◎毛 達(dá)

改革開放以來我國生活垃圾問題及對策的演變

◎毛 達(dá)

十八大以來，我國城鄉(xiāng)生活垃圾管理從頂層設(shè)計到制度建設(shè)及政策落實經(jīng)歷了巨大的變化。認(rèn)識這種變化的意義，不僅要清楚當(dāng)前全國范圍內(nèi)垃圾問題的現(xiàn)狀，也要具有歷史的眼光，了解垃圾問題的由來和演變。本文截取1980年代初至現(xiàn)在共三十多年的時段，考察這期間我國生活垃圾的產(chǎn)生情況、特點和衍生問題、以及政府部門和相關(guān)行業(yè)認(rèn)識及應(yīng)對措施，希望能對今后的垃圾治理提供一些借鑒和思考。

一、危機(jī)顯現(xiàn)與初步應(yīng)對 （1980年代初期至1990年代初期）

1.城市遭遇生活垃圾危機(jī)

1970年代末至1980年代初，隨著國民經(jīng)濟(jì)的全面恢復(fù)、人民生活質(zhì)量快速提高、及城鎮(zhèn)化步伐加快，我國城市生活垃圾的產(chǎn)生和處理出現(xiàn)了重大變化。

1982年，全國城市生活垃圾的年清運總量達(dá)到3100多萬噸，而1979年時為2500萬噸左右，年平均增長率高達(dá)7.4%。直轄市和省會城市的增長速度更快，年平均增長率達(dá)到近10%。

垃圾產(chǎn)生情況的變化不僅反映在量的快速增長上，也體現(xiàn)在組成成分的改變上，呈現(xiàn)出 “無機(jī)灰渣持續(xù)下降、有機(jī)可腐成分持續(xù)上升、廢品有所增加”的新趨勢。其原因主要有：城市生活燃料的變化，包括集中供暖漸漸普及，以及燃?xì)鈱γ汉托讲竦奶娲皇忻裆钏教岣?，食物殘余增加；廢品回收對于城市家庭經(jīng)濟(jì)和工業(yè)發(fā)展的重要性降低。

對于像北京這樣市民物質(zhì)生活變化較快的城市，垃圾組分變化更加明顯。1976年，該市有機(jī)易腐成分的比例為30.7%，無機(jī)灰渣為65.02%，廢品為4.25%；到了1984年，分別為44.73%、47.98%和7.20% （陳壽芳、付寶萍， 1985）。

上述垃圾產(chǎn)生量與組分變化的趨勢貫穿整個1980年代至1990年代初。從1978至1991年，我國城市垃圾產(chǎn)量平均以每年10%左右的速度遞增，到了1993年的時候，年清運總量已達(dá)6900萬噸以上，較1982年翻了一番還多。同樣，城市生活垃圾中無機(jī)灰渣與有機(jī)易腐成分的比重也在逐漸靠近，有些城市甚至發(fā)生了彼此逆轉(zhuǎn)的情況，而混入生活垃圾的可回收廢品的量也在慢慢上升。

1980年以前，全國范圍內(nèi)城市生活垃圾的普遍處理方式就是運至市郊農(nóng)村地區(qū)，或者用來填充土坑、洼地，或者作為肥料堆在農(nóng)田，幾乎沒有任何現(xiàn)代意義的垃圾處置場，如填埋場、堆肥廠或焚燒廠等對其進(jìn)行處置。隨著社會、經(jīng)濟(jì)及垃圾本身出現(xiàn)的各種新變化，舊的消納方式要么遭遇嚴(yán)重的存續(xù)危機(jī)，要么已經(jīng)到了讓人無法容忍的地步。

首先，用城市垃圾直接給農(nóng)地施肥不再可行。1985年，時任國務(wù)院副總理李鵬在國務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會第四次會議上指出： “過去，農(nóng)民是花錢進(jìn)城，把大量垃圾和糞便拉去作肥料?，F(xiàn)在，農(nóng)民手里有錢，買化肥使用既方便又不貴，城市花錢送去垃圾糞便農(nóng)民也不要。”（《城市環(huán)境衛(wèi)生通訊》，1985）這種情況，一方面固然是由于化肥的迅速普及所致，但垃圾直接施肥產(chǎn)生的種種不良后果，包括使土壤砂礫化，帶入過多雜質(zhì)和重金屬，以及傳播有害病源生物等，也讓這種做法漸漸走到盡頭。

