李曉妹，梅燕雄，喬 磊，鄒 斌，王嘉瑋

(中國地質(zhì)科學(xué)院礦產(chǎn)資源研究所國土資源部成礦作用與資源評價重點實驗室，北京 100037)

蒙古國礦業(yè)投資風(fēng)險與合作前景

李曉妹，梅燕雄，喬 磊，鄒 斌，王嘉瑋

(中國地質(zhì)科學(xué)院礦產(chǎn)資源研究所國土資源部成礦作用與資源評價重點實驗室，北京100037)

蒙古國是礦產(chǎn)資源豐富的國家，礦業(yè)是蒙古國經(jīng)濟重要的增長點，也是外國直接投資的重點領(lǐng)域。本文重點分析了中國企業(yè)投資蒙古國礦產(chǎn)資源開發(fā)需要評估規(guī)避的政治風(fēng)險、法律制度風(fēng)險、社會風(fēng)險和基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險，同時也從兩國的地質(zhì)、資源、資金、技術(shù)、戰(zhàn)略政策、地緣和外交等不同的角度，闡述了蒙古國將會繼續(xù)作為中國主要和長期的礦業(yè)投資合作伙伴。隨著中國“一帶一路”倡議、蒙古國“草原之路”和中蒙俄經(jīng)濟走廊建設(shè)的推進，中蒙礦業(yè)投資合作具有良好的發(fā)展前景。

蒙古國；礦業(yè)投資；“一帶一路”倡議

1 蒙古國礦業(yè)經(jīng)濟概況

蒙古國礦產(chǎn)資源儲量豐富，礦業(yè)在工業(yè)和國民經(jīng)濟中的地位舉足輕重。受到全球金融危機和礦產(chǎn)品價跌的影響，蒙古國近年來經(jīng)濟持續(xù)下行，在其他產(chǎn)業(yè)貢獻乏力的情況下，礦業(yè)依然是蒙古國重要的經(jīng)濟增長點。

1.1蒙古國經(jīng)濟增長近5年持續(xù)下行但已呈現(xiàn)上升的微勢

根據(jù)蒙古國國家統(tǒng)計局統(tǒng)計數(shù)據(jù)，自2011年以來，蒙古國經(jīng)濟增長持續(xù)下行。從經(jīng)濟增長率來看，1991～2017年，GDP年均增長率為5.42%，全盛時達到2011年第四季度的17.50%，2012年起降為12.3%，2013年為11.6%，直到2016年增長率只有1%，但是2017年第一、二季度分別上升到4.2%和5.3%。

1.2礦業(yè)仍然是國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)之一

蒙古國礦產(chǎn)資源種類和儲量豐富，迄今已發(fā)現(xiàn)和確定80多種礦產(chǎn)，建有800多個礦區(qū)和8 000多個采礦點，礦業(yè)在蒙古國國民經(jīng)濟發(fā)展中占有重要地位。根據(jù)蒙古國礦產(chǎn)資源和石油管理局的數(shù)據(jù)，2010～2017年上半年，主要礦產(chǎn)品金、銅、鉬、鋅礦、鐵礦石、螢石、鎢和錫精礦的產(chǎn)量除了2016年同比有所下降之外，近5年來一直在上升(表1)。

按照2010年不變價計算，2015年蒙古國礦業(yè)產(chǎn)值實現(xiàn)39 577.28億圖格里克(MNT)，同比增長14.1%，但是2016年礦業(yè)總產(chǎn)值為39 655.83億MNT，同比增幅降為0.2%。從礦業(yè)產(chǎn)值占工業(yè)產(chǎn)值和GDP比重來看，自2003年以來，礦業(yè)產(chǎn)值占工業(yè)產(chǎn)值的比重均超過50%，礦業(yè)產(chǎn)值占GDP比重2006年達到峰值29.9%，此后一直保持在15%以上，2014年礦業(yè)為GDP貢獻率為16.5%，同比增長19.1%，2015年礦業(yè)產(chǎn)值占比GDP17.1%，2016年則為20%(圖1)。

