錢芝仙

【摘 要】發(fā)行地方政府債券可以優(yōu)化地方債務(wù)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)公益事業(yè)發(fā)展，同時(shí)也會(huì)造成地方政府透支未來財(cái)力的不良后果。本文基于對(duì)模糊綜合評(píng)價(jià)模型的研究，提出了地方政府債券發(fā)行中的風(fēng)險(xiǎn)防范舉措。

【關(guān)鍵詞】政府債券；評(píng)價(jià)模型；風(fēng)險(xiǎn)防范

發(fā)行地方政府債券是推進(jìn)地方政務(wù)管理體制改革的重要舉措，優(yōu)化了債務(wù)結(jié)構(gòu)，緩解了地方償債壓力。但過度負(fù)債、監(jiān)管不力，就極易誘發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)和政府信用風(fēng)險(xiǎn)，危害不容小覷，如果失控更會(huì)危害到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。因此，進(jìn)一步研究地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成過程，特別是全面分析和探索地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的影響因素，抓住主要因素防范和控制地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，是當(dāng)下學(xué)術(shù)界和理論界的一項(xiàng)緊迫任務(wù)。

一、研究背景及意義

隨著地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及公共服務(wù)需求的進(jìn)一步提升，各地財(cái)力難以滿足日益增長的資金需求，于是出現(xiàn)了舉債搞建設(shè)的普遍現(xiàn)象。地方政府性債務(wù)是地方政府因直接舉債融資、負(fù)有直接償還責(zé)任的債務(wù)，或?yàn)槠渌鑲黧w提供擔(dān)保、負(fù)有間接償還義務(wù)的債務(wù)。合理的債務(wù)規(guī)?？蔀榈胤浇?jīng)濟(jì)發(fā)展提供可觀的應(yīng)急資金，緩解地方政府財(cái)政入不敷出的狀態(tài)，對(duì)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改善民生有著十分積極的作用。但過度負(fù)債、監(jiān)管不力，就極易誘發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)和政府信用風(fēng)險(xiǎn)，危害不容小覷，如果失控更會(huì)危害到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。因此，進(jìn)一步研究地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成過程，特別是全面分析和探索地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的影響因素，抓住主要因素防范和控制地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，是當(dāng)下學(xué)術(shù)界和理論界的一項(xiàng)緊迫任務(wù)。

二、研究目的

我國實(shí)行經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌，就是使市場(chǎng)對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性的作用，通過市場(chǎng)優(yōu)化資源配置，提高效率。在市場(chǎng)配置和政府職能的邊界存在著基礎(chǔ)性建設(shè)項(xiàng)目，這些項(xiàng)目投資期長，收益率低，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸制約，因而需要地方政府大量地投入資金進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在此壓力下，變相舉債在一定程度上緩解地方政府的財(cái)力緊。但由于并沒有確立地方政府的債務(wù)主體地位，致使國債資金在使用過程中出現(xiàn)許多新問題。本文希望通過構(gòu)建地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控的模糊綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，努力使地方政府性債務(wù)顯性化，有利于對(duì)地方政府性債務(wù)的監(jiān)管，降低地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，保障國庫資金的安全。

三、研究方法

1.文獻(xiàn)研究法

本文在撰寫過程中，查閱并參考了大量國內(nèi)外相關(guān)文獻(xiàn)，從整體上捋順理論脈絡(luò)。為地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控的研究提供了充分的理論基礎(chǔ)，并有助于本文在撰寫過程中及時(shí)發(fā)現(xiàn)相關(guān)研究的發(fā)展動(dòng)態(tài)，更好地為研究指明方向。

2.專家評(píng)價(jià)法

專家評(píng)價(jià)法是出現(xiàn)較早且應(yīng)用較廣的一種評(píng)價(jià)方法。它是在定量和定性分析的基礎(chǔ)上，以打分等方式做出定量評(píng)價(jià)，其結(jié)果具有數(shù)理統(tǒng)計(jì)特性。本文通過專家評(píng)價(jià)法，以確定評(píng)價(jià)對(duì)象（某地）對(duì)評(píng)價(jià)集的隸屬程度。

