邸曉星

〔摘要〕 黨的十八大以來，在從嚴(yán)治黨新常態(tài)下，對(duì)于秉公用權(quán)、依法用權(quán)、規(guī)范用權(quán)的要求越來越嚴(yán)，由此一些干部出現(xiàn)“為官不易”的心態(tài)，并引發(fā)“為官不為”現(xiàn)象。為切實(shí)解決干部隊(duì)伍中“怕而不為”的思想，中央倡導(dǎo)建立干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，諸多地方相繼開展實(shí)踐探索，建立了一系列的容錯(cuò)辦法，并為一些干部澄清免責(zé)。然而，作為一種新生事物，容錯(cuò)機(jī)制在規(guī)劃、運(yùn)行、保障等環(huán)節(jié)還存在一定的問題。進(jìn)一步推進(jìn)干部容錯(cuò)機(jī)制建構(gòu)，應(yīng)堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)與基層探索相結(jié)合推動(dòng)制度創(chuàng)新，民主與法治相結(jié)合規(guī)范機(jī)制運(yùn)行流程，容錯(cuò)與糾錯(cuò)相結(jié)合完善制度體系，理性培育與容錯(cuò)文化建設(shè)相結(jié)合營造寬容的社會(huì)氛圍。

〔關(guān)鍵詞〕 從嚴(yán)治黨，干部容錯(cuò)機(jī)制，容錯(cuò)文化

〔中圖分類號(hào)〕D262.3 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2017）06-0022-05

黨的十八大以來，黨中央堅(jiān)持黨要管黨、從嚴(yán)治黨，推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作向縱深發(fā)展。但在這一新形勢(shì)下，一些干部在為政過程中心存顧慮，改革創(chuàng)新步履遲緩，消極思想日趨嚴(yán)重，由“為官不易”引發(fā)“為官不為”現(xiàn)象。這不但有違全面從嚴(yán)治黨的初衷，更不利于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下的攻堅(jiān)克難。為切實(shí)解決干部隊(duì)伍中“怕而不為”的思想，中央鼓勵(lì)各地方建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，為改革創(chuàng)新者撐腰鼓勁。2016年2月23日，習(xí)近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十一次會(huì)議上指出：“各級(jí)黨委要著力提高領(lǐng)導(dǎo)干部謀劃、推動(dòng)、落實(shí)改革的能力，引導(dǎo)干部樹立與全面深化改革相適應(yīng)的思想作風(fēng)和擔(dān)當(dāng)精神，既鼓勵(lì)創(chuàng)新、表揚(yáng)先進(jìn)，也允許試錯(cuò)、寬容失敗?！秉h的十八屆六中全會(huì)通過的《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》也強(qiáng)調(diào)“建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，寬容干部在工作中特別是改革創(chuàng)新中的失誤”。如何建構(gòu)干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，激勵(lì)干部愿作為、敢作為，不僅在全國各地開始了積極的實(shí)踐探索，也成為理論界關(guān)注的一個(gè)研究話題。

一、黨的十八大以來干部容錯(cuò)機(jī)制建構(gòu)及其特點(diǎn)

黨的十八大以來，中央層面對(duì)于干部容錯(cuò)機(jī)制一直秉持鼓勵(lì)倡導(dǎo)的態(tài)度，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，保護(hù)那些作風(fēng)正派、銳意進(jìn)取的干部。2015年10月，習(xí)近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十七次會(huì)議上指出：基層改革“要允許試錯(cuò)、寬容失敗，營造想改革、謀改革、善改革的濃郁氛圍”。2016年政府工作報(bào)告中也提出：“健全激勵(lì)機(jī)制和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，給改革創(chuàng)新者撐腰鼓勁，讓廣大干部愿干事、敢干事、能干成事”。2016年5月，習(xí)近平總書記提出了“三個(gè)區(qū)分開來”，即把干部在推進(jìn)改革中因缺乏經(jīng)驗(yàn)、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯(cuò)誤，同明知故犯的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來；把上級(jí)尚無明確限制的探索性實(shí)驗(yàn)中的失誤和錯(cuò)誤，同上級(jí)明令禁止后依然我行我素的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來；把為推動(dòng)改革的無意過失與為謀取私利的故意行為區(qū)分開來?！叭齻€(gè)區(qū)分開來”為干部容錯(cuò)機(jī)制的構(gòu)建指明了原則和方向?？傊瑢?duì)于建立干部容錯(cuò)機(jī)制，中央一直秉持倡導(dǎo)鼓勵(lì)的態(tài)度，也的確在地方形成了激勵(lì)的效果，但尚未從制度層面出臺(tái)正式文件規(guī)定和要求。