表1 蒙古國2011～2017年6月底主要礦產(chǎn)品產(chǎn)量

圖1 蒙古國2010～2016年礦業(yè)經(jīng)濟影響力

由于受到全球經(jīng)濟發(fā)展周期的影響，國際礦產(chǎn)品市場波動大，蒙古國經(jīng)濟一直下滑，為了提振經(jīng)濟，鑒于礦業(yè)在蒙古國的國民經(jīng)濟中具有非常重要的地位，目前蒙古國國民經(jīng)濟的平衡、健康和有序離不開礦業(yè)的良好發(fā)展。

2 蒙古國礦業(yè)投資風(fēng)險

2017年8月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進一步引導(dǎo)和規(guī)范境外投資方向的指導(dǎo)意見》，鼓勵開展境外礦業(yè)投資。中國企業(yè)投資蒙古國礦業(yè)應(yīng)當堅持互利共贏和防范風(fēng)險的原則，在審慎評估經(jīng)濟效益的基礎(chǔ)上，穩(wěn)妥參與蒙古國油氣、礦產(chǎn)等能源資源勘探開發(fā)。境外投資都會不同程度地面臨政治風(fēng)險、法律制度風(fēng)險、市場風(fēng)險、社會風(fēng)險、自然風(fēng)險等，中資企業(yè)投資蒙古國礦業(yè)還需關(guān)注基礎(chǔ)設(shè)施不完善對礦業(yè)發(fā)展的制約。

2.1蒙古國資源民族主義和草原游牧生產(chǎn)方式是持續(xù)影響中國投資礦業(yè)的政治風(fēng)險

2.1.1 資源民族主義盛行損傷外商投資礦業(yè)的信心

例外主義、仇外情緒和地緣政治是促發(fā)蒙古國民族主義的三個突出因素。蒙古國人獨特的理想、歷史、價值觀和草原社會經(jīng)濟傳統(tǒng)形成了蒙古國的例外主義形態(tài)，但在對外交往中往往使世界其他國家對其產(chǎn)生不信任感。蒙古國人的仇外情緒則具有更大的破壞性，它可能會損害外國投資者的利益，導(dǎo)致地緣政治關(guān)系沖突，尤其是在內(nèi)部政治受俄羅斯影響和經(jīng)濟上對中國依存度高的形勢下，民族主義情緒更易搖擺和激化。蒙古國資源民族主義正是由這種民族主義情緒演化而來，蒙古國普通民眾和精英都廣泛強調(diào)民族主義傾向，深刻影響了蒙古國的政治選舉、資源法律政策、資源外交和礦業(yè)經(jīng)濟發(fā)展，最直觀的現(xiàn)象是反對外國參與自然資源的開發(fā)，主張由蒙古國人控制蒙古國的自然資源。2012年5月，蒙古國就是在高漲的民族主義情緒下貿(mào)然頒布《關(guān)于外國投資戰(zhàn)略意義領(lǐng)域協(xié)調(diào)法》，規(guī)定礦產(chǎn)資源、銀行金融和新聞通訊三個行業(yè)為具有戰(zhàn)略意義的領(lǐng)域，涉及戰(zhàn)略領(lǐng)域企業(yè)的外國投資占比超過49%且投資額超過1 000億MNT的項目時，政府需提交國家大呼拉爾討論決定。加上國際大宗商品市場行情下行，蒙古國經(jīng)濟增長率劇降，貨幣崩盤，外匯見底，當年蒙古國外商直接投資同比下降55%，蒙古國陷入經(jīng)濟危機。

