高小平

【摘要】全面建成小康社會、全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國，首先需要實現(xiàn)行政管理和政府治理的現(xiàn)代化，而行政體制改革就是建設(shè)現(xiàn)代政府的必由之路。十九大報告對深化行政體制改革提出了職能改革、管理改革、組織改革、權(quán)力改革、編制改革、法治改革、事業(yè)單位改革等七個方面的重點改革任務(wù)，進(jìn)一步多維度、全方位推進(jìn)簡政放權(quán)改革。

【關(guān)鍵詞】十九大報告 行政體制 國家治理 【中圖分類號】D602 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

創(chuàng)新、接續(xù)、服務(wù)是黨的十九大報告關(guān)于行政體制改革戰(zhàn)略、策略和總體要求的三個突出特點

黨的十九大報告提出的深化政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革，創(chuàng)新行政管理方式，都是著眼于增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，著眼于建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府?？v觀十九大報告在行政體制改革的戰(zhàn)略、策略和總體要求，有三個突出的特點。

第一是“創(chuàng)新”。十九大報告以更加寬闊的視野和更高的站位來審視機(jī)構(gòu)和行政體制，描繪了一幅新時代中國特色社會主義行政體制的新藍(lán)圖。十年前，黨的十七屆二中全會明確提出，“到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制”?，F(xiàn)在距離這個時間已經(jīng)很近，中國特色社會主義行政管理體制即將基本建成。在這個新時代開啟之際，再一般性地提行政體制改革，難以適應(yīng)時代的要求。因此十九大報告在提出深化行政改革任務(wù)時，從更加廣泛意義上，也就是廣義的行政管理意義上提出改革任務(wù)和目標(biāo)，全面謀篇布局，將擁有公權(quán)力，履行公共管理和公共服務(wù)職能，使用行政或事業(yè)編制的組織機(jī)構(gòu)的改革放到一個大盤子里面綜合考慮，統(tǒng)籌規(guī)劃。這樣有助于形成整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性的國家治理體系，有助于更好地發(fā)揮社會主義集中力量辦大事、分工負(fù)責(zé)抓發(fā)展的體制優(yōu)勢。

第二是“接續(xù)”。十九大報告制定和提出的新時代行政體制改革的中國方案的基本思路，是在總結(jié)改革開放以來特別是近五年來行政體制改革的經(jīng)驗基礎(chǔ)上凝練而成的，登高望遠(yuǎn)所提出的改革任務(wù)和目標(biāo)具有很強(qiáng)的政策連續(xù)性。這一輪行政體制改革是一種創(chuàng)新性與接續(xù)性高度統(tǒng)一、階段性與歷史性高度融合的改革。這種接續(xù)改革的特點突出表現(xiàn)在兩個方面：一是始終緊緊抓住轉(zhuǎn)變政府職能這個行政體制改革的“牛鼻子”，按照適應(yīng)民主政治、市場經(jīng)濟(jì)、和諧社會建設(shè)的要求，將政府職能引入科學(xué)、法治、現(xiàn)代化的軌道，持續(xù)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展；二是運用行政的體制、機(jī)制、制度三者聯(lián)動的基本方法進(jìn)行改革，釋放改革的巨大能量。體制具有結(jié)構(gòu)性特征，是撐起行政管理大廈的支柱，轉(zhuǎn)變職能離開了機(jī)構(gòu)改革是不可能成功的；機(jī)制具有功能性特征，對體制的運行會產(chǎn)生重要的補充作用，這方面的改革也絲毫不能放松；一些關(guān)鍵性的制度改革，如行政審批制度改革，推行政府績效管理制度，是大廈的磚和瓦，在特定的時間和空間條件下，這方面的改革具有獨特的價值。這些經(jīng)驗都值得在今后改革中堅持和發(fā)揚。

第三是“服務(wù)”。十九大報告對行政體制改革的論述貫穿了全心全意為人民服務(wù)的宗旨，進(jìn)一步明確了建設(shè)服務(wù)型政府的方向。報告提出的堅持發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府的作用，處理好政府、市場、社會的關(guān)系，體現(xiàn)了政府為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的基本要求；加強(qiáng)制度建設(shè)，創(chuàng)新社會治理，提高公眾的參與度，體現(xiàn)了政府為社會和諧服務(wù)的基本要求；向地方政府賦權(quán)增能，釋放地方特別是基層政府的活力，體現(xiàn)了政府提供的服務(wù)將不斷增強(qiáng)統(tǒng)籌性、協(xié)同性和系統(tǒng)性；優(yōu)化黨政行政管理體制，增強(qiáng)現(xiàn)代治理能力，密切黨和政府與人民的血肉聯(lián)系，體現(xiàn)了政府提供服務(wù)的根本目的在于保證全體人民參與國家行政事務(wù)的管理，在共建共享發(fā)展中有更多獲得感。

