楊小強(qiáng)

[摘要]高速公路特許經(jīng)營(yíng)制度關(guān)系到高速公路行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，建立一套適合我國(guó)國(guó)情的特許經(jīng)營(yíng)制度，可以有效促進(jìn)行業(yè)發(fā)展，提高經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。本文主要對(duì)高速公路特許經(jīng)營(yíng)制度進(jìn)行分析，就其中存在的問(wèn)題，提出完善建議。

[關(guān)鍵詞]高速公路；特許經(jīng)營(yíng)；制度

我國(guó)高速公路建設(shè)始于20世紀(jì)80年代，截至目前，高速公路通車?yán)锍桃呀?jīng)超越了美國(guó)，高居世界第一位。我國(guó)高速公路在快速發(fā)展的過(guò)程中，也產(chǎn)生了許多不容忽視的問(wèn)題，例如高速公路特許經(jīng)營(yíng)制度過(guò)于簡(jiǎn)單粗放，管理體制優(yōu)勢(shì)未能充分發(fā)揮。黨的十八大提出要加強(qiáng)市場(chǎng)法律制度建設(shè)、制定非公有制企業(yè)進(jìn)入特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域的具體辦法。2015年，國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合相關(guān)部門共同制定了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，該辦法為高速公路行業(yè)發(fā)展打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

一、高速公路特許經(jīng)營(yíng)制度的產(chǎn)生

1984年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)“貸款修路，收費(fèi)還貸”政策，開(kāi)始對(duì)高速公路籌建資金方式進(jìn)行改革。1988年1月，交通部聯(lián)合財(cái)政部、國(guó)家物價(jià)局共同發(fā)布了《貸款修建高等級(jí)公路和大型公路橋梁、隧道收取車輛通行費(fèi)規(guī)定》，為高速公路收費(fèi)還貸政策提供了法律依據(jù)。收費(fèi)還貸政策的不斷推廣和實(shí)施，拓寬了高速公路建設(shè)資金來(lái)源渠道，吸引社會(huì)資本進(jìn)行投資。投資渠道的多樣化客觀上要求高速公路根據(jù)不同情況采取不同的管理模式，在此背景下，各省市交通主管部門在國(guó)家政策規(guī)定的范圍內(nèi)相繼采用特許經(jīng)營(yíng)制度，這種制度既能保留高速公路公有性質(zhì)，以確保社會(huì)公共利益不被侵犯，又能改變過(guò)分依賴政府財(cái)政撥款的傳統(tǒng)模式，使高速公路企業(yè)政企分開(kāi)，按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事。實(shí)踐證明，對(duì)于市場(chǎng)化運(yùn)作的高速公路，特許經(jīng)營(yíng)制度是其最合適的載體。

二、高速公路特許經(jīng)營(yíng)制度的定義

雖然我國(guó)高速公路特許經(jīng)營(yíng)實(shí)踐已有一段很長(zhǎng)的時(shí)間，但法律法規(guī)卻沒(méi)有對(duì)其單獨(dú)作出準(zhǔn)確定義或明確規(guī)定，2015年4月，國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合交通部、財(cái)政部等五個(gè)部門，共同發(fā)布了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》。該辦法對(duì)“基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)”定義如下：政府通過(guò)招標(biāo)方式選定投資者，并與投資者成立的公共服務(wù)企業(yè)簽訂特許經(jīng)營(yíng)合同，約定公共服務(wù)企業(yè)可在一定時(shí)間內(nèi)提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)以獲取經(jīng)濟(jì)利益。值得注意的是，該辦法明確交通運(yùn)輸行業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，適用該辦法。

基于上述法律法規(guī)，本文認(rèn)為，高速公路特許經(jīng)營(yíng)制度，是指政府通過(guò)與招標(biāo)確定的高速公路企業(yè)簽署特許經(jīng)營(yíng)合同，將一定時(shí)期內(nèi)高速公路建設(shè)和經(jīng)營(yíng)的特許權(quán)授予高速公路企業(yè)，允許高速公路企業(yè)通過(guò)行使特許權(quán)收取車輛通行費(fèi)、經(jīng)營(yíng)相關(guān)服務(wù)設(shè)施等收回投資并獲取收益。

