文/薛江謀

國(guó)家審計(jì)推進(jìn)腐敗治理的現(xiàn)實(shí)困境與實(shí)現(xiàn)路徑

文/薛江謀

防范和揭露腐敗一直是國(guó)家審計(jì)的關(guān)鍵責(zé)任，被視為國(guó)家審計(jì)參與國(guó)家治理的重要手段。腐敗治理及反腐倡廉作為國(guó)家治理體系中的重要內(nèi)容，通常要借助國(guó)家審計(jì)才能充分發(fā)揮作用。這是因?yàn)椋瘮∨c舞弊行為均和金錢(qián)、財(cái)富、地位等存在直接關(guān)聯(lián)，而國(guó)家審計(jì)工作關(guān)注的焦點(diǎn)是國(guó)家財(cái)富。在國(guó)家審計(jì)中，對(duì)獨(dú)立性、強(qiáng)制性的要求極高，以此能夠有力監(jiān)督維護(hù)財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序，使工作職能的特點(diǎn)和反腐倡廉工作保持一致。

一、國(guó)家審計(jì)推進(jìn)腐敗治理的作用

（一）有利于建立健全反腐機(jī)制

我國(guó)正處在經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展時(shí)期，需要在原有基礎(chǔ)上構(gòu)建新的社會(huì)管理機(jī)制，這勢(shì)必要轉(zhuǎn)變腐敗治理的現(xiàn)有模式，使之處于轉(zhuǎn)型的框架中。在這一過(guò)程中，國(guó)家審計(jì)的跟進(jìn)，能夠發(fā)現(xiàn)社會(huì)管理機(jī)制中存在的空白地帶，讓腐敗分子侵占國(guó)有財(cái)產(chǎn)的行為無(wú)處遁形。更為重要的是，社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域中的信息化程度會(huì)越來(lái)越高，國(guó)有企業(yè)和事業(yè)單位都搭建了更具效率的信息化平臺(tái)，借助這一平臺(tái)可以提升國(guó)家審計(jì)的效率和準(zhǔn)確性、安全性，還能對(duì)社會(huì)組織的生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)予以全過(guò)程監(jiān)督，這有利于腐敗治理工作的開(kāi)展。

（二）有利于揭露查處腐敗

經(jīng)驗(yàn)表明，國(guó)家審計(jì)具有較強(qiáng)的“相對(duì)獨(dú)立性”，這一具有特殊身份的“經(jīng)濟(jì)警察”可以協(xié)助政府完善反腐機(jī)制，讓國(guó)有企業(yè)和事業(yè)單位的內(nèi)部制度更加完善、內(nèi)部控制更加高效，還能為腐敗治理提供更多思路。尤其在腐敗行為的預(yù)防等方面具有明顯的作用。

（三）有利于推進(jìn)政府問(wèn)責(zé)

通常來(lái)講，對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的追求被視為腐敗的根本動(dòng)機(jī)。一些領(lǐng)導(dǎo)干部由于擁有對(duì)財(cái)務(wù)的支配權(quán)，如果其意志薄弱，難以經(jīng)受住利益的誘惑，就會(huì)在假公濟(jì)私的過(guò)程中產(chǎn)生腐敗行為，以損害公共利益和違法違規(guī)的形式，讓自身對(duì)“額外”利益的訴求得到滿足——這是腐敗最直接的表現(xiàn)。需要注意的是，腐敗行為大多發(fā)生在較大型投資項(xiàng)目建設(shè)中，腐敗人員借助經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的“掩護(hù)”行蠅營(yíng)狗茍之事。所以，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部開(kāi)展經(jīng)濟(jì)責(zé)任監(jiān)督、對(duì)政府人員進(jìn)行問(wèn)責(zé)能夠?qū)Ω瘮≈卫砥鸬胶芎玫木竞蛻椭巫饔?。此外，?guó)家審計(jì)在推進(jìn)政府問(wèn)責(zé)方面具有關(guān)鍵作用，在世界范圍內(nèi)都被視為政府問(wèn)責(zé)的前提和依據(jù)。