簡政放權(quán)和創(chuàng)新監(jiān)管要繼續(xù)深化

黨的十八大以來，國務(wù)院和各級人民政府以壯士斷腕的勇氣和決心，把簡政放權(quán)作為先手棋和當(dāng)頭炮，集中火力，攻克難關(guān)，取得了顯著成就。

作為全面深化改革特別是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革重要內(nèi)容的簡政放權(quán)和創(chuàng)新監(jiān)管改革，是本屆政府在行政改革方法論上的一大創(chuàng)新。其突出的特征是三管齊下，按照“放得徹底、管得到位、服務(wù)得好”的要求，綜合配套、統(tǒng)籌兼顧、協(xié)同推進(jìn)改革。在“放”的方面，李克強(qiáng)總理在2013年全國“兩會”記者會上承諾的國務(wù)院部門取消下放行政審批事項削減三分之一的任務(wù)提前兩年完成。到目前為止，從2013年初的1700項減少到632項。國務(wù)院部門設(shè)置的職業(yè)資格許可和認(rèn)定事項，削減比例達(dá)到70%以上。多數(shù)省份行政審批事項減少50%左右，有的省份達(dá)到70%。全國減少各類“奇葩證明”“循環(huán)證明”800余項。非行政許可審批全部取消，法外審批成為歷史。在“管”的方面，不斷加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。國務(wù)院出臺了公平競爭審查制度，建立投資項目在線審批監(jiān)管平臺，建立國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)和守信聯(lián)合激勵、失信聯(lián)合懲戒機(jī)制，國務(wù)院開展大督查，推進(jìn)“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管和綜合執(zhí)法改革，運用大數(shù)據(jù)技術(shù)實施在線動態(tài)監(jiān)管，使得“線上” “線下”政府監(jiān)管得到落實。據(jù)世界銀行發(fā)布的全球2017年營商環(huán)境報告顯示，近3年我國營商便利度在全球排名躍升了18位，其中開辦企業(yè)便利度上升了31位。

十九大后，政府將繼續(xù)多維度、全方位、復(fù)合型推進(jìn)簡政放權(quán)改革，創(chuàng)新監(jiān)管方式，以制度創(chuàng)新引領(lǐng)體制改革和職能轉(zhuǎn)變，降低行政成本，提高工作效率。一是以問題導(dǎo)向、需求導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向，削減行政審批事項、職業(yè)資格認(rèn)證、生產(chǎn)許可證、經(jīng)營許可證和企業(yè)資質(zhì)認(rèn)定。二是簡化整合審批內(nèi)容，改進(jìn)審批方式，對保留的審批事項納入全國統(tǒng)一的投資項目在線審批監(jiān)管平臺，實行“一站式”網(wǎng)上并聯(lián)審批，明確標(biāo)準(zhǔn)、縮短流程、限時辦結(jié)。三是提高行政放權(quán)的協(xié)同性、聯(lián)動性，對跨部門、跨領(lǐng)域、跨地域的審批事項，相同或相近類別的要一并取消或下放，關(guān)聯(lián)審批事項要全鏈條整體取消或下放。承接行政權(quán)力的基層政府部門在人才、經(jīng)費、技術(shù)、裝備等方面要確保“接得住”“管得好”。四是推動規(guī)范化行政機(jī)制建設(shè)，進(jìn)一步依法行政，加強(qiáng)制度建設(shè)和制度創(chuàng)新，特別要在制度缺失的領(lǐng)域“補短板”。繼續(xù)推進(jìn)權(quán)責(zé)清單制度改革、政府信息公開和數(shù)據(jù)開放制度建設(shè)、第三方評估和政府績效管理制度建設(shè)、行政問責(zé)制度建設(shè)。五是全面推行“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管，建立隨機(jī)抽查事項清單、檢查對象名錄庫和執(zhí)法檢查人員名錄庫，制定隨機(jī)抽查工作細(xì)則“一單、兩庫、一細(xì)則”制度。六是加強(qiáng)信用監(jiān)管、智能監(jiān)管，運用大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)，建立無死角一體化監(jiān)管體系，建設(shè)企業(yè)信用信息“全國一張網(wǎng)”、市場主體誠信檔案、行業(yè)黑名單制度、市場退出機(jī)制和激勵懲戒機(jī)制。七是改革市場監(jiān)管執(zhí)法體制，推進(jìn)市縣兩級市場監(jiān)管領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法體系建設(shè)，建立跨部門、跨區(qū)域執(zhí)法聯(lián)動響應(yīng)和協(xié)作機(jī)制，實現(xiàn)違法線索互聯(lián)、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)互通、處理結(jié)果互認(rèn)，消除監(jiān)管盲點，降低執(zhí)法成本。八是對“互聯(lián)網(wǎng)+”和分享經(jīng)濟(jì)等新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式，建立審慎監(jiān)管模式，量身定制監(jiān)管方式，推動新經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。endprint