3.模糊綜合評(píng)價(jià)法

模糊綜合評(píng)價(jià)模型可以綜合考慮影響地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的各種因素，將定性和定量的分析有機(jī)結(jié)合，能夠充分體現(xiàn)評(píng)價(jià)因素和評(píng)價(jià)過程的模糊性，

4.層次分析法

地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控的核心是指標(biāo)權(quán)重的確定和評(píng)價(jià)方法，本文利用層次分析法確定評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重，減少了主觀臆斷所帶來的各種弊端，比一般的評(píng)比打分等方法更為科學(xué)，更符合客觀實(shí)際。

四、地方政府性債務(wù)的基本情況

1.地方政府性債務(wù)的現(xiàn)狀

靈石縣本級(jí)政府性債務(wù)呈現(xiàn)逐年增長放緩的趨勢(shì)。2013年至2015年年底的債務(wù)余額分別為3.96億元、3.68億元、5.50億元。2016年6.88億元（圖1），債務(wù)大幅增長是由于晉中市財(cái)政局將山西省政府債券1.38億元轉(zhuǎn)貸給靈石縣人民政府，其中新增債券1.0億元，用于電力基礎(chǔ)設(shè)施配套及附屬工程、新建小學(xué)、公路、熱源廠及管網(wǎng)、左溝流域設(shè)施農(nóng)業(yè)示范及項(xiàng)目；置換債券0.38億元，主要用于石膏山水庫建設(shè)項(xiàng)目、中小學(xué)校舍安全工程、夏木公路建設(shè)項(xiàng)目借款的置換。2016年我縣出臺(tái)了《靈石縣政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解規(guī)劃》和《靈石縣政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》，并以政府文件下發(fā)，進(jìn)一步維護(hù)了全縣經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的繁榮與穩(wěn)定。

2.地方政府性債務(wù)的特點(diǎn)

（1）政府性債務(wù)存量規(guī)模大

近年來，政府對(duì)舉借的審核更加嚴(yán)格，縣內(nèi)新增債務(wù)得到了有效控制，但是由于歷史原因，多年積攢的債務(wù)金額較大，導(dǎo)致目前債務(wù)存量數(shù)額大，當(dāng)?shù)卣媾R著巨大的償債壓力。

（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)歷史債務(wù)比重大

截至2016年底，靈石鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)余額1.01億元，占地方債務(wù)余額的14.68%（圖2）。這其中政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)約占到89%，其中兩渡鎮(zhèn)、翠峰鎮(zhèn)和南關(guān)鎮(zhèn)債務(wù)規(guī)模較大。從債務(wù)形成年度來看，將近98%的債務(wù)都是2006年以后新增的；從舉債主體看100%為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；借款來源看，對(duì)其他單位和個(gè)人的借款就達(dá)到99%；從用途看，60%用于教育。

3.地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析

地方政府在舉債過程中，從債務(wù)資金的舉借、使用到償還，各個(gè)環(huán)節(jié)都會(huì)受到一定因素的影響，進(jìn)而導(dǎo)致地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生甚至擴(kuò)大。（具體過程見圖3）

（1）經(jīng)濟(jì)減速下行，收支矛盾突出，償債能力弱化

財(cái)政收入與經(jīng)濟(jì)增速具有高度相關(guān)性，經(jīng)濟(jì)減速必然影響地方政府的財(cái)政收入進(jìn)而影響其償債能力。靈石縣產(chǎn)業(yè)多以資源性產(chǎn)業(yè)為主，經(jīng)濟(jì)發(fā)展受煤炭行業(yè)的影響較大，近些年靈石產(chǎn)能過剩嚴(yán)重、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)壓力大，經(jīng)濟(jì)減速十分明顯，其財(cái)政收入下降幅度以及償債能力所受影響也就更大。2014年，靈石縣級(jí)財(cái)政收入24.70億元，2015年財(cái)政收入23.76億元，2016年財(cái)政收入24.31億元。同時(shí)，由于政府融資到位不足及土地轉(zhuǎn)讓有限，公路、學(xué)校基礎(chǔ)設(shè)施的投入占用大量預(yù)算資金，加之國家陸續(xù)出臺(tái)調(diào)資、公務(wù)員規(guī)范津補(bǔ)貼等增支政策，此外，社會(huì)事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、民生改善上還需要投入大量資金，使財(cái)政收支矛盾十分突出，給財(cái)政收支平衡帶來很大的困難。在工作中既要保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展，確保收支穩(wěn)定，又要填平以前的欠賬，可謂力不從心，財(cái)政償債能力大大削弱。endprint