2.1.2 草原游牧生產(chǎn)方式與礦業(yè)開發(fā)的沖突惡化了蒙古國礦業(yè)投資環(huán)境

游牧生產(chǎn)方式深深扎根于蒙古國社會。蒙古國人在長期經(jīng)營游牧經(jīng)濟的實踐中，從日常生活習(xí)慣到生產(chǎn)經(jīng)營活動，從倫理道德到法律條文，從家庭教育到宗教信仰處處都體現(xiàn)草原文化和諧生態(tài)意識。游牧生產(chǎn)方式的顯著特征在于充分利用自然永續(xù)資源和環(huán)境來延續(xù)牧民的生存，牧草、土地和水資源是蒙古國社會經(jīng)濟穩(wěn)定的物質(zhì)基礎(chǔ)，因此游牧生產(chǎn)方式讓蒙古國人產(chǎn)生了尊重土地、保護生態(tài)和環(huán)境安全的價值觀。蒙古國牧民游牧生產(chǎn)方式及其價值理念與礦產(chǎn)資源開采占用破壞資源環(huán)境的行為及保護礦產(chǎn)資源權(quán)利束的法律思想之間容易產(chǎn)生對立沖突。牧民們傳統(tǒng)生產(chǎn)方式可能遭到阻礙和威脅時，許多蒙古國個人和社會團體鼓動起來抗議采礦活動。群體性不滿情緒和抵抗事件最終釀成泛化，引起蒙古國內(nèi)社會不穩(wěn)定，對礦業(yè)投資構(gòu)成政治風(fēng)險。

2.1.3 綜合評估和防范中國在蒙古國投資礦業(yè)的結(jié)構(gòu)性政治風(fēng)險

資源民族主義和草原游牧生產(chǎn)方式是投資蒙古國礦產(chǎn)資源產(chǎn)業(yè)長久持續(xù)面臨的結(jié)構(gòu)性政治風(fēng)險因素，對于中國投資者和市場參與者而言，因為中蒙兩國特殊的地緣政治，更需要深度分析和綜合評估，防范規(guī)避負面影響和損害。蒙古國東、南、西三面與中國接壤，北面同俄羅斯的西伯利亞為鄰，處于中國和俄羅斯之間的蒙古國與兩國之間的淵源都很深遠。蘇聯(lián)解體之后，蒙古國開展了“民主化進程”，實行平衡外交戰(zhàn)略。蒙古國與中國的歷史淵源和現(xiàn)行外交政策相互競合，美日等西方國家和敵對勢力不斷加強反華宣傳和滲透，以及中蒙邊貿(mào)初期階段因缺乏法律規(guī)范出現(xiàn)過一些惡劣欺詐行為導(dǎo)致的后遺癥等因素的影響，蒙古國對中國存在著既合作又猜疑、恐懼和仇華的復(fù)雜情緒。這種民族主義情緒在蒙古國政治生態(tài)中還表現(xiàn)出周期性的特征，使得資源民族主義帶來的風(fēng)險在蒙古國也往往成為選舉周期或民粹主義的副產(chǎn)品。2012年5月，即使在蒙古國經(jīng)濟連續(xù)低迷的情況下，國家大呼拉爾選舉前沒有經(jīng)過公開透明的程序就匆匆通過新的對外投資法，以響應(yīng)選舉人對外企和私企控制采礦權(quán)會威脅到蒙古國主權(quán)的擔心。2017年隨著蒙古國新一輪政治選舉的開展，民族主義迅速地在蒙古國政壇和社會卷土重來，并對總統(tǒng)選舉結(jié)果產(chǎn)生了直接而重大的影響。新當選的巴特圖勒嘎總統(tǒng)在競選中就曾大打民族主義牌，中國“威脅論”成為撈取選票的重要工具，聲稱蒙古國經(jīng)濟受到南部國家的威脅，將正常的礦產(chǎn)資源出口貿(mào)易污蔑成資源掠奪，反華情緒達到相當高的程度。

