并健全權(quán)力運行監(jiān)控機制、廉政風(fēng)險防控機制、預(yù)防腐敗長效機制、腐敗案件及時查處機制。近年來，黨中央對反腐力度不斷加大，腐敗分子紛紛受到懲處。但應(yīng)看到，只要腐敗發(fā)生的根源存在，新的腐敗分子就會出現(xiàn)，這種惡性循環(huán)將嚴(yán)重影響我國的社會主義法治進(jìn)程。只有盡快建立并不斷完善法治反腐的運行機制，才能在源頭上消滅腐敗。目前在反腐懲戒機制上仍然存在著不規(guī)范、不合理之處。比如：許多腐敗案件在進(jìn)入司法程序之前存在著較大的裁量空間，案件查處的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。又如：大多腐敗問題的背后既存在著職務(wù)犯罪，又涉及到行政行為的合法性，正是由于同一案件中多個利益之間的沖突，導(dǎo)致了實踐中腐敗調(diào)查機關(guān)之間在管轄和協(xié)作上經(jīng)常出現(xiàn)交叉與沖突的現(xiàn)象。

三、法治反腐的實現(xiàn)路徑

新常態(tài)下，法治反腐應(yīng)當(dāng)與中國特色社會主義的廉政文化相結(jié)合，在全社會范圍內(nèi)營造一種廉榮貪恥的文化氛圍，建立并健全符合中國國情的法治反腐體系。

⒈防范機制——加強法律制度構(gòu)建。黨的十八屆四中全會提出要把立足腐敗的根源作為反腐敗的出發(fā)點，“制度建設(shè)是從源頭上防治腐敗的根本之道”，［1］要加快建立和完善反腐敗的法律法規(guī)體系，從嚴(yán)預(yù)防和懲治腐敗體系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制，建立反腐敗的有效體制支撐。

法治反腐是當(dāng)今世界各國對待反腐問題的普遍做法。例如，美國制定了《廉政法》，英國頒布并實施了 《文官守則》，新加坡設(shè)有反貪賄調(diào)查局，瑞典設(shè)有反賄賂研究所，等等。［2］其中，新加坡的廉政尤為高效，這主要歸功于權(quán)力監(jiān)控機制的建立。新加坡通過《防止貪污法》《公務(wù)員法》和《財產(chǎn)申報法》等立法對公務(wù)員的權(quán)責(zé)作出明確而詳細(xì)的規(guī)定，并完全按照規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)行。

目前，我國治理腐敗的國家法律體系正在逐步建立和完善：2005年1月1日，中共中央發(fā)布了《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實施綱要》，首次對制定反腐敗的專門法律提出了明確的要求；黨的十八大之后，中共中央又將 “加強反腐倡廉法律法規(guī)預(yù)防制度建設(shè)”納入到 《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2013—2017年工作規(guī)劃》當(dāng)中，足見黨和國家對于法治反腐預(yù)防和防范機制建設(shè)的重視。尤其是將《反腐敗法》作為法治反腐法律體系的基本法，這既是制度反腐的現(xiàn)實需求，也是對法治反腐進(jìn)程的重大推進(jìn)。

⒉約束機制——懲戒與激勵相結(jié)合。行政執(zhí)法是眾多行政行為中數(shù)量最多且最廣泛、直接、最常涉及到行政相對人權(quán)益的行政行為。因此，行政執(zhí)法領(lǐng)域是腐敗的易發(fā)區(qū)和多發(fā)區(qū)。從近年來我國所查處的各級腐敗案件來分析，腐敗案居于首位的正是行政執(zhí)法領(lǐng)域。盡管執(zhí)法腐敗沒有人事腐敗、工程腐敗、學(xué)術(shù)腐敗那么顯眼，其所涉金錢的數(shù)額可能也比上述腐敗案要小得多，但是執(zhí)法腐敗直接關(guān)系到黨和國家在基層群眾中的形象和聲望，因此其所造成的惡劣影響并不比其他腐敗案件小。對于行政執(zhí)法領(lǐng)域的反腐，應(yīng)當(dāng)從規(guī)范入手，明確行政權(quán)力界限，將“懲”與“獎”相結(jié)合。一方面，采取相應(yīng)的激勵措施，從主觀上提升執(zhí)法人員的執(zhí)法積極性，從客觀上為行政執(zhí)法的公開、公平、公正創(chuàng)造便利條件，讓行政執(zhí)法人員能夠更加主動、自覺地選擇依法行政行為；另一方面，不斷完善懲罰制約機制，從紀(jì)律懲罰、行政處罰和法律責(zé)任等多個角度對腐敗行為進(jìn)行全方位的制度約束。