（四）有利于完善內(nèi)部管理制度

在國(guó)家審計(jì)的過(guò)程中，無(wú)論是合規(guī)性審計(jì)還是績(jī)效審計(jì)亦或是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，都能夠?qū)徲?jì)對(duì)象的內(nèi)部運(yùn)營(yíng)進(jìn)行審查和監(jiān)督。在對(duì)國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位等開(kāi)展國(guó)家審計(jì)時(shí)，可以協(xié)助其發(fā)現(xiàn)在內(nèi)部制度、內(nèi)部運(yùn)營(yíng)和內(nèi)部控制等方面存在的不足以及不合理之處，這對(duì)及時(shí)改進(jìn)其內(nèi)部管理模式、完善其組織結(jié)構(gòu)有明顯幫助。這是因?yàn)?，?duì)審計(jì)對(duì)象而言，無(wú)論是制度的不健全還是管理模式的不科學(xué)、不規(guī)范，都與企業(yè)內(nèi)部存在的腐敗問(wèn)題直接相關(guān)，唯有借助國(guó)家審計(jì)的形式，才能促使審計(jì)對(duì)象及時(shí)有效的填補(bǔ)制度漏洞，讓腐敗沒(méi)有制度空子可以鉆，在源頭上限制腐敗行為的發(fā)生。

二、國(guó)家審計(jì)在腐敗治理中的現(xiàn)實(shí)困境

（一）缺乏法律保障和審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)

對(duì)審計(jì)對(duì)象開(kāi)展國(guó)家審計(jì)能夠有效遏制腐敗，尤其在進(jìn)行財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)的過(guò)程中，可以提升政府行政部門(mén)資金管理的水平和資金使用效率，還能降低腐敗發(fā)生的概率。但需要注意的是，我國(guó)在國(guó)家審計(jì)方面還需要進(jìn)一步加快法律保障與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的出臺(tái)。這是因?yàn)?，我?guó)基于腐敗審計(jì)的國(guó)家審計(jì)工作起步較晚，與國(guó)家審計(jì)和腐敗治理相關(guān)的法律法規(guī)體系并沒(méi)有直接涉及到審計(jì)層面。比如，財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)在評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系的構(gòu)建和實(shí)施方面就遭遇了極大的制度和法律制約。此外，由于缺乏評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，針對(duì)腐敗治理的國(guó)家審計(jì)就缺少了科學(xué)依據(jù)，這勢(shì)必要影響政府效能的發(fā)揮以及廉潔政府建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（二）欠缺對(duì)公共經(jīng)濟(jì)政策的評(píng)估機(jī)制

國(guó)家審計(jì)是一個(gè)寬泛的概念，在很多具體領(lǐng)域都可以對(duì)腐敗治理提供必要的幫助和指導(dǎo)。比如，對(duì)審計(jì)對(duì)象進(jìn)行公共政策績(jī)效審計(jì)就可以很好地促進(jìn)政府改善工作效率與服務(wù)質(zhì)量，提升決策水平與管理績(jī)效，這對(duì)反腐制度的完善和在源頭上懲治腐敗有很大幫助?？墒牵覈?guó)當(dāng)前在政策績(jī)效審計(jì)方面并不成熟，并未構(gòu)建起公共經(jīng)濟(jì)政策方面的評(píng)價(jià)體系，這就使得政策績(jī)效審計(jì)工作無(wú)法正常開(kāi)展起來(lái)?；谶@樣的現(xiàn)實(shí)，我國(guó)大量審計(jì)對(duì)象在管理制度方面都形同虛設(shè)，在考核體系層面也有待完善，所有這些均提升了國(guó)家審計(jì)的難度。由于上述原因，使得審計(jì)人員在開(kāi)展國(guó)家審計(jì)時(shí)，無(wú)法找到法律依據(jù)與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，這為腐敗行為的持續(xù)發(fā)展釋放了某種“縱容”的信號(hào)。

（三）相關(guān)部門(mén)協(xié)作力度缺位

在我國(guó)，反腐敗工作主要由紀(jì)檢組織、監(jiān)察委員會(huì)以及司法部門(mén)負(fù)責(zé)，審計(jì)機(jī)關(guān)和工商管理部門(mén)起到的是輔助作用，為了達(dá)到更好的反腐敗效果，就應(yīng)該注重這些組織之間的協(xié)調(diào)與配合。其中，國(guó)家審計(jì)需要在反腐中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用——在對(duì)審計(jì)對(duì)象進(jìn)行審計(jì)的過(guò)程中，需要及時(shí)發(fā)現(xiàn)在財(cái)政和財(cái)務(wù)收支等方面是否存在官員貪污腐敗的線索，一旦發(fā)現(xiàn)要第一時(shí)間移交至公安和司法部門(mén)等待處理。同時(shí)，要充分發(fā)揮審計(jì)、紀(jì)檢、監(jiān)察和司法等部門(mén)各自的作用，在協(xié)調(diào)配合和信息資源共享的過(guò)程中提升反腐效果。可是，我國(guó)現(xiàn)存法律并未對(duì)信息傳遞和手續(xù)交接時(shí)間與內(nèi)容給出合乎法律的規(guī)定，也未對(duì)信息失真的補(bǔ)救措施給出規(guī)定，這在很大程度上消弱了國(guó)家審計(jì)下腐敗治理的效率效果。