2.2蒙古國礦產(chǎn)資源開發(fā)法律制度變遷及其路徑依賴增加礦業(yè)投資風(fēng)險

2.2.1 蒙古國極端化的強制性制度變遷和誘致性制度變遷共存

蒙古國在蘇東劇變后，采用了東歐型激進改革模式——“休克療法”。這種以實行國有資產(chǎn)私有化、經(jīng)濟體制市場化和外貿(mào)體制多元化開始的改革模式，是政府以行政命令或法律強行推進和實施的強制性制度變遷，自上而下的激進性改革使蒙古國國民經(jīng)濟發(fā)展一路走來跌宕起伏。隨著新世紀全球經(jīng)濟高增長時代的到來，蒙古國借助豐富的礦產(chǎn)資源吸引美國、日本、俄羅斯和中國等國家的投資，成為資源出口型國家。在蒙古國西方式民主化進程中，民間個人和社會團體為了響應(yīng)獲利機會而自發(fā)倡導(dǎo)、組織和引導(dǎo)制度變革，深刻影響了蒙古國大呼拉爾對礦產(chǎn)資源開發(fā)的立法、政府制訂法規(guī)和執(zhí)行法律法規(guī)、礦山企業(yè)履行社會責任和投資決策。目前蒙古國經(jīng)濟發(fā)展仍然面臨著貧富差距、通貨膨脹、技術(shù)落后、人力資源不足、生態(tài)環(huán)境惡化、對外貿(mào)易結(jié)構(gòu)單一等諸多問題的制約，制度變遷中形成的路徑依賴，在各種利益團體和意識形態(tài)的驅(qū)使下，還會繼續(xù)作用于礦業(yè)經(jīng)濟績效。

2.2.2 法律制度穩(wěn)定性差

法律在經(jīng)濟增長中起著重要作用，經(jīng)濟增長要求法律系統(tǒng)提供穩(wěn)定的、可預(yù)測的產(chǎn)權(quán)以及契約和獨立的司法。蒙古國自20世紀90年代之后，社會經(jīng)濟政治的變革發(fā)展，圍繞著一輪又一輪的選舉，蒙古國各主要政治力量和利益集團博弈、平衡的結(jié)果，各種法律政策立、改、廢、釋頻繁，這雖然符合社會轉(zhuǎn)型期的現(xiàn)實，但是也反映了蒙古國缺乏市場經(jīng)濟運行需要的契約精神?！兜V產(chǎn)資源法》就是這方面一個很突出的例子。

蒙古國分別于1994年、1997年、2006年三次頒布不同的《礦產(chǎn)資源法》?，F(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》在2006年7月正式生效后又經(jīng)過10多次的修改，其中2010年、2011年和2014年每年修改2次。蒙古國目前又一部新的單行礦法草案已經(jīng)完成即將提交公議，不替代現(xiàn)行法，而是旨在將現(xiàn)行礦法具體化、明確化，解決法律法規(guī)之間的矛盾和歧義，為確保2024年之前實施《國家礦業(yè)政策》所述的措施創(chuàng)造良好的法律環(huán)境。新法規(guī)草案突出了礦產(chǎn)資源開采的經(jīng)濟效益和環(huán)境效益，實現(xiàn)和保護國家利益。改革了現(xiàn)行勘查許可轉(zhuǎn)成開采許可的制度，列出對可行性研究和礦山設(shè)計的要求，例如建立在礦床基礎(chǔ)上的冶煉加工廠可行性研究必須要有充足準確的技術(shù)數(shù)據(jù)支撐，提供經(jīng)濟效率最高的選項，展示每一步工藝流程?？尚行匝芯亢w了項目從初探到礦山閉坑的每個階段，礦山經(jīng)理人必須嚴格按照計劃實施，可行性研究報告審批期限60天的規(guī)定也將作為修改。