其次，垃圾未經(jīng)任何處理就露天堆填給環(huán)境帶來的危害更加顯而易見。它會直接污染周邊的土壤，散發(fā)惡臭，對地下水安全構(gòu)成威脅。根據(jù)1988年一份環(huán)境衛(wèi)生 （以下簡稱 “環(huán)衛(wèi)”）專業(yè)雜志的報道，當(dāng)時全國300多個設(shè)市城市所清運的生活垃圾基本都拉到城郊裸露堆放，不加任何處理，個別城市雖然開始試驗衛(wèi)生填埋或焚燒，但總量不超過5%。

2.垃圾處理技術(shù)路線的提出

面對上述城市生活垃圾遭遇無處消納的危機(jī)，環(huán)衛(wèi)主管部門及環(huán)衛(wèi)專業(yè)界開始積極思考和應(yīng)對。

中共十一屆三中全會以后，主管全國環(huán)境衛(wèi)生工作的建設(shè)部，首先提出垃圾處理 “五化”原則，即機(jī)械化、無害化、容器化、管道化和科學(xué)化。根據(jù)這些原則，建設(shè)部為全國環(huán)衛(wèi)工作設(shè)立了 “到1990年，垃圾糞便機(jī)械化清運達(dá)70%，無害化達(dá)40%；到2000年實現(xiàn)全部機(jī)械化，無害化率達(dá)70%”的目標(biāo)。1984年，建設(shè)部又提出“我國城市垃圾治理在近期以衛(wèi)生填埋和高溫堆肥為主，提倡分類收集，醫(yī)院等特殊垃圾集中收集，焚燒處理”的技術(shù)政策。1986年，國家環(huán)境保護(hù)委員會提出 “我國城市垃圾治理遵循減量化、資源化和無害化”的治理方針，這也就是后來一直指導(dǎo)垃圾管理的 “三化”原則。

與此同時，環(huán)衛(wèi)行業(yè)也在積極努力，尋找垃圾處理的最佳方案，其從各種處理實踐中總結(jié)得出幾點核心認(rèn)識：

第一，衛(wèi)生填埋是基礎(chǔ)保障。不論其他處理方式發(fā)展得怎樣，填埋都是一種 “最終極的處置方式”。實際中，全國許多大中城市都快速規(guī)劃并建成了一批我國最早的垃圾填埋場，包括：廣州的李坑、大田山、老虎窿，杭州的天子嶺、上海的老港、北京的阿蘇衛(wèi)等。

垃圾衛(wèi)生填埋場。

第二，大力發(fā)展高溫堆肥技術(shù)。這反映了當(dāng)時環(huán)衛(wèi)界仍然堅信垃圾中的大部分有機(jī)易腐物和無機(jī)灰分應(yīng)當(dāng)回歸土壤、服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的想法，不同的是，必須糾正原來垃圾不經(jīng)任何無害化處理就直接送到農(nóng)村的做法。正因如此，高溫堆肥成為“七 五” （1985—1990） 和 “八五 ”（1990—1995）期間國家重點攻關(guān)的垃圾處理技術(shù)。當(dāng)時全國不少城市，如天津、上海、北京、南京、無錫、蘇州，相繼建成了一些試驗設(shè)施。

第三，焚燒暫不考慮或只能有條件地謹(jǐn)慎發(fā)展。這個時期，不少環(huán)衛(wèi)專家都認(rèn)為垃圾焚燒不適合我國國情。原因有三，一是投資過于昂貴，二是我國垃圾組分灰分大、水分高，不適合焚燒，三是有二次污染的風(fēng)險。不過，正如建設(shè)部在技術(shù)政策中說的，在特殊社區(qū)或單位，可以嘗試焚燒。1988年，深圳建成并運行了我國第一座生活垃圾焚燒廠，這也給當(dāng)時的一些大城市，如北京、上海、廣州的環(huán)衛(wèi)工作者以許多暢想。