（四）審計(jì)公告透明度有待提升

與腐敗行為相關(guān)的審計(jì)公告能夠把審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題和需要公示的行為和事實(shí)公之于眾，以便揭露對(duì)國(guó)有資源的浪費(fèi)、舞弊和腐敗等違法違紀(jì)行為，讓社會(huì)公眾可以對(duì)審計(jì)對(duì)象的整改情況加以監(jiān)督，提升制度的約束力。而事實(shí)上，雖然審計(jì)公告制度能夠在腐敗治理中發(fā)揮積極的作用，且這一制度也在我國(guó)施行了較長(zhǎng)時(shí)間，但制度設(shè)計(jì)上的缺陷使得公告范圍十分有限。從近幾年的情況可以看出，我國(guó)公布的與腐敗治理相關(guān)的國(guó)家審計(jì)的結(jié)果只占審計(jì)活動(dòng)的較少比例，與社會(huì)所期望的水平存在較大差距。此外，審計(jì)公告法律體系尚不完善，這也導(dǎo)致國(guó)家審計(jì)公告透明度較低。

三、國(guó)家審計(jì)推動(dòng)腐敗治理的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）借助強(qiáng)化問(wèn)責(zé)制提升監(jiān)管力度

腐敗的治理與監(jiān)管不可分割，為了減少腐敗給國(guó)家?guī)?lái)的經(jīng)濟(jì)損失與社會(huì)危害，需要在國(guó)家審計(jì)實(shí)踐中，強(qiáng)化問(wèn)責(zé)制以提升監(jiān)管力度。腐敗治理作為特殊的社會(huì)監(jiān)控系統(tǒng)，極易受到侵蝕，而在形成腐敗之后不加以監(jiān)管，就會(huì)產(chǎn)生“塌方式腐敗”和“窩式腐敗”。為此，要在國(guó)家審計(jì)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建專(zhuān)業(yè)監(jiān)控系統(tǒng)與監(jiān)管機(jī)構(gòu)，在保持其獨(dú)立性的同時(shí)，不斷提升監(jiān)督工作的有效性。還應(yīng)構(gòu)建全面而完善的國(guó)家審計(jì)評(píng)估體系，從根源上消除監(jiān)督管控不力的問(wèn)題。2017年3月，中部某地級(jí)市審計(jì)局針對(duì)“雁過(guò)拔毛”式腐敗問(wèn)題印發(fā)了《集中整治“雁過(guò)拔毛”式腐敗問(wèn)題實(shí)施辦法》，要求高度重視專(zhuān)項(xiàng)整改工作，以專(zhuān)項(xiàng)整治“雁過(guò)拔毛”式腐敗問(wèn)題為突破口，加大審計(jì)力度，著力發(fā)現(xiàn)“雁過(guò)拔毛”式腐敗問(wèn)題線索，著力快查嚴(yán)處典型問(wèn)題，著力建章立制管住長(zhǎng)遠(yuǎn)，切實(shí)維護(hù)人民群眾切身利益，查處損害群眾利益的不正之風(fēng)和腐敗問(wèn)題。這一工作的開(kāi)展，充分發(fā)揮了審計(jì)在集中整治中的保障與監(jiān)督作用，讓群眾反映強(qiáng)烈的突出問(wèn)題得到了解決。

（二）通過(guò)改善信息披露水平提高審計(jì)透明度

國(guó)內(nèi)外反腐和審計(jì)經(jīng)驗(yàn)表明，改善信息披露和給予社會(huì)公眾更多的權(quán)利能夠有效降低腐敗發(fā)生的概率。政府在信息公開(kāi)方面程度越高、透明度越強(qiáng)，腐敗發(fā)生的概率就越小。因此，為了提升腐敗治理的效率和效果，需要在國(guó)家審計(jì)的過(guò)程中，會(huì)同更多部門(mén)提升政府信息的公開(kāi)度，提升公民民主監(jiān)督的意識(shí)，建立健全相關(guān)的法律法規(guī)。同時(shí)，持續(xù)完善國(guó)家審計(jì)與腐敗治理的融合程度，借助信息披露和審計(jì)透明度的提升，為消除腐敗行為提供監(jiān)督。