（2）地方政府債務(wù)關(guān)系復(fù)雜，存在“借新還舊”現(xiàn)象

地方政府性債務(wù)的舉債主體復(fù)雜，既有本級(jí)政府、政府某些部門、事業(yè)單位，又有各類平臺(tái)公司。不透明、多主體的局面給明確地方政府債務(wù)規(guī)模、明晰權(quán)責(zé)關(guān)系、確認(rèn)債務(wù)責(zé)任帶來了困難。同時(shí)，由于償債能力不足，“借新還舊”成了地方政府填補(bǔ)債務(wù)黑洞的重要辦法，2015年，隨著《預(yù)算法》實(shí)行以及《地方政府專項(xiàng)債券預(yù)算管理辦法》等文件相繼出臺(tái)，靈石政府與晉中財(cái)政局簽訂山西省政府債券轉(zhuǎn)貸協(xié)議，通過轉(zhuǎn)貸債券來延緩還債期限?！敖栊逻€舊”本身并未消除債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，只是把債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)后移，使債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)從短期階段性風(fēng)險(xiǎn)向長期性風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變。地方政府在“借新還舊”的同時(shí)繼續(xù)舉借新債，還會(huì)導(dǎo)致債務(wù)余額增大、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)累積的負(fù)面后果?；蛟S更為嚴(yán)重的是，眾多融資平臺(tái)大面積采用“借新還舊”，會(huì)產(chǎn)生“債務(wù)集合”和“債務(wù)共振”效應(yīng)。一旦貨幣政策收緊，市場(chǎng)資金緊張，融資平臺(tái)“借新還舊”受阻，資金鏈斷裂，發(fā)生債務(wù)危機(jī)的概率就會(huì)增大，并可能由此引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

（3）“借短投長”的期限錯(cuò)配帶來流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)

寬口徑的地方政府性債務(wù)，包括地方政府融資平臺(tái)貸款、公司債（企業(yè)債、中期票據(jù)等）、上級(jí)財(cái)政借款、其他借款等。就靈石縣政府的負(fù)債期限結(jié)構(gòu)看，絕大多數(shù)負(fù)債為中短期，一般在5年左右。而從靈石縣政府舉債資金的投向看，80%左右投向了基礎(chǔ)設(shè)施、科教文衛(wèi)、生態(tài)環(huán)保、道路建設(shè)等領(lǐng)域。這些領(lǐng)域投資項(xiàng)目的投資回收期大多超過舉債資金的融資期限。即使已經(jīng)投入使用的投資項(xiàng)目，短期內(nèi)產(chǎn)生的“回報(bào)”也不足以償付債務(wù)本息。地方政府債務(wù)負(fù)債方和資產(chǎn)方期限錯(cuò)配所形成的“借短投長”，必然導(dǎo)致現(xiàn)金流量問題，釀成流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。而當(dāng)?shù)胤秸呢?cái)政收入滿足不了償債要求，地方政府的其他資產(chǎn)又受制于流動(dòng)性無法迅速變現(xiàn)時(shí)，就會(huì)引發(fā)債務(wù)違約。如果地方政府長期債務(wù)延期、甚至違約，將會(huì)嚴(yán)重?fù)p害地方政府的信用，甚至還會(huì)惡化社會(huì)信用環(huán)境。

（4）融資渠道過于單一，存在或有債務(wù)償債風(fēng)險(xiǎn)