第四，重振廢品回收行業(yè)。如前所述，1980年代我國城市清運垃圾中廢品成分有緩慢增加的趨勢，當(dāng)時的環(huán)衛(wèi)專業(yè)人士對此已經(jīng)開始擔(dān)憂，提出了重振廢品行業(yè)的建議。遺憾的是，能夠落實在實際工作中的卻很少。

第五，提倡源頭減量和垃圾分類。 “減量化”位居垃圾管理 “三化”原則之首，顯示了1980年代我國環(huán)保工作者在垃圾管理的理念層面已經(jīng)趕上了世界潮流。不過從一開始， “減量化”這個概念在我國就有著寬泛的理解，它既包括垃圾源頭排量的減少，也包括清運處置過程的分流和減容。就具體措施而言，環(huán)衛(wèi)界當(dāng)時最為重視的 “減量化”，就是 “雙氣化” （炊事、供暖改煤為氣）、廢舊物資回收和凈菜進(jìn)城。

巴黎市內(nèi)的垃圾焚燒廠。

整個1980年代至1990年代初，我國環(huán)衛(wèi)界無論政府部門還是科研部門都已經(jīng)從理論上認(rèn)識到垃圾分類是實現(xiàn) “三化”的重要前提：它可以使垃圾清運量減少，提高再生資源回收率，可以提高堆肥處理效果，還可以為將來的焚燒處理做好準(zhǔn)備等。 “垃圾必須分類，不能指望機(jī)械分選。即使在發(fā)達(dá)國家的日本，混合收集的垃圾量也只占整個垃圾收集量的10%左右?！?（劉必琥，1984）不過，理論認(rèn)識歸理論認(rèn)識，當(dāng)時的環(huán)衛(wèi)界對垃圾分類是不是真能很快落實并沒有很強(qiáng)的信心，這也是為何相關(guān)政策文件在談到分類時用的只是 “提倡”二字的原因之一。

二、綜合治理的新探索 （1990年代中期至2000年代初期）

1.垃圾治理的成就和新挑戰(zhàn)

經(jīng)過十多年的努力，到了1990年代中期，我國的城市生活垃圾治理取得了相當(dāng)大的進(jìn)步。

法制建設(shè)取得重大進(jìn)展。1992年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了 《關(guān)于解決我國城市生活垃圾問題幾點意見的通知》，提出加快垃圾處理、處置設(shè)施建設(shè)和改善城市環(huán)境質(zhì)量的若干意見；同年，國務(wù)院頒布實施 《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》，對生活垃圾的收集、運輸和處理工作的職責(zé)歸屬和監(jiān)督作了詳細(xì)規(guī)定；1993年，建設(shè)部制定的 《城市生活垃圾管理辦法》，進(jìn)一步細(xì)化了對垃圾管理過程的要求和規(guī)定；1996年， 《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》實施，開始將城市生活垃圾納入固廢管理的大體系之內(nèi)；等等。這一系列法規(guī)政策的制定和實施，基本奠定了我國垃圾管理工作的法制基礎(chǔ)。

垃圾治理實務(wù)工作得到快速推進(jìn)。據(jù)1994年的統(tǒng)計，當(dāng)時全國600多個城市年清運生活垃圾9981萬噸，處理率達(dá)到了35.8%，相比1980年代中期不足10%的水平，有了長足的進(jìn)步。另有統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，我國城市生活垃圾和糞便無害化處理設(shè)施已由1990年的66座，增加到1996年的874座。其中，生活垃圾處理設(shè)施主要是衛(wèi)生填埋場和高溫堆肥廠。

但新的問題隨之而生。2003年，我國660個城市的生活垃圾年清運量增加到了1.5億噸，處理率上升到了51%。這些數(shù)據(jù)表明我國垃圾管理存在的一種新矛盾：一方面處理設(shè)施的建設(shè)配套保持了快速增長的勢頭，另一方面垃圾產(chǎn)生量也同樣在快速增長，但前者的速度僅比后者稍快，所以直接導(dǎo)致10年間全國仍有約一半的城市生活垃圾得不到正規(guī)處置，仍有三分之二的大中城市還處在生活垃圾的包圍之中。