在中央精神指導(dǎo)下，各地方（包括省、市、縣各級(jí)）結(jié)合當(dāng)?shù)馗母锇l(fā)展實(shí)際，相繼出臺(tái)相關(guān)文件，探索建立干部容錯(cuò)機(jī)制?？v觀來看，干部容錯(cuò)機(jī)制經(jīng)歷了一個(gè)從理念精神到現(xiàn)實(shí)規(guī)范，從綜合性文件中的條款規(guī)定到專門化制度文件的轉(zhuǎn)變歷程，并取得了一定的成效。2006年，作為全國首次體現(xiàn)容錯(cuò)精神的制度性文件，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)改革創(chuàng)新促進(jìn)條例》提出了容錯(cuò)免責(zé)的設(shè)定條件，即“在改革創(chuàng)新方案制定和實(shí)施程序符合有關(guān)規(guī)定、個(gè)人和所在單位沒有牟取私利、未與其他單位或者個(gè)人惡意串通，損害公共利益”。2008年8月，廣安市專門針對(duì)干部容錯(cuò)制定了《規(guī)范澄清是非寬容失誤的暫行辦法》，明確了寬容失誤的界定范圍、受理原則、工作流程、處理類別以及紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)職責(zé)。黨的十八大以來，更多地區(qū)開始探索干部容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制。2013年上海、佛山、泰州等相繼出臺(tái)了鼓勵(lì)干事創(chuàng)業(yè)責(zé)任豁免的專門性規(guī)定，明確了責(zé)任豁免的具體情形、認(rèn)定程序、結(jié)果使用等。2014年江蘇省委、省政府出臺(tái)《關(guān)于全面深化國有企業(yè)和國有資產(chǎn)管理體制改革的意見》，在國內(nèi)首次提出“容錯(cuò)機(jī)制”，并提出了寬容免責(zé)的情形。自此，“容錯(cuò)機(jī)制”作為一項(xiàng)干部激勵(lì)制度被提上了議事日程。2015年之后容錯(cuò)機(jī)制逐步走向具體化、規(guī)范化。比如山東省青島市西海岸新區(qū)的《干事創(chuàng)業(yè)容錯(cuò)免責(zé)庸政懶政嚴(yán)肅追責(zé)暫行辦法》、浙江省的《激勵(lì)干部干事創(chuàng)業(yè)治理“為官不為”的意見》、杭州市、溫州市等地的容錯(cuò)機(jī)制建設(shè)等，制度規(guī)范的內(nèi)容基本包括了容錯(cuò)免責(zé)情形、免責(zé)程序、措施保障、糾錯(cuò)辦法、免責(zé)結(jié)果運(yùn)用等環(huán)節(jié)，對(duì)錯(cuò)誤認(rèn)定部門、認(rèn)定原則、認(rèn)定步驟、認(rèn)定意見反饋等流程都制定了相關(guān)規(guī)定，還有一些地方對(duì)“容錯(cuò)”進(jìn)行了較為詳細(xì)的定義，區(qū)分了“容錯(cuò)”與“不作為”的區(qū)別等，干部容錯(cuò)機(jī)制的建構(gòu)日趨規(guī)范具體。

整體來看，干部容錯(cuò)機(jī)制的建設(shè)歷程呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：第一，中央倡導(dǎo)與地方實(shí)踐探索相結(jié)合。習(xí)近平總書記的“三個(gè)區(qū)分開來”為各地方的制度探索提供了方向和原則，地方在探索中既有共性也有特性，一些地區(qū)能與地方改革發(fā)展的重大任務(wù)與重點(diǎn)工作相結(jié)合，尤其是在改革創(chuàng)新區(qū)一般容錯(cuò)力度更大，容錯(cuò)情形和條款更為具體。第二，不同地區(qū)的相關(guān)容錯(cuò)文件性質(zhì)和效力、起草和出臺(tái)部門都有不同，“既有地方人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)中的容錯(cuò)條款，如湖北，也有地方黨委政府及其部門制定的規(guī)范性文件，如浙江杭州、江蘇泰州、四川眉山等，還有司法機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件，如湖南省人民檢察院” 〔1 〕。不同的方式各有利弊，制定級(jí)別越高，擴(kuò)大覆蓋范圍越大，而容錯(cuò)免責(zé)的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，更有利于形成上下一盤棋。但其缺點(diǎn)是實(shí)施辦法針對(duì)性較差，不能充分考慮各地的特殊情況；相反，制定級(jí)別越低，容錯(cuò)范圍更加具有針對(duì)性，也更具有可操作性，但各區(qū)縣（市）制定的實(shí)施辦法統(tǒng)一協(xié)調(diào)性較差，在具體操作方面缺乏細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)。而且容易造成政策真空，不利于改革的協(xié)調(diào)推進(jìn)。第三，多數(shù)地區(qū)都是將容錯(cuò)機(jī)制和干部問責(zé)機(jī)制或者重點(diǎn)工作問責(zé)機(jī)制、干部能上能下機(jī)制等配合使用，更有利于推動(dòng)現(xiàn)實(shí)工作。endprint