2.2.3 法律政策有矛盾沖突

蒙古國各種有關(guān)投資法律法規(guī)中，條款內(nèi)容相互重復(fù)與矛盾的相當多。受到政治、政策和監(jiān)管結(jié)果的制約，蒙古國立法部門和執(zhí)法部門在礦產(chǎn)資源管理方面采取了一些相互矛盾的做法，一方面制定了旨在增加環(huán)境保護和防止牧民免受資源開采負面影響的預(yù)防性規(guī)定，另一方面又主張放寬采礦政策，廢除限制和破壞經(jīng)濟增長的法律。2009年頒布《禁止河源、水資源保護區(qū)和森林保護區(qū)礦產(chǎn)勘查與采礦業(yè)務(wù)法》，禁止在環(huán)境敏感區(qū)進行礦業(yè)活動，減少礦工與當?shù)啬撩裆鐓^(qū)之間的沖突。但是該法的實施對于礦業(yè)的負面影響卻很大，中止和吊銷采礦許可證導(dǎo)致很多礦山停止生產(chǎn)，外國直接投資減少，引起經(jīng)濟不穩(wěn)定。這些不利影響使得許多決策者又改變了立場，偏好轉(zhuǎn)向放松對資源開采的限制。近兩年來，蒙古國政府為扭轉(zhuǎn)國內(nèi)經(jīng)濟困局，又逐步出臺了一些鼓勵外商投資的措施，例如開放礦業(yè)權(quán)登記，允許礦業(yè)權(quán)交易，延長勘查許可證的期限等，將允許勘探的面積由過去占國土面積10%提高至20%，適當放寬外國勞務(wù)人員資格申請政策等。這些前后相互沖突矛盾的法律規(guī)定，造成長期的政策不穩(wěn)定和監(jiān)管風(fēng)險。

2.3基礎(chǔ)設(shè)施落后短缺

蒙古國公路、鐵路、電力和通信網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施的不完善，無法滿足大規(guī)模礦產(chǎn)資源開發(fā)的需求。

2.3.1 公路和鐵路運輸不堪重負

公路和鐵路交通是蒙古國最重要的運輸方式。全國公路總里程為49 250 km，其中國家級公路總里程為11 218 km，僅有2 395 km為柏油路面，其他為鋪砂礫的公路。蒙古國僅有一條全長1 811 km烏蘭巴托鐵路，鐵路運輸?shù)膲毫艽蟆８鶕?jù)蒙古國國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，2017年前7個月的鐵路貨物總運量1210萬t，與去年同比增加了140萬t(12.7%)，鐵路運輸收入2 880億MNT，同比增長23.1%，增長原因主要是鐵礦出口增加和中俄之間原油過境蒙古國。由于鐵路設(shè)備老化、資金缺乏和技術(shù)標準等原因，增加了中蒙之間鐵路運輸?shù)某杀?，制約了蒙古國礦產(chǎn)品出口。

2.3.2 通信業(yè)發(fā)展不平衡

2016年，蒙古國通信服務(wù)業(yè)產(chǎn)值共計約7 795.97億MNT，同比增長7.6%。烏蘭巴托市內(nèi)WIFI無線網(wǎng)絡(luò)覆蓋率較高，公共汽車、主要街區(qū)及一般餐廳和商場等均提供免費無線網(wǎng)絡(luò)服務(wù)。但是蒙古國人口約為311.9萬人(截至2017年3月底)，其中46%的人口居住在首都烏蘭巴托，30%的人口從事游牧和半游牧。烏蘭巴托市之外的全國大部分地區(qū)人口稀少，基礎(chǔ)設(shè)施落后，不利于礦產(chǎn)資源開發(fā)。

2.3.3 電力供應(yīng)缺口大

蒙古國雖然煤炭資源儲量豐富，但國內(nèi)電力基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和配套較為落后，目前不能滿足電力自給自足，每年都需從俄羅斯和中國進口部分電力。2013年蒙古國共進口電力11.96億kW·h，同比增長230%，此后3年每年相繼以12.86%、5.01%和2.08%的增速進口電力，2016年進口電力14.46億kW·h。

2.4勞務(wù)政策嚴格，人員成本上漲

蒙古國對于引進外國勞務(wù)及技術(shù)人員具有名額指標限制，外籍技術(shù)人員難以進入，導(dǎo)致某些項目無法開工。引進勞務(wù)及技術(shù)人員手續(xù)非常繁雜，辦理難度加大，導(dǎo)致工作效率較低，《勞務(wù)輸出、勞務(wù)和技術(shù)人員輸入法》規(guī)定了非常復(fù)雜的勞務(wù)及技術(shù)人員輸入合同具體要求和引進程序，務(wù)工許可期限為一年，期滿后經(jīng)過審批條件許可的予以延期。此外，外國務(wù)工人員成本在逐年遞增。企業(yè)單位及公民為外國公民提供就業(yè)崗位，創(chuàng)造有收入的務(wù)工機會，應(yīng)依法為每個外國公民每月繳納相當于政府制定的最低工資標準兩倍的崗位費。蒙古國《礦產(chǎn)資源法》第43條規(guī)定，許可證持有人應(yīng)該雇傭蒙古國公民，外國員工不超過雇員的10%，許可證持有人應(yīng)該為10%之外的每個外國員工每個月繳納10倍于最低月工資的崗位費，納入有關(guān)省區(qū)的預(yù)算。隨著蒙古國經(jīng)濟的發(fā)展，蒙古國最低工資標準也在逐年上漲，導(dǎo)致礦業(yè)投資運營成本越來越高。