此外，上述城市生活垃圾的 “處理率”實際只代表能夠進(jìn)入正規(guī)處理設(shè)施的垃圾量占清運總量之比，是否能夠真正實現(xiàn) “無害化”，完全是另一回事。有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)時255座城市中的388座生活垃圾處理場 （廠），設(shè)計達(dá)標(biāo)率約為25%，實際運行的無害化處理率不足20%，由此導(dǎo)致的環(huán)境污染及對相關(guān)群眾，尤其是對農(nóng)民的危害問題非常突出 （張悅，2004）。垃圾填埋場產(chǎn)生的滲濾液處理困難，基本上難以達(dá)到國家規(guī)定的二級排放標(biāo)準(zhǔn)；眾多有害氣體排放也需要控制，但國內(nèi)的相關(guān)研究還幾乎沒有 （張潔敏，1998）。

導(dǎo)致填埋出現(xiàn)上述滲濾液和氣體污染問題的一個重要原因是城市生活垃圾中易腐有機(jī)質(zhì)含量的持續(xù)增加。從理論上講，富含水分的易腐垃圾不適合填埋，更適合堆肥，但當(dāng)時堆肥設(shè)施的運行情況同樣不理想，已經(jīng)出現(xiàn)的嚴(yán)重問題包括：分選效率低、肥料質(zhì)量差、沒有市場銷路，許多上馬不久的項目均不能正常運行 （張悅，2004）?？梢哉f，在世紀(jì)之交的前后數(shù)年間，堆肥作為垃圾處理技術(shù)路線的主軸之一已經(jīng)被動搖，不但沒有因垃圾中有機(jī)成分的增加而獲得更多發(fā)展，反而在迅速萎縮當(dāng)中。

2.新的垃圾處理技術(shù)路線

2000年，建設(shè)部發(fā)布 《城市生活垃圾處理及污染防治技術(shù)政策》，將新時期我國垃圾處理的技術(shù)路線做了一個比較系統(tǒng)的闡釋。從字面上看，這個新路線可用 “分類作前提，填埋、堆肥、焚燒、回收并重”來概括，但實際上更加強(qiáng)調(diào)分類和焚燒的重要性。

首先，當(dāng)時的環(huán)衛(wèi)界開始認(rèn)為，只有將分類收集作為前提，各種不完美的處理方式才能最大限度地發(fā)揮其效用。 “通過分類收集可以把填埋、焚燒、制肥三種處理方式很好地結(jié)合起來，實現(xiàn)垃圾的綜合處理，減少垃圾填埋量，降低每噸垃圾的綜合處理成本?！?（梁培長、李暉，1999）

垃圾圍城。

1993年建設(shè)部發(fā)布的 《城市生活垃圾管理辦法》和1996年國家頒布的 《固體廢物污染環(huán)境防治法》也明確提出了垃圾分類收集的要求，這為更多城市開展相關(guān)實踐奠定了法制基礎(chǔ)。1992至1997年，北京和上海兩市率先開展了規(guī)模較大的垃圾分類試點工作，并取得了令人鼓舞的效果 （梁廣生，1998；向盛斌，1998）。到了2000年，建設(shè)部公布了全國首批八個垃圾分類試點城市，包括北京、上海、南京、杭州、桂林、廣州、深圳、廈門，全國性的垃圾分類推廣工作正式開始。至2003和2004年，國家相關(guān)部門分別發(fā)布了 《城市生活垃圾分類標(biāo)識》和 《城市生活垃圾分類及其評價標(biāo)準(zhǔn)》，開始規(guī)范各地生活垃圾分類的具體實施工作。

雖然1980年代大多數(shù)環(huán)衛(wèi)專家對焚燒技術(shù)在我國的適用性持否定態(tài)度，但他們基本上認(rèn)為該技術(shù)代表了垃圾處理的未來方向，因其最符合“三化”原則，即固態(tài)垃圾的顯著減容代表 “減量化”，熱能回收利用代表 “資源化”，高溫滅菌代表 “無害化”，所以在規(guī)劃上都預(yù)留了未來焚燒處理的可能性。也正因如此， “八五”（1990—1995）期間，焚燒技術(shù)成為環(huán)衛(wèi)領(lǐng)域新的國家科技攻關(guān)項目。