隨著干部容錯(cuò)機(jī)制的逐步建設(shè)完善，在激勵(lì)干部創(chuàng)新進(jìn)取方面取得了初步的成效。這種成效可以通過兩個(gè)方面加以體現(xiàn)：一是機(jī)制或政策實(shí)施之后被予以容錯(cuò)免責(zé)的干部數(shù)量。比如《瑞麗市支持和保護(hù)黨員干部改革創(chuàng)新干事創(chuàng)業(yè)的實(shí)施辦法（試行）》自2016年5月10日實(shí)施，至2016年底，已為4個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）12名干部啟動(dòng)容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制，給予免責(zé)處理；運(yùn)用澄清保護(hù)機(jī)制，先后為18名黨員干部和8個(gè)部門澄清了事實(shí)，消除影響 〔2 〕。陜西省銅川市王益區(qū)2016年年初至十月約談40人次，主動(dòng)容錯(cuò)糾錯(cuò)12人，幫教關(guān)愛受黨政紀(jì)處分19人 〔3 〕。浙江省寧波市象山縣自容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制推出1年中有10名部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的主要負(fù)責(zé)人被免于問責(zé) 〔4 〕。二是從機(jī)制實(shí)施之后所激發(fā)的改革精神、促發(fā)作為的動(dòng)力來進(jìn)行評(píng)判。比如，河南省封丘縣黃河灘區(qū)在容錯(cuò)辦法的激勵(lì)下，打破了遷建工作的瓶頸，使相關(guān)工作迅速推進(jìn) 〔5 〕； 2016年3月23日，濰坊高新區(qū)出臺(tái)“容錯(cuò)免責(zé)辦法”，促使總投資780億125個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目推進(jìn)順利 〔6 〕。總體而言，干部容錯(cuò)機(jī)制的推動(dòng)，尤其是和干部問責(zé)機(jī)制的相互配合使用，對(duì)于推動(dòng)干部擔(dān)當(dāng)作為具有一定的成效。

二、干部容錯(cuò)機(jī)制建構(gòu)中碰到的相關(guān)問題

干部容錯(cuò)機(jī)制建設(shè)雖然取得了一定的進(jìn)展和成效，但作為一項(xiàng)實(shí)踐性很強(qiáng)的新生機(jī)制，不論是機(jī)制的規(guī)劃和運(yùn)行，還是機(jī)制的保障，既需要理論上的規(guī)劃與指導(dǎo)，也需要在現(xiàn)實(shí)中不斷探索反思。

（一）機(jī)制規(guī)劃問題

當(dāng)前，干部容錯(cuò)機(jī)制仍處于起步探索階段，不同地區(qū)的制度規(guī)定相似性較大，共性明顯，但聯(lián)系地方實(shí)踐特色不足。比如對(duì)于容錯(cuò)的具體情形，幾乎所有地方文件都涉及到以下幾點(diǎn)：由于歷史或現(xiàn)實(shí)客觀原因造成工作失誤或負(fù)面影響的；大膽創(chuàng)新但未達(dá)到預(yù)期要求的；處置突發(fā)事件或執(zhí)行其他急難險(xiǎn)重任務(wù)中出現(xiàn)一定失誤或非議行為的，等等。這些相似性規(guī)定凸顯出了干部干事創(chuàng)業(yè)中存在的普遍性問題，但作為一種地方性規(guī)定，除了少數(shù)地方將干部容錯(cuò)機(jī)制和地方改革發(fā)展任務(wù)相結(jié)合，如天津?yàn)I海新區(qū)就把干部容錯(cuò)免責(zé)的情形具體界定到推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展、“一帶一路”建設(shè)、自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)、國家自主創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)等地方性任務(wù)，一些地方的容錯(cuò)性文件并未能凸顯地方發(fā)展特色及重點(diǎn)任務(wù)。這也導(dǎo)致容錯(cuò)舉措對(duì)于寬容改革失誤、激發(fā)創(chuàng)新活力的實(shí)效難以發(fā)揮，比如，溫州市制定實(shí)施辦法兩年來市本級(jí)和各縣市區(qū)都沒有收到單位和個(gè)人的書面免責(zé)申請(qǐng)，這樣的情況在浙江省內(nèi)多地并不鮮見 〔7 〕。究其成因在于，一方面中央層面沒有明確的文件指導(dǎo)，地方根據(jù)中央精神進(jìn)行制定，相對(duì)保守的地區(qū)往往借鑒其他地區(qū)前期的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，甚至有些地區(qū)生搬硬套其他地區(qū)的做法，導(dǎo)致地方的容錯(cuò)機(jī)制在規(guī)劃設(shè)計(jì)上缺乏與具體地區(qū)實(shí)踐的結(jié)合，造成機(jī)制欠缺操作性。另一方面具體情況中界定責(zé)任非常復(fù)雜，判斷一項(xiàng)情形能否免責(zé)，和行為發(fā)生的時(shí)間、地點(diǎn)、具體背景等都密不可分，很難列出一張全面細(xì)致的免責(zé)情形清單，在制度設(shè)計(jì)上也難以全面把握。