優(yōu)化政務(wù)環(huán)境和政府服務(wù)要更加全面

十八大以來，政府進(jìn)一步加大了公共服務(wù)的力度，按照普惠性、保基本、均等化、可持續(xù)的方向，加快完善公共服務(wù)體系，進(jìn)一步提高公共產(chǎn)品供給水平、基本公共服務(wù)均等化水平以及政府工作水平。推進(jìn)綜合政務(wù)大廳建設(shè)，在“兩集中、兩到位”的基礎(chǔ)上，實行對企業(yè)和群眾辦事的“一口受理”、全程服務(wù)。逐步將實體大廳的功能向網(wǎng)上辦事大廳延伸，打造政務(wù)服務(wù)“一張網(wǎng)”，簡化服務(wù)流程，創(chuàng)新服務(wù)方式。通過改革，我國綜合競爭力大幅提升，大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新呈現(xiàn)新氣象。

十九大之后，政府將繼續(xù)優(yōu)化政務(wù)環(huán)境和政府服務(wù)。一是大力推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，實現(xiàn)各類服務(wù)事項預(yù)約、申報、辦理、查詢等全流程網(wǎng)上運行。二是發(fā)展綜合性政務(wù)服務(wù)，把實體政務(wù)大廳、網(wǎng)上政務(wù)平臺、移動客戶端、自助終端、服務(wù)熱線結(jié)合起來，解決政府服務(wù)“碎片化”問題。三是推進(jìn)政務(wù)流程優(yōu)化再造和政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，將政府所有事項都建立內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)、程序的標(biāo)準(zhǔn)、管理的標(biāo)準(zhǔn)、時限的標(biāo)準(zhǔn)，提高老百姓對政府工作的預(yù)期。四是按照人人盡責(zé)、人人享有，堅守底線、突出重點、完善制度、引導(dǎo)預(yù)期的原則，完善公共服務(wù)體系，保障群眾基本生活，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要。

權(quán)力結(jié)構(gòu)和機(jī)構(gòu)改革要有大舉措

十八大以來，國務(wù)院推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，進(jìn)一步建立職能有機(jī)整合的政府大部門體制，完成了撤銷鐵道部的任務(wù)，將衛(wèi)生部和計劃生育委員會合并，將國家食品藥品監(jiān)督管理局與國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局合并，將國家新聞出版總署和國家廣播電影電視總局合并，一共減少了4個正部級機(jī)構(gòu)。本輪機(jī)構(gòu)改革后，國務(wù)院組成部門設(shè)置25個，加國務(wù)院辦公廳，政府瘦身又推進(jìn)了一大步，大交通、大社會、大健康的管理格局基本形成。省級以下政府也相應(yīng)進(jìn)行了機(jī)構(gòu)改革。這一輪機(jī)構(gòu)改革與2008年的改革推進(jìn)力度大體相當(dāng)。連續(xù)幾輪的機(jī)構(gòu)改革，使得政府大部門制的框架已初步呈現(xiàn)，有效促進(jìn)了政府職能的轉(zhuǎn)變，組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，以及各部門職責(zé)關(guān)系的協(xié)調(diào)。