隨著制約焚燒技術(shù)應(yīng)用的財政投資能力、垃圾可燃性、運營技術(shù)等因素的慢慢改變，到了1990年代中期，垃圾焚燒的可行性也隨之上升。直至2000年代中期，焚燒廠陸續(xù)在一些城市，如上海、杭州、溫州、珠海等真正落了地。據(jù)統(tǒng)計，2005年我國生活垃圾焚燒廠已由1990年代中期僅僅廣東深圳和四川樂山的2座，增長到了48座，10年間幾乎經(jīng)歷了 “從無到有”、 “從少到多”的成長過程。但其處理總量還很小，2005年時僅為951.7萬噸，占全國清運處理總量不到6%，這說明制約焚燒技術(shù)發(fā)展的多種因素仍然存在。

不能不說的是，在環(huán)衛(wèi)行業(yè)總體看好焚燒發(fā)展的同時，其內(nèi)部對它可能存在的風(fēng)險也開始有了更多的認(rèn)識，這似乎也阻礙到一些城市推進(jìn)焚燒處理。有人指出， “如果只考慮如何將垃圾燒掉，而忽略了垃圾焚燒所產(chǎn)生的二次污染的防治問題，那么焚燒產(chǎn)生的二次污染所帶來的后果遠(yuǎn)比垃圾本身給人類帶來的危害要大得多，……”（孟峭，1997）而到了2004年，這樣的危害已被科學(xué)研究部分證實。當(dāng)時有研究發(fā)現(xiàn)，在全國被調(diào)查的17座焚燒廠中，有12座煙氣污染物排放不能完全達(dá)到國家標(biāo)準(zhǔn) （孫冬等，2004）。

三、治理思路的偏差與糾正 （2000年代中期至現(xiàn)在）

1.垃圾產(chǎn)生和管理的總體特征

2010年，中國城市生活垃圾清運總量穩(wěn)步上升到1.58億噸，比2003年的1.5億噸高出5.3%，但此后經(jīng)歷了新一輪快速增長期，到2016年達(dá)到了2.15億噸的歷史高峰，比2003年高出43%。

除了經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展，人民物質(zhì)生活水平進(jìn)一步提高，以及城市化水平進(jìn)一步加快外，近十多年來城市生活中一次性物品的大量消耗和廢棄，以及再生資源體系的進(jìn)一步萎縮，也是垃圾清運總量持續(xù)快速增加的重要原因。這一點，可以從下表中塑料和紙類組分的進(jìn)一步提高看出。

1989、2000、2012年北京市生活垃圾組分變化表 （單位：%）

垃圾總量和組分?jǐn)?shù)據(jù)也表明在21世紀(jì)初，國家層面發(fā)起的第一輪 “垃圾分類”運動并未取得實效，因為它既未能減緩垃圾清運量增長，又未能改變送往末端處理設(shè)施的垃圾混合程度。而實際中，那些最初被列為試點的城市，也大多在“熱乎勁”過去兩三年后，就基本停留在以 “垃圾桶分類”代替垃圾分類的層面上。

我國城鄉(xiāng)結(jié)合部常見的廢品回收站。

面對城市垃圾產(chǎn)生量持續(xù)增長、成分更加混雜、回收能力持續(xù)下降等新老問題，國家主管部門在2000年代中期首先通過一系列法規(guī)政策的制定予以應(yīng)對，如2006年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加快發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的若干意見》，2007年建設(shè)部下發(fā)的新版 《城市生活垃圾管理辦法》和 《再生資源回收管理辦法》。這些政策從其內(nèi)容看都體現(xiàn)了對全面落實 “三化”原則，進(jìn)而扭轉(zhuǎn)垃圾問題繼續(xù)惡化局面的愿望。然而實際工作中， “無害化”設(shè)施建設(shè)卻比 “減量化”和 “資源化”的推動獲得了更多政策和資金保障，致使新時期我國的垃圾管理明顯呈現(xiàn)出了“重末端、輕前端”的特征，這從連續(xù)三個 “五年”全國城市 （城鎮(zhèn)）生活垃圾處理規(guī)劃的內(nèi)容就可以看出。