（二）機(jī)制運(yùn)行問題

干部容錯(cuò)機(jī)制的運(yùn)行是一個(gè)完整的過程，涉及到容什么錯(cuò)、誰來容錯(cuò)、怎么容錯(cuò)、如何運(yùn)用容錯(cuò)結(jié)果等一系列的環(huán)節(jié)。從目前干部容錯(cuò)機(jī)制的探索進(jìn)程來看，尚存在容錯(cuò)的標(biāo)準(zhǔn)、流程、風(fēng)險(xiǎn)、結(jié)果等需要進(jìn)一步規(guī)范化、科學(xué)化、明晰化的問題。

首先，容錯(cuò)的標(biāo)準(zhǔn)還需要進(jìn)一步明確?？傮w來看，當(dāng)前對(duì)于容錯(cuò)的情形界定既有客觀標(biāo)準(zhǔn)，也不乏主觀界定。如吉林省長春市出臺(tái)的《關(guān)于建立黨員干部干事?lián)?dāng)容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制的實(shí)施辦法（試行）》規(guī)定七種符合“容錯(cuò)免責(zé)”的情形中包括“不是主觀故意，而是一時(shí)疏忽違反相關(guān)規(guī)定，沒有造成嚴(yán)重后果和影響的”；再如，在對(duì)容錯(cuò)的認(rèn)定中很多地區(qū)從行為初衷（動(dòng)機(jī)）出發(fā)，提出只要是出于公心、沒有謀取私利的失誤就可以容。但是，“無意過失”與“內(nèi)在動(dòng)機(jī)”屬于心理層面的思想行為，如何進(jìn)行認(rèn)定尚缺乏客觀科學(xué)的具體標(biāo)準(zhǔn)?？陀^標(biāo)準(zhǔn)缺失一方面容易加大容錯(cuò)成本，比如要經(jīng)過大量調(diào)查考證之后才能作出容錯(cuò)判斷；另一方面容易成為某些干部違規(guī)違紀(jì)的“擋箭牌”，造成錯(cuò)容的后果。

其次，認(rèn)定錯(cuò)誤的程序還需要進(jìn)一步科學(xué)化。處于建設(shè)初期的容錯(cuò)機(jī)制，本身就是一項(xiàng)改革，在缺乏實(shí)施先例和經(jīng)驗(yàn)的情況下，在制定的規(guī)定、程序等方面還需要大量實(shí)踐和具體案例的累積，尤其是在細(xì)化具體操作方面，如果程序過于繁瑣，將不利于“犯錯(cuò)”的個(gè)人、單位提出免責(zé)申請(qǐng)，但如果程序缺乏科學(xué)性，又極容易造成錯(cuò)容的后果。比如，鄂州市2015年出臺(tái)了“十條新政”，鼓勵(lì)人才資源向改革新區(qū)傾斜，擴(kuò)大新區(qū)用人自主權(quán)，同時(shí)對(duì)改革中有經(jīng)驗(yàn)的“失敗者”，平等對(duì)待，甚至優(yōu)先使用。但對(duì)于這一文件，不少基層干部卻稱之為“表態(tài)性”文件，原因就在于不少人認(rèn)為此文件有的規(guī)定過于寬泛、程序過于繁瑣，缺乏現(xiàn)實(shí)可操作性 〔8 〕。再如，容錯(cuò)機(jī)制過程中最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)在于由誰來認(rèn)定錯(cuò)誤決定免責(zé)。從各地建立的機(jī)制看，“判官”角色主要由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)扮演，必要時(shí)可以征詢相應(yīng)黨委、政府討論決定，僅限于黨委、政府內(nèi)部機(jī)關(guān)，只有少數(shù)地方提出“必要時(shí)可以采取公開聽證或第三方評(píng)估”的方式。這就容易因?yàn)槿狈π袠I(yè)專家、群眾代表以及市場評(píng)價(jià)的介入，導(dǎo)致認(rèn)定結(jié)果的片面性。總之，由于認(rèn)定程序的不科學(xué)性而帶來的不容、難容或錯(cuò)容，都會(huì)降低容錯(cuò)機(jī)制的權(quán)威性。