三、高速公路特許經(jīng)營(yíng)制度在實(shí)踐中存在的問(wèn)題

（一）高速公路特許經(jīng)營(yíng)制度立法滯后

到目前為止，我國(guó)高速公路特許經(jīng)營(yíng)方面的專門性法律法規(guī)很欠缺，相對(duì)位階較高的法律法規(guī)主要是全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)于1998年實(shí)施的《公路法》以及國(guó)務(wù)院于2004年實(shí)施的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》，其他涉及高速公路特許經(jīng)營(yíng)方面的規(guī)定則散見(jiàn)于《合同法》、《招投標(biāo)法》、《擔(dān)保法》、《公司法》等，其內(nèi)容均只是涉及一些原則性的規(guī)定，過(guò)于籠統(tǒng)，缺乏可操作性。在實(shí)踐中，高速公路特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)基本是由政府部門通過(guò)制定部門規(guī)章和規(guī)范性文件進(jìn)行管理，如交通部于1994年頒發(fā)的《關(guān)于轉(zhuǎn)讓公路經(jīng)營(yíng)權(quán)有關(guān)問(wèn)題的通知》、1996年發(fā)布的《公路經(jīng)營(yíng)權(quán)有償轉(zhuǎn)讓管理辦法》，這些過(guò)去曾行之有效的文件已無(wú)法應(yīng)對(duì)當(dāng)前特許經(jīng)營(yíng)管理中出現(xiàn)的新情況。

（二）高速公路社會(huì)效益與企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益存在矛盾

高速公路作為現(xiàn)代化的交通基礎(chǔ)設(shè)施，對(duì)社會(huì)影響重大，為了社會(huì)公共利益，政府必然會(huì)對(duì)高速公路進(jìn)行管制，而高速公路企業(yè)的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)則是在盡可能短的時(shí)間內(nèi)收回投資和在收費(fèi)期限內(nèi)獲取最大利潤(rùn)，所以這兩者之間不可避免會(huì)存在矛盾、抵制和沖突。當(dāng)政府基于社會(huì)公共利益的考慮而對(duì)高速公路企業(yè)進(jìn)行干預(yù)時(shí)，有可能會(huì)損害其經(jīng)濟(jì)利益。例如，政府決定在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)新建高速公路，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，高速公路為該地區(qū)交通運(yùn)輸提供了便利條件，取得良好的公共效益，然而，對(duì)于高速公路企業(yè)而言，該地區(qū)地理環(huán)境復(fù)雜且車流量過(guò)少，收費(fèi)期限內(nèi)將無(wú)法收回投資。由于這些項(xiàng)目無(wú)法吸引社會(huì)資本進(jìn)入，相關(guān)政府部門只好直接指定具有國(guó)資背景的高速公路企業(yè)承擔(dān)建設(shè)與經(jīng)營(yíng)任務(wù)，加大了該類企業(yè)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)與壓力。

（三）高速公路特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議法律性質(zhì)存在爭(zhēng)議

我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)尚未對(duì)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議糾紛的解決辦法做出明確規(guī)定，導(dǎo)致這一現(xiàn)象的根本原因在于法律界對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的法律性質(zhì)尚未達(dá)成一致意見(jiàn)，有人認(rèn)為特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議是民事合同，也有人認(rèn)為是行政合同?，F(xiàn)實(shí)情況是，2015年最高人民法院頒布實(shí)施的《關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》，規(guī)定公民、法人或者其他組織就行政協(xié)議（含特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議）提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。雖然最高人民法院將特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議歸為行政協(xié)議，但是對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議爭(zhēng)議的處理仍未有明確規(guī)定，給特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議相關(guān)爭(zhēng)議的解決造成了一定的困擾。

四、完善高速公路特許經(jīng)營(yíng)制度的建議

（一）制定一套統(tǒng)一且相互聯(lián)系的高速公路特許經(jīng)營(yíng)法律體系

我國(guó)立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)遵循《公路法》和《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》的立法精神，在充分考慮高速公路基本屬性特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，制定體系完善、內(nèi)容詳細(xì)、可操作性強(qiáng)的特許經(jīng)營(yíng)法律法規(guī)體系。在法律法規(guī)中，應(yīng)涵蓋以下幾個(gè)方面：一是高速公路企業(yè)的準(zhǔn)入和退出條件：二是高速公路特許經(jīng)營(yíng)的主管部門、審批權(quán)限、時(shí)間、程序：三是高速公路特許經(jīng)營(yíng)的內(nèi)涵、授予形式、授予期限；四是高速公路企業(yè)的權(quán)利義務(wù)、監(jiān)管部門的權(quán)利義務(wù)及職責(zé)：五是高速公路特許經(jīng)營(yíng)合同的主要內(nèi)容、合理回報(bào)率范圍和補(bǔ)償機(jī)制：六是高速公路收費(fèi)期限屆滿后移交：七是相關(guān)法律責(zé)任。這樣，就為不同部門出臺(tái)的不同范圍的部門規(guī)章或規(guī)范性文件提供了有力的依據(jù)，能夠大大減少相互沖突的現(xiàn)象，妥善解決特許經(jīng)營(yíng)各個(gè)環(huán)節(jié)中出現(xiàn)的問(wèn)題，依法保護(hù)高速公路企業(yè)的合法權(quán)益。endprint