2007年，國家發(fā)改委、建設(shè)部、國家環(huán)?？偩致?lián)合發(fā)布 《全國城市生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè) “十一五”規(guī)劃》。其核心內(nèi)容就是通過設(shè)定量化指標(biāo)，確定2010年以前我國城市生活垃圾無害化處理能力的建設(shè)目標(biāo)，包括全國無害化處理率要達(dá)到60%，其中設(shè)市城市達(dá)到70%。它還特別強(qiáng)調(diào)了焚燒處理的發(fā)展目標(biāo)，即到“十一五”末，東部地區(qū)設(shè)市城市的焚燒處理率不低于35%。此規(guī)劃稱焚燒 “可最有效實現(xiàn)生活垃圾的減容、減量、資源化，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、土地資源緊張、生活垃圾熱值符合條件的城市，在有效控制二惡英排放的前提下，可優(yōu)先發(fā)展焚燒處理技術(shù)”。

可能正是由于看到了 “十一五”規(guī)劃太過偏重末端處理的原因，2013年發(fā)布的 《“十二五”全國城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》加入了不少對垃圾分類，特別是餐廚垃圾分類收集和處理方面的規(guī)劃要求，尤其提出了要 “在50%的設(shè)區(qū)城市初步實現(xiàn)餐廚垃圾分類收運處理，各省 （區(qū)、市）建成一個以上生活垃圾分類示范城市”。但其重點仍然是 “無害化”處理設(shè)施建設(shè)，相關(guān)硬性指標(biāo)包括：到2015年，全國設(shè)市城市生活垃圾無害化處理率達(dá)到90%以上，全國城鎮(zhèn)生活垃圾焚燒處理設(shè)施能力達(dá)到無害化處理總能力的35%以上，其中東部地區(qū)達(dá)到48%以上。

筆者曾對 “十二五”規(guī)劃的落實情況進(jìn)行了調(diào)研，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，“無害化”處理設(shè)施建設(shè)目標(biāo)基本完成，某些指標(biāo)甚至超額完成，而標(biāo)志著垃圾前端治理、資源化利用的分類收集、分類示范市建設(shè)、餐廚設(shè)施建設(shè)、垃圾處理收費制度改革的相關(guān)指標(biāo)則完成得較差 （毛達(dá)，2016）。

2016年底發(fā)布的 《“十三五”全國城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》則不再包含 “十二五”規(guī)劃的亮點——分類收集、資源化利用——的內(nèi)容，基本回歸到了只對“無害化”處理設(shè)施提出要求的舊模式當(dāng)中。設(shè)定的一些重要目標(biāo)包括：到2020年底，直轄市、計劃單列市和省會城市生活垃圾無害化處理率達(dá)到100%；其他設(shè)市城市生活垃圾無害化處理率達(dá)到95%以上；到2020年底，具備條件的直轄市、計劃單列市和省會城市實現(xiàn)原生垃圾 “零填埋”；設(shè)市城市生活垃圾焚燒處理能力占無害化處理總能力的50%以上，其中東部地區(qū)達(dá)到60%以上。從此可以看出，不僅全國的垃圾焚燒發(fā)展目標(biāo)進(jìn)一步提升，而且還暗含未來中國城市可能要走 “原生垃圾全量焚燒、零填埋”的道路。

2.垃圾管理遠(yuǎn)未達(dá)到 “可持續(xù)”

統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至 2015年全國設(shè)市城市和縣城生活垃圾無害化處理能力達(dá)到75.8萬噸/日，比2010年增加 30.1萬噸/日，生活垃圾無害化處理率達(dá)到90.2%，對比改革開放初期全國幾乎沒有一座城市具備垃圾無害化處理能力的歷史局面，可謂發(fā)生了翻天覆地的變化。

不過，從整體而言，我國垃圾管理在取得了重大歷史成就的同時，離 “可持續(xù)發(fā)展”還有較大差距。第一，長期偏重城市垃圾收集和處理，忽略農(nóng)村垃圾污染治理；第二，在垃圾管理的“三化”原則中，過于偏重 “治標(biāo)”的 “無害化”這一項，導(dǎo)致在更重于 “治本”的 “減量化”和 “資源化”方面，沒有拿出與 “無害化”等量齊觀的推動措施；第三，分類收集作為垃圾 “三化”協(xié)同推進(jìn)的前提或保障措施，雖在1980、1990年代獲得認(rèn)可，并在本世紀(jì)初的頭幾年獲得了較大范圍的嘗試，但隨后在遭遇了一定挫折后就停滯不前，反映了整個垃圾管理業(yè)界對推行垃圾分類的信心不足；第四，垃圾“無害化”工作雖然進(jìn)步很大，但因失去 “減量化”、 “資源化”的協(xié)同，以及分類收集的配合，其實際效果已經(jīng)大打折扣，甚至導(dǎo)致了很多危害性的影響 （毛達(dá)，2015）。