再次，對(duì)容錯(cuò)過程中的風(fēng)險(xiǎn)尚缺乏合理判斷與規(guī)避。容錯(cuò)的過程中涉及到兩方面的風(fēng)險(xiǎn)：一是過錯(cuò)本身造成的風(fēng)險(xiǎn)，即過錯(cuò)可能會(huì)引發(fā)的政治風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)和道德風(fēng)險(xiǎn)等，也即過錯(cuò)的代價(jià)和損失問題。如從個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)層面來看，正如某些干部分析的，“改革者如果因?yàn)楦母锒霈F(xiàn)失誤，或者給工作帶來損失，則可能會(huì)被打入‘冷宮，升遷無望；改革者一旦被舉報(bào)，紀(jì)委雖然查證其‘清白，但往往形象遭誣，仍難逃輿論壓力?！倍侨蒎e(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制與決策追責(zé)機(jī)制的矛盾沖突，即“因容錯(cuò)漏洞導(dǎo)致的該容許的決策失誤未被容許，不該容許的決策失誤被容許；該追責(zé)的決策失誤未被追責(zé)，不該追責(zé)的決策失誤被追責(zé)，這樣反而會(huì)降低決策民主化、科學(xué)化和法治化的程度，同時(shí)可能導(dǎo)致更多的決策遲緩” 〔9 〕。當(dāng)前容錯(cuò)機(jī)制確實(shí)體現(xiàn)出了保護(hù)改革者的原則精神，但這種保護(hù)多體現(xiàn)為個(gè)人或團(tuán)體免責(zé)，而對(duì)于“失誤”為改革者帶來的政治前途、經(jīng)濟(jì)利益、聲譽(yù)榮譽(yù)等方面的影響，尚缺乏具體的規(guī)定，這也涉及到了免責(zé)結(jié)果的運(yùn)用問題。同時(shí)，對(duì)于試錯(cuò)或者改革失敗造成的成本和代價(jià)由誰承擔(dān)、以及錯(cuò)容之后如何進(jìn)行彌補(bǔ)等問題都需要進(jìn)一步明晰化。endprint

（三）機(jī)制保障問題

干部容錯(cuò)機(jī)制是全面從嚴(yán)治黨制度體系中的一個(gè)制度元素，作為其中一項(xiàng)激勵(lì)機(jī)制，必然要處理好與其他黨內(nèi)法規(guī)的關(guān)系。如當(dāng)前不少地方施行容錯(cuò)機(jī)制的特點(diǎn)之一就在于容錯(cuò)免責(zé)與嚴(yán)格追責(zé)并舉，將“為官不為”問責(zé)辦法置于容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制前，容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制在啟動(dòng)追責(zé)程序時(shí)發(fā)揮作用。所以，如何處理其與全面從嚴(yán)治黨中懲戒機(jī)制的關(guān)系，如何協(xié)調(diào)上位法和下位法的銜接，如何構(gòu)建容錯(cuò)機(jī)制中涉及到的評(píng)估機(jī)制等問題，都直接影響著機(jī)制的可執(zhí)行性和操作性。在現(xiàn)實(shí)中主要表現(xiàn)為中央層面對(duì)于容錯(cuò)機(jī)制的定位以及地方的實(shí)踐都尚未明確清晰，只能在探索中不斷完善。同時(shí)，干部容錯(cuò)機(jī)制作為一種新的制度探索，與之相配套的保障機(jī)制也尚未建立起來。例如，在干部容錯(cuò)機(jī)制相關(guān)文件中規(guī)定了成立容錯(cuò)免責(zé)評(píng)審委員會(huì)、調(diào)查組等部門和機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)如何規(guī)范運(yùn)轉(zhuǎn)還沒有相關(guān)制度規(guī)定，如何規(guī)定民主決策的內(nèi)容及其程序，怎樣區(qū)分常規(guī)性決策與改革創(chuàng)新型決策等也缺乏制度性的定義。這些配套制度的缺乏都會(huì)影響干部容錯(cuò)機(jī)制的可執(zhí)行性。

在制度性保障之外，干部容錯(cuò)機(jī)制能否順利運(yùn)行還存在輿論環(huán)境保障問題。為推動(dòng)改革創(chuàng)新的進(jìn)程，在黨和政府層面都已確立了對(duì)干部試錯(cuò)的包容觀念，但廣大群眾對(duì)于錯(cuò)誤能否認(rèn)可與接受，往往會(huì)以社會(huì)輿論的形式左右錯(cuò)誤評(píng)估結(jié)果，進(jìn)而對(duì)制度落實(shí)產(chǎn)生重要影響。從現(xiàn)實(shí)的角度來看，錯(cuò)誤或失誤會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)和生態(tài)環(huán)境等造成損失，這些成本和代價(jià)往往又會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)厝嗣竦纳钤斐梢欢ǖ挠绊懀悦癖娔芊駥?duì)改革中出現(xiàn)的錯(cuò)誤持包容的態(tài)度，能否接受這些損失，對(duì)改革主導(dǎo)者持寬容和包容的態(tài)度，都會(huì)對(duì)認(rèn)定結(jié)果形成重要影響。整體來看，改革創(chuàng)新所需要的寬容的社會(huì)輿論氛圍還有待形成，主要表現(xiàn)為，一旦改革出現(xiàn)錯(cuò)誤或者失誤，往往借由媒體的放大作用形成強(qiáng)大的社會(huì)輿論，由此影響甚至左右領(lǐng)導(dǎo)者作出決策或者對(duì)于改革創(chuàng)新者的評(píng)價(jià)。同時(shí)，在慣性思維的影響下，即便對(duì)改革創(chuàng)新者進(jìn)行免責(zé)，但有時(shí)仍難以改變由此形成的偏見，并難免對(duì)個(gè)人前途產(chǎn)生一定影響。所以，如果不改變狹隘的短期效益觀念，不能形成全社會(huì)對(duì)改革試錯(cuò)的包容態(tài)度，就難以發(fā)揮容錯(cuò)機(jī)制對(duì)于改革創(chuàng)新精神的積極調(diào)動(dòng)作用。