⒊保障機制——廉政與勤政相結(jié)合。法治反腐的著力點和目標(biāo)就是針對權(quán)力籠罩下的利益分配與歸屬，為依法執(zhí)政保駕護(hù)航。因此，在法治反腐的運行過程中，廉政與勤政相結(jié)合的保障機制就顯得尤為重要。從法治反腐的實踐層面來看，提高法治反腐效率和質(zhì)量的關(guān)鍵除了制度因素外，還應(yīng)加大人力和物力投入，使法治反腐獲得切實保障。第一，加強法治反腐的執(zhí)法隊伍建設(shè)，鍛造出一批法治素養(yǎng)高、人民情懷濃的執(zhí)法隊伍。一方面，需要提高法治反腐執(zhí)法隊伍的政治素養(yǎng)，加強執(zhí)法人員的職業(yè)道德建設(shè)，樹立廉潔從政、廉潔執(zhí)政的執(zhí)政理念；另一方面，培養(yǎng)具有法治反腐方面知識儲備和實踐經(jīng)驗的優(yōu)秀人才，將法治反腐的執(zhí)法隊伍建設(shè)作為一項長期可持續(xù)的發(fā)展規(guī)劃。第二，除從體制內(nèi)加強對權(quán)力制約機制的建設(shè)外，還要營造法治反腐的社會氛圍。我國幾千年的歷史與文明沉淀了許多以民為本、勤政清廉的思想，同時也逐步形成了依法治國、依法治腐的文化氛圍，這些都有機地融入了中國當(dāng)代的廉政文化之中，成為法治反腐的重要內(nèi)容。第三，執(zhí)法人員不僅要做到廉政，更要做到廉政與勤政相結(jié)合，不能因為對行政問責(zé)的擔(dān)憂和懼怕而對正當(dāng)合理的行政行為選擇不作為、不敢為。

具體而言，法治反腐的保障機制主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是在公務(wù)人員的考核、聘任制度或領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用過程中，將廉政、勤政作為一項重要的考察指標(biāo)。借鑒其他國家廉政制度建設(shè)的豐富經(jīng)驗，并結(jié)合我國的國情和地方的特色，從中央到地方逐步建立起一系列有效約束公務(wù)人員廉潔從政的法律法規(guī)。二是加強廉政法規(guī)的創(chuàng)新和建設(shè)，推進(jìn)公務(wù)員職業(yè)道德的法律規(guī)范，進(jìn)一步貫徹落實公務(wù)人員的財產(chǎn)申報制度、職務(wù)規(guī)避制度、高薪養(yǎng)廉的制度等。三是加強廉政、勤政的責(zé)任分工，就廉政文化建設(shè)的內(nèi)容、形式、范圍、對象等確立一系列的規(guī)范指標(biāo)。四是重點加強和完善廉政、勤政建設(shè)的監(jiān)督保障機制，完善黨內(nèi)監(jiān)督，提升廣大黨員干部的拒腐防變能力，確保決策和任免的合法性與合理性。五是各級行政部門應(yīng)支持并配合人民法院和人民檢察院的正常司法工作，并在司法機關(guān)的監(jiān)督與糾錯過程中增強法治思維，運用法治方式來提高行政能力，將勤政與廉政相結(jié)合，減少腐敗行為出現(xiàn)的可能性。

［1］應(yīng)松年．預(yù)防腐敗，制度建設(shè)是關(guān)鍵［J］．行政法學(xué)研究，2008，（01）．

［2］丁同民．提高我國法治反腐實效的路徑選擇［J］．學(xué)習(xí)論壇，2010，（10）．

Features of Anti－corruption by the Rule of Law and the Way to Realize It

Yan Ying，F(xiàn)eng Yan

The rule of law is not only an intermediary medium for adjusting social order and integrating social rights，but also a system guarantee for our party to fight against corruption，as well as an important link to deepen party conduct and clean government construction．The realization of anti－corruption by the rule of law requires not only a relatively complete anti－corruption law institutional system formed by legislation，law enforcement，jurisdiction and law observation，as well as a practical guarantee provided for anti－corruption by a consistent and continuous operational mechanism．

anti－corruption by the rule of law；institutional system；operational mechanism

D262．6

A

1007－8207（2017）12－0044－04

2017－08－20

閆英 （1958—），女，吉林長春人，中共吉林省委黨校 （省行政學(xué)院）法學(xué)部副主任，教授，研究方向為行政法學(xué)；馮巖 （1987—），男，吉林長春人，北京空間機電研究所，研究方向為行政管理。

本文系2016年度吉林省教育廳 “十三五”規(guī)劃人文社會科學(xué)研究規(guī)劃課題 “吉林省高校廉政建設(shè)法治化研究”的階段性成果。

劉亞峰）