3 中資企業(yè)在蒙古國礦業(yè)投資開發(fā)的現(xiàn)狀

3.1中資企業(yè)礦業(yè)投資規(guī)模

中國是蒙古國第一大礦業(yè)投資國和礦產(chǎn)品貿(mào)易國。中國在蒙古國設(shè)立的企業(yè)超過5 000家，直接投資額超過30億美元，中資企業(yè)在企業(yè)數(shù)量和投資金額上都已接近蒙古國外國投資的半壁江山。中國對蒙古國的投資領(lǐng)域主要集中在礦產(chǎn)資源領(lǐng)域，在對蒙古國投資較為活躍的1 000多家中資企業(yè)中，445家在蒙古國從事資源領(lǐng)域的投資經(jīng)營。

3.2許可證持有情況

截至2017年6月底，蒙古國共頒發(fā)的2 022個有效礦產(chǎn)資源勘查許可證和1 558個有效開采許可證中，中國企業(yè)投資的采礦權(quán)128個、探礦權(quán)255個，共383個礦業(yè)權(quán)。在所有投資蒙古國礦業(yè)權(quán)的企業(yè)，無論是全資控股(47.83%)的還是與蒙古國合資(47%)的礦業(yè)權(quán)數(shù)，中國企業(yè)都是佼佼者(圖2)。

圖2 截至2017年6月底勘查開采許可證外國全資持有人占比

3.3在蒙古國主要中資公司和礦山項目介紹

蒙古國投資礦業(yè)的中資企業(yè)主要有中潤集團、中鐵資源、中國有色、山東黃金和正元公司等，這些公司在蒙古國投資的礦山項目目前有些處于開采生產(chǎn)狀態(tài)。如：中潤集團色楞格省圖木爾泰鐵礦，自己投資建設(shè)的60 km鐵路已經(jīng)投入使用；中鐵資源新鑫公司烏蘭鉛鋅多金屬礦，設(shè)計規(guī)模為5 000 t/d。有些項目雖然正生產(chǎn)，但是面臨著深部找礦和資源接替問題，如：中國有色圖木爾廷敖包鋅礦，處理規(guī)模為3 000 t/d，面臨深部及外圍找礦問題；中赫公司瑞馳鉬礦，設(shè)計規(guī)模為300 t/d，面臨接替資源問題；中央省天鴻公司那仁陶樂蓋金礦，面臨接替資源問題；東苑公司南戈壁鉛鋅銻多金屬礦，面臨采礦工藝和接替資源問題。有些項目因為種種原因，目前暫停作業(yè)，如：銀河礦業(yè)公司喇嘛朝魯圖銅鉬礦床，因找礦方向問題，目前暫停。中鐵資源祥隆公司查布鉛鋅多金屬礦，設(shè)計規(guī)模為300 t/d，目前礦石采出量不足而暫停；東戈壁省保爾溫都爾鐵礦和中戈壁省山東鑄金鐵礦，因鐵礦價格問題，目前停產(chǎn)；山東黃金與正元公司合資的山金公司-中戈壁哈拉特烏拉鐵鋅礦，因山東黃金集團調(diào)整投資方向而暫停。