三、進(jìn)一步推進(jìn)干部容錯(cuò)機(jī)制建構(gòu)

在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求下，制度的建構(gòu)越發(fā)要求加強(qiáng)系統(tǒng)化和協(xié)同性，干部容錯(cuò)機(jī)制也必然要融入到整個(gè)國家發(fā)展戰(zhàn)略布局之中，融入到改革創(chuàng)新、干部選拔管理等制度體系之中，上下聯(lián)動(dòng)，共同推動(dòng)干部容錯(cuò)機(jī)制向規(guī)范和精確轉(zhuǎn)變。

（一）頂層設(shè)計(jì)與基層探索相結(jié)合推動(dòng)制度創(chuàng)新

加強(qiáng)容錯(cuò)機(jī)制構(gòu)建的頂層設(shè)計(jì)，其意義正如有的學(xué)者指出的：“配合當(dāng)前結(jié)構(gòu)性改革所進(jìn)行的容錯(cuò)機(jī)制建設(shè)，是一個(gè)建立多要素、多環(huán)節(jié)規(guī)范有序運(yùn)行工作方式的系統(tǒng)化過程，而絕不僅僅表現(xiàn)為地方性實(shí)踐這樣一個(gè)個(gè)散在的‘橫斷面，或者說，絕不單純局限于一些地方的試水先行，它所呈現(xiàn)的應(yīng)該是一個(gè)從主體到客體，從設(shè)計(jì)到推廣，從法律到道德，由始至終進(jìn)行的系統(tǒng)化運(yùn)行的完整‘路線圖” 〔10 〕。為此，從頂層以法律條文形式建立容錯(cuò)機(jī)制，將其納入黨內(nèi)有關(guān)“規(guī)則、規(guī)定、法規(guī)、細(xì)則”中，并公開督促保障與其他法律法規(guī)一并運(yùn)行，在社會(huì)上形成廣泛共識(shí)，既可讓各地區(qū)在具體操作中做到有據(jù)可查有法可依，也可讓基層干部在敢闖敢干中吃下“定心丸”。

當(dāng)然，頂層設(shè)計(jì)離不開基層探索的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)和科學(xué)創(chuàng)造。正如習(xí)近平總書記指出，“改革開放在認(rèn)識(shí)和實(shí)踐上的每一次突破和發(fā)展，無不來自人民群眾的實(shí)踐和智慧”?！肮膭?lì)不同區(qū)域進(jìn)行差別化試點(diǎn)，推動(dòng)頂層設(shè)計(jì)和基層探索良性互動(dòng)、有機(jī)結(jié)合”。為此，頂層設(shè)計(jì)要為基層實(shí)踐提供制度創(chuàng)造的空間，各地區(qū)在制度探索中可通過具體情形擬定免責(zé)清單，超出清單范疇則不可適用容錯(cuò)機(jī)制，把容錯(cuò)免責(zé)限定在權(quán)力清單、決策程序、監(jiān)督機(jī)制內(nèi)。同時(shí)，為提高容錯(cuò)機(jī)制在基層的現(xiàn)實(shí)操作性，在不同地區(qū)之間不同領(lǐng)域之間，應(yīng)當(dāng)分類制定容錯(cuò)機(jī)制的配套實(shí)施細(xì)則，按照政府重要決策、國有企業(yè)重大改革決策、事業(yè)單位服務(wù)決策等類別，分別制定容錯(cuò)機(jī)制的配套實(shí)施細(xì)則，在授權(quán)體系內(nèi)進(jìn)行分級(jí)決策、分級(jí)評(píng)估。總之，基層探索創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)反饋到頂層進(jìn)一步完善后再返回到試點(diǎn)地區(qū)，最終形成由點(diǎn)及面的制度性效果。加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)與基層探索的有機(jī)結(jié)合，將有利于加快干部容錯(cuò)機(jī)制建構(gòu)與完善的步伐，縮減改革的時(shí)間成本。