然而，經(jīng)過了三十多年發(fā)展而逐漸固化下來的垃圾管理模式，即使其存在的不足已經(jīng)廣為人知，但如果要獲得有效改革，還需要頂層設(shè)計的推動。

3.十八大以來的頂層設(shè)計革新

中共十八大以來，我國垃圾管理的體制和思路，經(jīng)歷了自上而下的新變革。

首先，十八大報告提出建設(shè)有中國特色社會主義的總體布局是 “五位一體”，即包括經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)這五個方面。包含垃圾問題治理的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作被擺上了一個前所未有的重要位置。

2015年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā) 《生態(tài)文明體制改革總體方案》，更加具體地對生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作做出指導(dǎo)，其中有多處內(nèi)容與垃圾管理有關(guān)，包括：加快建立垃圾強(qiáng)制分類制度；制定再生資源回收目錄，對復(fù)合包裝物、電池、農(nóng)膜等低值廢棄物實行強(qiáng)制回收；加快制定資源分類回收利用標(biāo)準(zhǔn)，建立資源再生產(chǎn)品和原料推廣使用制度；落實并完善資源綜合利用和循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策。2016年6月，國家發(fā)改委和住建部發(fā)布 《垃圾強(qiáng)制分類制度方案 （征求意見稿）》，開始從政策層面落實中央提出的要求。

2016年12月21日，在當(dāng)天舉行的中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會議上，國家主席習(xí)近平指出， “普遍推行垃圾分類制度，關(guān)系13億多人生活環(huán)境改善，關(guān)系垃圾能不能減量化、資源化、無害化處理。要加快建立分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理的垃圾處理系統(tǒng)，形成以法治為基礎(chǔ)、政府推動、全民參與、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、因地制宜的垃圾分類制度，努力提高垃圾分類制度覆蓋范圍”。雖然這段講話內(nèi)容很短，但幾乎將垃圾管理的社會期待、根本原則、基本方法、關(guān)鍵環(huán)節(jié)等重要內(nèi)容都講清楚了，已經(jīng)成為指導(dǎo)我國垃圾管理模式改革的 “頂層設(shè)計”的一部分。

2017年3月，國家發(fā)改委和住建部正式發(fā)布了 《生活垃圾分類制度實施方案》 （以下簡稱 《方案》）。這份 《方案》，主要包括四個方面：一，要求包含所有直轄市、省會城市 （除臺北外）、計劃單列市及第一批垃圾分類示范市在內(nèi)的全國46座城市的城區(qū)范圍先行實施生活垃圾強(qiáng)制分類；二，要求上述區(qū)域的公共機(jī)構(gòu)（包括黨政機(jī)關(guān)、學(xué)校、事業(yè)單位等）和相關(guān)企業(yè) （包括賓館、飯店、購物中心等）先行實施生活垃圾強(qiáng)制分類；三，實施生活垃圾強(qiáng)制分類的城市要結(jié)合本地實際，于2017年底前制定出臺辦法，細(xì)化垃圾分類要求；四，先行實施垃圾強(qiáng)制分類的城市首先必須將有害垃圾作為強(qiáng)制分類的類別之一，同時參照生活垃圾分類及其評價標(biāo)準(zhǔn)，再選擇確定易腐垃圾、可回收物等強(qiáng)制分類的類別。

至此，一場自上而下的垃圾管理體制的新變革開始啟動。這場變革的核心，是重新將垃圾 “三化”作為一個整體來看待并落實，重新將作為 “三化”前提和保障措施的 “分類收集”，擺在了垃圾管理的關(guān)鍵位置。至2017年9月底，全國46個垃圾分類重點城市有超過一半按照 《方案》要求，制定了本地的實施細(xì)則，還有一些城市根據(jù)細(xì)則開始改造完善垃圾投放、收集、運輸和處理體系?？梢云诖氖牵凇袄诸悺背蔀樯鷳B(tài)文明建設(shè)和生態(tài)文明體制改革成功與否重要指標(biāo)的新形勢下，我國垃圾管理長期存在的 “重末端、輕前端”的舊局面將有望獲得真正的扭轉(zhuǎn)。