（二）規(guī)范高速公路企業(yè)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)職能

高速公路行業(yè)的特殊性，要求高速公路企業(yè)不僅要充分發(fā)揮其公司制度的優(yōu)越性，提高經(jīng)濟(jì)效益，也要求高速公路企業(yè)堅(jiān)持履行社會(huì)職能，保障公共利益。

1.擴(kuò)展高速公路企業(yè)的經(jīng)濟(jì)職能

政府除通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議規(guī)范高速公路企業(yè)合規(guī)經(jīng)營(yíng)外，還應(yīng)積極引導(dǎo)高速公路企業(yè)實(shí)施多元化經(jīng)營(yíng)方式，以破解收費(fèi)期限屆滿后企業(yè)無(wú)業(yè)經(jīng)營(yíng)的難題。高速公路企業(yè)除收取車輛通行費(fèi)之外，還可以充分利用現(xiàn)金流量大和交通信息快兩大優(yōu)勢(shì)，進(jìn)入物流業(yè)、廣告業(yè)、旅游業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)等相關(guān)領(lǐng)域，與通行費(fèi)收入形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，從整體上提高企業(yè)的盈利能力。

2.堅(jiān)持高速公路企業(yè)的社會(huì)職能

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和時(shí)代的進(jìn)步，企業(yè)的社會(huì)責(zé)任職能越來(lái)越受到重視。公司立法轉(zhuǎn)向以社會(huì)利益為本位，也就是為社會(huì)和大眾服務(wù)，而建立國(guó)有企業(yè)、行業(yè)實(shí)行國(guó)有化便是一項(xiàng)具體的措施。目前我國(guó)高速公路企業(yè)主要為國(guó)有全資企業(yè)或國(guó)有控股企業(yè)，國(guó)家可通過(guò)國(guó)資背景的高速公路企業(yè)發(fā)揮作用，來(lái)增加公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給，從而實(shí)現(xiàn)政府服務(wù)民眾福祉的社會(huì)公共目標(biāo)。

（三）明確界定高速公路特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的法律性質(zhì)

特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議性質(zhì)的確定可以有效解決協(xié)議雙方之間的糾紛，并保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，將高速公路特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議認(rèn)定為民事合同比較合理，其主要理由如下。

1.有利于選擇合適的爭(zhēng)議解決方式

高速公路在采取市場(chǎng)化改革的同時(shí)，也就確定了其民事屬性，只不過(guò)高速公路特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議是一種被施加更多限制的民事合同，政府有更多的權(quán)利。如果將高速公路特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議定性為行政合同，根據(jù)《行政訴訟法》第五十條規(guī)定；“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解?！薄吨俨梅ā返谌龡l規(guī)定；“下列糾紛不能仲裁：（二）依法應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)處理的行政爭(zhēng)議?！眲t高速公路特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議就不能適用協(xié)商、調(diào)解和仲裁。

2.有利于保障特許經(jīng)營(yíng)者的利益

高速公路特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議簽訂主體一方是政府，另一方是特許經(jīng)營(yíng)者。在此過(guò)程中，政府既是協(xié)議的參與者，又是政策規(guī)則的制定者、實(shí)施者和監(jiān)督者，具有雙重身份，因此，只有要求政府與特許經(jīng)營(yíng)者直接具有平等的民事法律地位，遵循民事法律法規(guī)，才能充分保障特許經(jīng)營(yíng)者的利益。

五、結(jié)語(yǔ)

為切實(shí)履行交通運(yùn)輸公共服務(wù)職能，加快高速公路行業(yè)發(fā)展，我國(guó)對(duì)高速公路實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)制度。國(guó)家采取特許經(jīng)營(yíng)制度，終究目的在于配置足量的交通基礎(chǔ)設(shè)施，以便于人民生活，以利于經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展。

由于我國(guó)高速公路特許經(jīng)營(yíng)制度實(shí)踐時(shí)間短，許多方面尚在探索之中，因此，應(yīng)進(jìn)一步完善高速公路特許經(jīng)營(yíng)制度，推動(dòng)高速公路行業(yè)市場(chǎng)化改革。endprint