（二）民主與法治相結(jié)合規(guī)范機(jī)制運(yùn)行流程

鑒于容錯(cuò)情形中含有主觀判斷的內(nèi)容，規(guī)范的容錯(cuò)流程就至關(guān)重要。流程的規(guī)范體現(xiàn)于各環(huán)節(jié)設(shè)計(jì)的嚴(yán)謹(jǐn)和科學(xué)，形成結(jié)果的公平公正。這就必然要求以法治、民主、公開透明為原則進(jìn)一步完善相關(guān)流程。法治原則首先體現(xiàn)為機(jī)制設(shè)計(jì)要對(duì)容錯(cuò)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行依法管控，“通過法治途徑明確劃定容錯(cuò)機(jī)制的適用范圍，避免各地方在機(jī)制建設(shè)中的盲目性和隨意性”，以達(dá)到管控（規(guī)避）容錯(cuò)機(jī)制的適用風(fēng)險(xiǎn)的效果 〔9 〕；法治原則還體現(xiàn)為維護(hù)制度的權(quán)威性，即一旦確立容錯(cuò)機(jī)制，就要嚴(yán)格按照機(jī)制的運(yùn)行程序和要求進(jìn)行操作，避免規(guī)則的無效性和流于形式。同時(shí)，容錯(cuò)作為一項(xiàng)重大的公共管理活動(dòng)，需要在實(shí)踐中作為重大決策進(jìn)行管理，必然要增強(qiáng)民主原則的運(yùn)用，體現(xiàn)在容錯(cuò)機(jī)制的核心環(huán)節(jié)和關(guān)鍵內(nèi)容，即免責(zé)評(píng)估及評(píng)估主體的選擇要增強(qiáng)民主參與。在此方面，不少學(xué)者提出了相關(guān)建議。有人指出，應(yīng)邀請(qǐng)專家和群眾參與，進(jìn)一步完善容錯(cuò)民主決策、調(diào)查核實(shí)、責(zé)任認(rèn)定、反饋備案等程序，采取公開聽證第三方評(píng)估等方法認(rèn)定“試錯(cuò)”干部責(zé)任，全面提升容錯(cuò)機(jī)制的民主性和科學(xué)性 〔11 〕。也有人提出，可設(shè)立由政府官員、法律人士、專業(yè)人士、利益關(guān)聯(lián)方代表、群眾代表等組成的容錯(cuò)糾錯(cuò)委員會(huì)，對(duì)犯錯(cuò)者所犯的錯(cuò)誤進(jìn)行評(píng)估，厘清責(zé)任，研判后果 〔5 〕。公開性也是體現(xiàn)制度公平的重要內(nèi)容，在此方面既有理論探究，也有政治實(shí)踐，比如北京大學(xué)的學(xué)者燕繼榮認(rèn)為，如何判斷哪些錯(cuò)可容忍，哪些錯(cuò)應(yīng)問責(zé)，不能由少數(shù)幾個(gè)人說了算，需要確保一定的公開度。在容錯(cuò)機(jī)制中引進(jìn)群眾聽證會(huì)制度，確保公開透明、客觀中立 〔12 〕。也有一些地方將原則性規(guī)定具體細(xì)化為公平、公正、公開的可操作性程序，比如，四川省廣元市出臺(tái)的《廣元市支持改革創(chuàng)新容錯(cuò)糾錯(cuò)辦法》就設(shè)置了甄別容錯(cuò)糾錯(cuò)具體情形的標(biāo)準(zhǔn)，即看初衷、看節(jié)點(diǎn)、看程序、看緣由、看結(jié)果 〔13 〕，增強(qiáng)制度的可執(zhí)行性和公正性?？傮w而言，促進(jìn)容錯(cuò)結(jié)果公平公正的途徑在于：一方面力使主觀的評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化為客觀可視可把握的外在要求，另一方面在于突破裁判成員局限于黨、政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置狀況，提高公眾參與的程度，增強(qiáng)評(píng)判的全面性和民主性，并要賦予當(dāng)事人充分的申辯渠道，促進(jìn)裁決結(jié)果客觀公正。endprint

（三）容錯(cuò)與糾錯(cuò)相結(jié)合完善制度體系

為確保容錯(cuò)機(jī)制運(yùn)行符合其建立初衷，既能為敢于創(chuàng)新的干部擔(dān)當(dāng)，又能克服可能出現(xiàn)的錯(cuò)容情況，并達(dá)到及時(shí)糾錯(cuò)的目的，就需要增強(qiáng)制度之間的協(xié)同性，處理好干部激勵(lì)制度與從嚴(yán)治吏之間、干部容錯(cuò)機(jī)制與追責(zé)問責(zé)機(jī)制之間的協(xié)調(diào)關(guān)系等，并建立配套機(jī)制，形成完整的制度體系。