四、經(jīng)驗和教訓(xùn)

縱觀過去三十多年我國生活垃圾問題及其對策的演變歷程，筆者以為，有如下三點經(jīng)驗教訓(xùn)最值得重視。

1．垃圾管理 “減量化、資源化、無害化”三原則是一個內(nèi)部本末有別的有機(jī)整體，需平衡有序發(fā)展。如果只重視 “治標(biāo)”的 “無害化”及末端處理設(shè)施建設(shè)，而偏廢 “治本”的 “減量化”和 “資源化”，由垃圾無序增長及單一的混合處理帶來的生態(tài)環(huán)境壓力就會越來越嚴(yán)重，不能從根本上解決垃圾問題。

2.分類收集是保障 “三化”原則落實的共同前提和重要措施。相對于末端處理設(shè)施建設(shè)，分類收集其難度和挑戰(zhàn)性更高，正因如此，它的實施與否標(biāo)志著垃圾管理領(lǐng)域的改革是否真正啟動或成敗如何。

3.可持續(xù)的垃圾管理既要有耐心，又要有前瞻性。生活垃圾的綜合管理，尤其是實施垃圾分類，從理論認(rèn)識到?jīng)Q心落實，確需經(jīng)歷一個過程。不過，我們同時也應(yīng)強(qiáng)調(diào)前瞻和遠(yuǎn)見的重要性，過去三十多年垃圾管理領(lǐng)域，被動應(yīng)對垃圾增長、污染蔓延的政策和措施還是占了主要，導(dǎo)致 “問題解決”總是趕不上 “問題產(chǎn)生”的速度。因此應(yīng)吸取之前的教訓(xùn)，切實依據(jù)中共中央頂層設(shè)計的引領(lǐng)，以 “三化”原則為準(zhǔn)繩，為爭取在未來五至十年內(nèi)，將垃圾管理的重心完全從末端處置設(shè)施建設(shè)轉(zhuǎn)移到源頭減量、分類回收利用上做出新的規(guī)劃和部署。

（毛達(dá)，深圳市零廢棄環(huán)保公益事業(yè)發(fā)展中心研究員。本文為清華大學(xué)2016年度自主科研計劃文科優(yōu)先引導(dǎo)專項 “環(huán)境史與生態(tài)文明行為研究”項目lt;2016THZWYX07gt;階段性成果/責(zé)編 劉玉霞）

知識鏈接：

垃圾如何分類？

生活垃圾可分為：

1.可回收垃圾

主要包括廢紙、塑料、玻璃、金屬和布料五大類。

廢紙：主要包括報紙、期刊、圖書、各種包裝紙、辦公用紙、廣告紙、紙盒等等，但是要注意紙巾和廁所紙由于水溶性太強(qiáng)不可回收。

塑料：主要包括各種塑料袋、塑料包裝物、一次性塑料餐盒和餐具、牙刷、杯子、礦泉水瓶、牙膏皮等。

玻璃：主要包括各種玻璃瓶、碎玻璃片、鏡子、燈泡、暖瓶等。

金屬物：主要包括易拉罐、罐頭盒等。

布料：主要包括廢棄衣服、桌布、洗臉巾、書包、鞋等。

2.廚余垃圾

包括剩菜剩飯、骨頭、菜根菜葉、果皮等食品類廢物，經(jīng)生物技術(shù)就地處理堆肥，每噸可生產(chǎn)0.3噸有機(jī)肥。

3.有害垃圾

包括廢電池、廢日光燈管、廢水銀溫度計、過期藥品等，這些垃圾需要特殊安全處理。

4.其他垃圾

包括除上述幾類垃圾之外的磚瓦陶瓷、渣土、衛(wèi)生間廢紙、紙巾等難以回收的廢棄物，采取衛(wèi)生填埋可有效減少對地下水、地表水、土壤及空氣的污染。