（三）借助體制改革提升國(guó)家審計(jì)的獨(dú)立性

為了積極回應(yīng)腐敗治理的現(xiàn)實(shí)訴求，國(guó)家審計(jì)需要對(duì)自身行使職權(quán)進(jìn)行規(guī)范、對(duì)國(guó)家審計(jì)服務(wù)治理腐敗的路徑開(kāi)展有益探索，提升國(guó)家審計(jì)的獨(dú)立性。為此，國(guó)家審計(jì)需要不斷加強(qiáng)權(quán)力制約機(jī)制，最大限度擺脫有關(guān)部門(mén)的干預(yù)，讓國(guó)家審計(jì)的獨(dú)立性得到確認(rèn)和保證，以此有效遏制腐敗犯罪行為。要實(shí)現(xiàn)這些，除了要進(jìn)行國(guó)家審計(jì)的體制改革，把國(guó)家審計(jì)機(jī)構(gòu)從政府部門(mén)獨(dú)立出來(lái)外，還應(yīng)使之不受其他部門(mén)的干涉，在根本上確保其“獨(dú)立性”，發(fā)揮其在治理腐敗方面的效用。

（四）借助組織變革提升審計(jì)實(shí)踐協(xié)作性

經(jīng)驗(yàn)表明，在提升國(guó)家審計(jì)獨(dú)立性的同時(shí)，需要進(jìn)一步強(qiáng)化審計(jì)制衡能力和審計(jì)實(shí)踐的協(xié)作性。這是因?yàn)椋瑖?guó)家審計(jì)對(duì)腐敗行為的治理需要做到及時(shí)揭露，這對(duì)不同部門(mén)之間的配合和協(xié)調(diào)提出了更高要求。為此，需要建立高效的審計(jì)工作系統(tǒng)，把人大監(jiān)督和國(guó)家審計(jì)監(jiān)督結(jié)合在一起，增強(qiáng)國(guó)家審計(jì)的權(quán)威性。同時(shí)，國(guó)家審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)和民間審計(jì)機(jī)構(gòu)相結(jié)合，讓國(guó)家審計(jì)在專(zhuān)業(yè)技術(shù)水平方面滿足治理腐敗的要求，提升審計(jì)的專(zhuān)業(yè)性和全面性，提高國(guó)家審計(jì)對(duì)治理腐敗的震懾作用。

比如，在脫貧攻堅(jiān)中，各級(jí)財(cái)政不斷加大扶貧開(kāi)發(fā)投入力度。2017年1—3月，國(guó)家審計(jì)機(jī)構(gòu)審計(jì)了貴州、云南、四川、重慶、廣西、海南、湖南等20個(gè)省區(qū)市所屬的158個(gè)國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣和集中連片特困地區(qū)縣。圍繞“政策”“資金”兩個(gè)主線，重點(diǎn)抽查扶貧資金336.17億元。審計(jì)公告顯示，2016年，全國(guó)共剔除識(shí)別不精準(zhǔn)人口900多萬(wàn)，補(bǔ)錄新識(shí)別貧困人口800多萬(wàn)，嚴(yán)肅查處建檔立卡中弄虛作假、失職瀆職、優(yōu)親厚友等行為，貧困人口識(shí)別精準(zhǔn)度進(jìn)一步提高。在抽查的158個(gè)縣中，有119個(gè)縣財(cái)政涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合試點(diǎn)推進(jìn)慢。由于統(tǒng)籌整合使用不到位等原因，84個(gè)縣形成閑置資金19.54億元，有6.23億元已閑置2年以上未能盤(pán)活統(tǒng)籌使用。日常監(jiān)管不到位，發(fā)生騙取套取、違規(guī)使用、借機(jī)牟利等問(wèn)題的資金有3.81億元。因此，審計(jì)部門(mén)要把加快資金使用進(jìn)度作為工作重點(diǎn)，把縣鄉(xiāng)村作為扶貧資金監(jiān)管重點(diǎn)，切實(shí)發(fā)揮財(cái)政扶貧資金的使用效果。

【本文系河南省教育廳人文社會(huì)科學(xué)項(xiàng)目“中華互助精神研究”（2016-qn-155）的階段性成果】

（作者單位：南陽(yáng)師范學(xué)院）