廣義來看，容錯(cuò)機(jī)制的內(nèi)涵既包含支持“有為”的免責(zé)機(jī)制，同時(shí)還包含鼓勵(lì)“有為”的激勵(lì)機(jī)制。前者主要體現(xiàn)為容錯(cuò)流程的科學(xué)規(guī)范，而后者則更需要發(fā)揮容錯(cuò)機(jī)制與其他黨內(nèi)法規(guī)的協(xié)同性，如以考核機(jī)制為核心的激勵(lì)機(jī)制以及糾錯(cuò)機(jī)制。試錯(cuò)就難免造成損失，糾錯(cuò)機(jī)制的意義并非在于避免錯(cuò)誤的發(fā)生，而在于通過制度的及時(shí)糾偏糾錯(cuò)，避免全局性長期性的政策失誤，將改革創(chuàng)新的損失控制在一定的范圍，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)可控，減少容錯(cuò)機(jī)制擔(dān)負(fù)的民意成本和改革者的心理負(fù)擔(dān)。為此，容錯(cuò)的同時(shí)必須與糾錯(cuò)機(jī)制協(xié)調(diào)配合，相輔相成，更有利于激發(fā)“有為”的心態(tài)。在實(shí)踐過程中，一些地方對(duì)糾錯(cuò)進(jìn)行了一定的探索，提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)，例如，麗江市在《關(guān)于支持和鼓勵(lì)黨員干部改革創(chuàng)新干事創(chuàng)業(yè)的實(shí)施意見（試行）》中提出，要建立健全支持和鼓勵(lì)改革創(chuàng)新干事創(chuàng)業(yè)的工作機(jī)制，并要求全市各級(jí)各部門建立健全一系列的協(xié)同保障機(jī)制，如教育機(jī)制、約束機(jī)制、提醒機(jī)制、澄清機(jī)制及激勵(lì)保障機(jī)制等。除此之外，還應(yīng)健全容錯(cuò)機(jī)制的配套辦法。一個(gè)完整的容錯(cuò)機(jī)制應(yīng)該包含“申請(qǐng)、核查、認(rèn)定、反饋、懲處、救濟(jì)”等多個(gè)環(huán)節(jié)，還需要建立信息公開、監(jiān)督管理等一系列配套機(jī)制。機(jī)制的重點(diǎn)在于核查和認(rèn)定，但救濟(jì)、公開、監(jiān)督等環(huán)節(jié)和保障同樣不容忽視。完善的救濟(jì)制度對(duì)于消除負(fù)面影響、化解“試錯(cuò)”干部的心理顧慮具有重要意義，應(yīng)當(dāng)建立健全以申訴、澄清、保護(hù)、激勵(lì)為主要內(nèi)容的容錯(cuò)救濟(jì)體系，以嚴(yán)肅查處誣告行為、案件審查助辯制度、澄清保護(hù)制度等方式，在心理疏導(dǎo)、責(zé)任研判和澄清保護(hù)等多方面綜合運(yùn)用，及時(shí)消除為干部帶來的心理和聲譽(yù)等方面的不良影響。總之，只有達(dá)到制約機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制、保障機(jī)制并行不悖、共同發(fā)力的效果，才更有利于形成干部愿干事、敢干事、能干成事的制度環(huán)境。

（四）理性培育與容錯(cuò)文化建設(shè)相結(jié)合營造寬容的社會(huì)氛圍

容錯(cuò)機(jī)制不僅需要構(gòu)建科學(xué)的機(jī)制，同樣需要營造相應(yīng)的寬容文化氛圍。寬容文化具有激發(fā)強(qiáng)大創(chuàng)造力的作用，一個(gè)社會(huì)寬容文化的氛圍越濃厚，改革創(chuàng)新精神越容易被激發(fā)出來，從而推動(dòng)形成大膽改革創(chuàng)新、善于改革創(chuàng)新的良好風(fēng)尚。營造寬容的社會(huì)文化氛圍，一方面要在全社會(huì)倡導(dǎo)對(duì)于創(chuàng)新精神的認(rèn)可，培養(yǎng)社會(huì)理性，使社會(huì)團(tuán)體、民眾能以長遠(yuǎn)發(fā)展的眼光看待改革創(chuàng)新中出現(xiàn)的問題，正確衡量短期利益與長期利益之間的關(guān)系；另一方面加強(qiáng)容錯(cuò)文化建設(shè)，通過干部選拔任用形成導(dǎo)向作用，突出選用擔(dān)當(dāng)有為的優(yōu)秀干部，正確對(duì)待因改革創(chuàng)新而出錯(cuò)的干部，在啟動(dòng)容錯(cuò)機(jī)制之時(shí)，改革者的形象能夠被保護(hù)；在被容錯(cuò)之后，改革者在人事任免上不被歧視。加強(qiáng)對(duì)于“容錯(cuò)免責(zé)”結(jié)果的運(yùn)用，對(duì)干部進(jìn)行培訓(xùn)引導(dǎo)提升改革能力的同時(shí)，不能以“出錯(cuò)”影響其經(jīng)濟(jì)、政治相關(guān)利益，為想作為、能作為、善作為、敢作為的干部營造寬容的政治氛圍。

總之，當(dāng)前干部容錯(cuò)機(jī)制在實(shí)踐中尚處于探索階段，但毋庸置疑，陸續(xù)出臺(tái)的容錯(cuò)辦法為黨政部門的干部提供了精神上的激勵(lì)和制度上的保障，相信隨著制度的日臻完善，這一激勵(lì)舉措將進(jìn)一步健全完善全面從嚴(yán)治黨的制度體系，為推動(dòng)全面深化改革提供制度保障。

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責(zé)任編輯 陳 鵑endprint