目前我國政府機(jī)構(gòu)改革還沒有到位，政府與其他公共管理機(jī)構(gòu)的關(guān)系尚未理順，需要用大力氣深化改革。一是推進(jìn)大部門制改革。按照整體性政府的要求，進(jìn)一步整合機(jī)構(gòu)，解決“政府權(quán)力部門化”的問題，解決一些部門之間存在的多頭決策、分散管理、重復(fù)執(zhí)法、政資不分等問題。比如，十九大報告提出要建立國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，統(tǒng)一行使監(jiān)管城鄉(xiāng)各類污染排放和行政執(zhí)法職責(zé)，加強(qiáng)對生態(tài)文明建設(shè)的總體設(shè)計和組織領(lǐng)導(dǎo)。在推進(jìn)部門外延變遷的同時，抓緊部門內(nèi)涵式改革的深化，加強(qiáng)大部門內(nèi)部司局的職能調(diào)整，使之運轉(zhuǎn)更加協(xié)調(diào)。二是進(jìn)行縱向行政層級的改革。中央將依法擴(kuò)大省級政府及市縣等各級政府的行政權(quán)力，使地方各級政府承擔(dān)的公共服務(wù)、市場監(jiān)管、環(huán)境保護(hù)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能配置更加科學(xué)合理，使承擔(dān)的職能、責(zé)任與賦予的權(quán)力、人力、財力實現(xiàn)均衡適當(dāng)。三是進(jìn)行橫向管理體制方面的改革。將統(tǒng)籌安排黨委、政府及其他公共組織機(jī)構(gòu)設(shè)置，科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力、明確職責(zé)，在省市縣探索對職能相近的黨政機(jī)構(gòu)進(jìn)行合并，或合署辦公。四是新設(shè)置急需加強(qiáng)職能的機(jī)構(gòu)。為了維護(hù)軍人軍屬合法權(quán)益，讓軍人成為全社會尊崇的職業(yè)，將組建退役軍人管理保障機(jī)構(gòu)。五是推進(jìn)先行先試改革。賦予自由貿(mào)易試驗區(qū)更大的行政改革自主權(quán)，推動先行先試，探索更好地與國際接軌的管理制度，引領(lǐng)改革開放形成體制新格局。六是深化事業(yè)單位改革。強(qiáng)化事業(yè)單位公益屬性，按照分類原則，促進(jìn)政事分開、事企分開、管辦分離的事業(yè)單位管理體制逐步形成。

編制和人事管理制度要推進(jìn)創(chuàng)新

十八大以來，國務(wù)院和各級政府堅決控制行政編制的總量，使得政府在不斷增加經(jīng)濟(jì)社會管理和公共服務(wù)工作量的情況下，編制總額沒有突破，保障了改革成果的正當(dāng)性、合法性和合理性。如果行政改革的成功是建立在編制總量突破的基礎(chǔ)上的話，那么其成果就會被稀釋、沖淡甚至抵消。本屆政府強(qiáng)調(diào)絕不能突破總量，通過創(chuàng)新編制管理，優(yōu)化存量，調(diào)劑余缺，解決急需加強(qiáng)職能的人員短缺問題，對于降低行政成本，提高工作效能，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實意義。

編制是中國特色的執(zhí)政資源，是行政管理的重要工具。十九大之后，行政事業(yè)編制管理創(chuàng)新和公共人力資源管理創(chuàng)新將繼續(xù)堅持下去，并推出更有力的新舉措，盤活編制資源和人力資源。一是統(tǒng)籌使用各類編制資源，打破由于傳統(tǒng)編制管理體制造成的人力資源身份“壁壘”，形成科學(xué)合理的編制管理體制。二是加強(qiáng)干部考核和績效管理。完善干部考核評價機(jī)制，把嚴(yán)管和厚愛結(jié)合起來，建立激勵與約束并重的機(jī)制，鼓勵創(chuàng)新與容錯糾錯統(tǒng)一的機(jī)制，讓敢于擔(dān)當(dāng)、踏實做事、不謀私利的干部有更大更高的實現(xiàn)價值的平臺，有效治理行政不作為現(xiàn)象。三是加強(qiáng)監(jiān)督，將行政權(quán)力關(guān)進(jìn)嚴(yán)密的制度籠子里，形成不敢腐、不能腐、不想腐的公務(wù)員管理的思想、作風(fēng)、紀(jì)律和法治體系。四是完善包括國家機(jī)構(gòu)組織法在內(nèi)的機(jī)構(gòu)、編制、人事管理法制體系，在2020年左右基本建成中國特色社會主義法治政府。

（作者為中國行政管理學(xué)會副會長、研究員）

【參考文獻(xiàn)】

①《中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會在京開幕 習(xí)近平代表第十八屆中央委員會向大會作報告 李克強(qiáng)主持大會》，新華網(wǎng)，2017年10月18日。

責(zé)編/孫娜 美編/于珊endprint