4 蒙古國礦業(yè)投資合作前景

4.1地質(zhì)工作程度較低，礦業(yè)權(quán)空白地多

根據(jù)蒙古國礦產(chǎn)資源和石油局的數(shù)據(jù)，截至2017年6月底，國土面積99%進行了1∶20萬地質(zhì)填圖，33.25%的國土面積進行了1∶5萬地質(zhì)填圖，84%的國土面積開展了水文地質(zhì)調(diào)查，38%的國土面積開展了綜合地球物理調(diào)查。但是絕大部分地質(zhì)礦產(chǎn)資料是由蘇聯(lián)和東歐國家地質(zhì)工作者于20世紀50～80年代末地質(zhì)普查完成，工作程度低，技術(shù)參數(shù)準確性差，經(jīng)過詳勘的礦點較少。1997年《礦產(chǎn)資源法》頒布實施后，國外投資商和跨國礦業(yè)公司在蒙古國礦產(chǎn)地質(zhì)勘查領(lǐng)域占主導(dǎo)地位。目前蒙古國的礦業(yè)權(quán)大多由私人持有，多數(shù)沒有詳細的勘探資料。因此，中資企業(yè)在投資收購蒙古國礦業(yè)權(quán)前，必須進行詳細完備的盡職調(diào)查。

截至2017年6月底，勘查開采許可證區(qū)域覆蓋國土面積約13.5百萬hm2，僅占國土總面積8.6%，其中采礦許可證區(qū)域占比0.9%，勘查許可證區(qū)域占比7.7%，全國絕大部分地區(qū)都是礦業(yè)權(quán)空白地。但是根據(jù)蒙古國2017年10月份統(tǒng)計報告，蒙古國在設(shè)置勘查開采許可證區(qū)域之外，還有各種禁區(qū)和保護區(qū)，如國家特殊保護區(qū)(29.6百萬hm2，19.0%)、地方特殊需求土地(23.9百萬hm2，15.3%)、戰(zhàn)略性礦床保留區(qū)(39.2百萬hm2，25.1%)和其他禁區(qū)(50.2百萬hm2，32.1%)，(表2)勘查開采區(qū)設(shè)在這些保護區(qū)或禁區(qū)內(nèi)或是與其部分重迭，都可能因為違法或與當?shù)啬撩裆鐓^(qū)的利益訴求相沖突而導(dǎo)致項目投資的失敗。蒙古國礦業(yè)管理權(quán)限主要在中央政府，但是礦業(yè)項目正常開展必須得到地方政府和牧民的支持。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，蒙古國各省管理機構(gòu)有權(quán)將轄區(qū)內(nèi)的區(qū)域列為特殊用地加以保護。即使在許可證有效期內(nèi)進行勘探和開采的區(qū)域，由省長提出建議，經(jīng)省議會討論通過，都可作為特殊用地而停止在該區(qū)域的勘探和開采活動，造成許可證被過期現(xiàn)象。

表2 截至2017年6月底有效許可證數(shù)及范圍

4.2中蒙兩國可以通過資源、技術(shù)、資金、政策和戰(zhàn)略實現(xiàn)優(yōu)勢互補、雙贏發(fā)展

蒙古國礦業(yè)外國直接投資主要集中在銅、金、煤、鉬、螢石、鈾、錫、鎢礦種，屬于蒙古國的優(yōu)勢礦產(chǎn)資源，其中煤、銅、磷、螢石等礦產(chǎn)的儲量居于世界前列，最近幾年都有新增礦產(chǎn)資源儲量發(fā)現(xiàn)，這些也是中國相對短缺或中國的經(jīng)濟發(fā)展所迫切需要的礦產(chǎn)(表3)。

蒙古國是資源出口型國家，與我國互補優(yōu)勢明顯。蒙古國實施的“礦業(yè)興國”戰(zhàn)略與中國的“走出去”戰(zhàn)略形成一種競合，中國經(jīng)濟高速發(fā)展需求大量的原料市場與蒙古國實施的吸引外資、開發(fā)資源的政策，正好互為補充，而中方相對先進的技術(shù)、管理經(jīng)驗、設(shè)備正是蒙古國開發(fā)資源所需要的。蒙古國礦業(yè)雖然出現(xiàn)多國競爭的商業(yè)存在，但是中蒙合作具有天然的地理優(yōu)勢，在民族和文化上共性較多，近年來蒙古國從官方到民間，對于中國復(fù)雜的心態(tài)正逐漸改善。蒙古國礦業(yè)投資的法律環(huán)境正在改善，新的礦業(yè)法案通過后，預(yù)期蒙古國將進入一個法律環(huán)境穩(wěn)定期。