地方政府融資渠道過于單一，民間資本難以進(jìn)入。各政府性公司主要靠向各商業(yè)銀行貸款來維持運(yùn)作，缺乏市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制，融資期限以中短期為主，貸款大部分以財(cái)政擔(dān)保或承諾為保證，從而增加了財(cái)政的負(fù)擔(dān)與風(fēng)險(xiǎn)。從靈石各鄉(xiāng)鎮(zhèn)來看，12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中有靜升鎮(zhèn)和梁家焉鎮(zhèn)負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率分別有11.38%和29.67%，如果加上政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)，債務(wù)率將達(dá)81.19%和93.73，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在或有債務(wù)的償債風(fēng)險(xiǎn)。

（5）地方融資平臺(tái)助推地方政府性債務(wù)潛藏風(fēng)險(xiǎn)

政府在舉債過程中，由于地方政府直接舉債權(quán)利的限制性，目前主要通過地方融資平臺(tái)向銀行貸款融資。融資平臺(tái)表面上是獨(dú)立企業(yè)，背后卻是政府的隱性支持，即財(cái)政的變相擔(dān)保。由于地方融資平臺(tái)的融資狀況不透明，該舉債實(shí)際上構(gòu)成了地方政府的隱性債務(wù)。因此，一旦融資公司債務(wù)出現(xiàn)償還危機(jī)，實(shí)際上最后埋單的還是地方政府，加大了地方政府的隱性風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，由于信息的不對(duì)稱性，銀行也無法準(zhǔn)確獲得作為管理者的政府的貸款總規(guī)模和信用等級(jí)，因此這種隱性風(fēng)險(xiǎn)很有可能傳導(dǎo)給銀行，導(dǎo)致不良貸款率攀升，引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)。

五、地方政府性債務(wù)影響因素的探索性分析

1.地方政府性債務(wù)影響因素的理論分析

（1）債務(wù)發(fā)行規(guī)模

地方政府性債務(wù)規(guī)模是決定政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵指標(biāo)，債務(wù)規(guī)模的適度與否是衡量政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的公認(rèn)指標(biāo)。通過對(duì)債務(wù)規(guī)模的控制來達(dá)到對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的控制是國際上普遍的做法。債務(wù)的規(guī)?？偭看笮〔粌H決定了償還壓力，同時(shí)還決定了利息負(fù)擔(dān)成本的大小。倘若發(fā)行規(guī)模較大，發(fā)行資金在流入、流出國庫過程中，對(duì)資金調(diào)度、監(jiān)測(cè)產(chǎn)生影響，加大了國庫資金管理難度，同時(shí)，也增加了財(cái)政的債務(wù)負(fù)擔(dān)。

（2）債券發(fā)行和調(diào)度時(shí)間

在縣級(jí)國庫中，政府債券資金要向債權(quán)人所在商業(yè)銀行賬戶撥付，在縣級(jí)國庫停留時(shí)間較長，對(duì)庫存資金的影響沒有規(guī)律可循，影響了對(duì)國庫資金的檢測(cè)和預(yù)測(cè)，從而加大了國庫資金的調(diào)度難度。

（3）債務(wù)資金撥付效率

地方政府性債務(wù)發(fā)行主要是為了置換地方政府債務(wù)，只有極少數(shù)是新增債務(wù)。在地方政府債務(wù)置換過程中，發(fā)行—置換流程倒置、地方政府償債惰性等因素降低了撥付效率，使得置換資金難以及時(shí)償還給債權(quán)人，造成資金閑置，額外增加了財(cái)政的債務(wù)利息成本。

（4）隱性債務(wù)占比

近年來，地方財(cái)政經(jīng)常性支出項(xiàng)目越來越呈剛性，增支壓力越來越大，財(cái)政入不敷出的矛盾更加尖銳。由于地方財(cái)政除了“增收節(jié)支”外，沒有彌補(bǔ)赤字的合法有效的措施，為了實(shí)現(xiàn)收支平衡的目標(biāo)，只好采取各種辦法，比如許多應(yīng)支未支或已支未報(bào)的支出數(shù)額長期積累，有的體現(xiàn)為單位、部門的墊支，有的體現(xiàn)為財(cái)政欠撥支出的掛賬，大量隱性債務(wù)的存在則必然成為危及財(cái)政穩(wěn)固平衡和國庫資金安全的風(fēng)險(xiǎn)因素。