表3 2011～2017年6月底登記入庫的礦產(chǎn)資源儲量

4.3中蒙兩國政府外交支持與保護

自1989年中國、蒙古國實現(xiàn)關(guān)系正?；詠恚p邊關(guān)系由相互視為友好國家(1992年)、建設(shè)性伙伴關(guān)系(1994年)、戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關(guān)系(1996年)發(fā)展到全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系(2014年)，政治外交關(guān)系的不斷提升，帶動了雙方經(jīng)貿(mào)關(guān)系的發(fā)展，先后簽署《中華人民共和國和蒙古國戰(zhàn)略伙伴關(guān)系中長期發(fā)展綱要》和《中蒙關(guān)于建立全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的聯(lián)合宣言》等一系列政府間旨在加強政治、經(jīng)貿(mào)、人文等領(lǐng)域合作的文件，國家政府級別資源外交支持，促進中國企業(yè)在蒙古國的礦業(yè)投資合作。

4.4中國“一帶一路”、蒙古國“草原之路”倡議對接和中蒙俄經(jīng)濟走廊建設(shè)將提高蒙古國基礎(chǔ)設(shè)施承載力

隨著中蒙兩國全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的確立，2014年11月蒙古國提出總投資需求約為500億美元的“草原之路”計劃，通過運輸和貿(mào)易振興蒙古國經(jīng)濟。計劃建設(shè)長達997 km的高速公路直通中俄，新建輸電線路1 100 km，擴展現(xiàn)有鐵路、天然氣和石油管道。中蒙俄三國2016年6月23日簽訂《建設(shè)中蒙俄經(jīng)濟走廊規(guī)劃》，絲綢之路經(jīng)濟帶、歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟以及“草原之路”倡議進行對接，將會進一步推動三國間交通基礎(chǔ)設(shè)施及互聯(lián)互通、口岸建設(shè)、產(chǎn)能、投資、經(jīng)貿(mào)、人文、生態(tài)環(huán)保等領(lǐng)域方面的合作，也將會提升蒙古國鐵路和公路運輸力，加強能源礦產(chǎn)資源、電信網(wǎng)絡(luò)、電力輸送和新發(fā)電設(shè)備的產(chǎn)能合作，擴大礦產(chǎn)品貿(mào)易規(guī)模，這些廣闊領(lǐng)域的合作，將會全面提升投資蒙古國礦業(yè)的發(fā)展前景。

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MininginvestmentrisksandcooperationprospectsinMongolia

LI Xiaomei,MEI Yanxiong,QIAO Lei,ZOU Bin,WANG Jiawei

(MLR Key Laboratory of Metallogeny and Mineral Assessment,Institute of Mineral Resources, Chinese Academy of Geological Sciences,Beijing100037,China)

Mongolia is rich in mineral resources with extensive reserves.Mining is the key factor of Mongolian development process.Mongolia is a major producer and exporter of several minerals including coal,copper,gold,zinc,and fluorspar,in which foreign direct investment flows largely.This paper seeks to review variety of risks of politics,legislation,society and infrastructure in the process of investment mineral sector in Mongolia,and analyze the cooperative potential between China and Mongolia from the view of geology,resources,funds,technology,strategy,geopolitics and diplomacy.We find that China shall develop a long-term major investment partner relationship with Mongolia on mineral sector.

Mongolia;mining investment;“Belt and Road” initiative

F416.1

A

1004-4051(2017)11-0074-06

2017-09-02責任編輯趙奎濤

中國地質(zhì)調(diào)查局地質(zhì)調(diào)查二級項目“中亞及鄰區(qū)銅鎳鈾資源潛力評價與應(yīng)用示范”項目資助(編號：DD20160101)

李曉妹(1974-)，女，研究員，從事資源經(jīng)濟和礦業(yè)法律研究。