（5）債務(wù)期限

借款期限過長會(huì)導(dǎo)致融資成本加大，借款期限太短，償債壓力加大，對(duì)資金的流動(dòng)性要求較高。因此，對(duì)地方政府債務(wù)的期限需要短、中、長期合理搭配，既要降低融資成本，又要防止還款期的集中到來。

（6）非稅收入規(guī)模

地方政府一般預(yù)算收入中主要是各類稅收收入，而基層政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)稅收收入的支配權(quán)力是很有限的，相當(dāng)大的比例要成為高層政府的收入。而預(yù)算內(nèi)非稅收入的籌集則可以全部由地方政府支配，這必然誘使基層政府去追求預(yù)算內(nèi)非稅收入規(guī)模最大化，大量的非稅收入入庫不及時(shí)，導(dǎo)致大量資金游離在監(jiān)管之外，造成國庫資金安全隱患。

2.地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的模糊綜合評(píng)價(jià)預(yù)測(cè)模型

地方政府債務(wù)由于受到各種內(nèi)外環(huán)境因素的影響，其本身是模糊的，不確定的?；谶@種模糊性，采用模糊綜合評(píng)價(jià)法對(duì)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析。

模型的建立步驟如下：

（1）建立因素集U

將影響地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的要素構(gòu)成一個(gè)集合，這里使用上面提出的6個(gè)指標(biāo)：U={U1，U2，U3，U4，U5，U6}。

其中，U1=債務(wù)發(fā)行規(guī)模；U2=債券發(fā)行和調(diào)度時(shí)間；U3=債務(wù)資金撥付效率；U4=隱性債務(wù)占比；U5=債務(wù)期限；U6=非稅收入規(guī)模。

（2）建立評(píng)判等級(jí)集V

V={風(fēng)險(xiǎn)很小，風(fēng)險(xiǎn)較小，風(fēng)險(xiǎn)一般，風(fēng)險(xiǎn)較大，風(fēng)險(xiǎn)很大}

即對(duì)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)可能出現(xiàn)的各種結(jié)果構(gòu)成的集合，目的是在綜合考慮所有影響國庫資金安全因素的基礎(chǔ)上，從評(píng)語集中選出一個(gè)最佳評(píng)語結(jié)果。

（3）進(jìn)行單因素模糊評(píng)價(jià)

即從因素集中單獨(dú)取出一個(gè)指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)，通過專家評(píng)價(jià)法，以確定評(píng)價(jià)對(duì)象（某地）對(duì)評(píng)價(jià)集V的隸屬程度。例如：某地對(duì)U1，有30%認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)很小，有20%的人認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)較小，有20%的人認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)一般，有20%的人認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)較大，有10%的人認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)很大，則對(duì)該地U1的評(píng)價(jià)可得到一個(gè)評(píng)價(jià)集R1={0.3，0.2，0.2，0.2，0.1}。

同理，對(duì)指標(biāo)U2-U6，也可以分別得到一個(gè)評(píng)價(jià)集依次為R2-R8，由此可得到一個(gè)模糊關(guān)系矩陣R：

R={R1，R2，R3，R4，R5，R6}T

根據(jù)R和A，合成得到一個(gè)模糊綜合評(píng)價(jià)的數(shù)學(xué)模型B=A◎R，其中◎?yàn)槟：阕?，即A與R中的每一列先取小后取大，其中：A為權(quán)重向量；R為模糊關(guān)系矩陣；B為隸屬向量。根據(jù)最大隸屬原則，從B={B1，B2，B3，B4，B5，B6}中選取數(shù)值最大的B對(duì)應(yīng)的模糊評(píng)判等級(jí)集V中的等級(jí)，即為某地地方政府性債務(wù)評(píng)價(jià)等級(jí)。

在實(shí)際運(yùn)行中，我們應(yīng)注意根據(jù)各地宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)不同，政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的指標(biāo)體系應(yīng)相應(yīng)作出修正，以使得債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)結(jié)果更加符合債務(wù)運(yùn)行的實(shí)際狀態(tài)，提高債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范的可信度。endprint