高 暢

鄭州市“城中村”改造的問題及對(duì)策研究

高 暢

文章首先分析了城中村改造中存在的主要問題, 包括: 拆遷改造現(xiàn)行政策不盡合理、安置房建設(shè)質(zhì)量不高、“釘子戶”現(xiàn)象、居民難以適應(yīng)新的生活方式、流動(dòng)人口生存環(huán)境惡化等。然后提出了改變土地流轉(zhuǎn)方式、建立完善的社會(huì)保障、科學(xué)合理的規(guī)劃、提供更多就業(yè)渠道、建設(shè)新型公寓等拆遷改造解決對(duì)策。

城中村 改造 對(duì)策

一、鄭州“城中村”現(xiàn)狀

“城中村”涉及了“城”和“村”兩個(gè)概念，體現(xiàn)了中國“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”的基本特征?！俺侵写濉钡膶?shí)質(zhì)是一種農(nóng)村的社區(qū)，它所實(shí)行的是農(nóng)村典型的集體管理體制，但城中村在物質(zhì)形態(tài)構(gòu)成和生活結(jié)構(gòu)方面已經(jīng)明顯非農(nóng)化。原村民在“城中村”居住者中所占的比例很小，“城中村”的居住主體是城市的外來流動(dòng)人口。[1]鄭州市“城中村”具有以下幾方面特征。

（一）缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，存在各種安全隱患

走進(jìn)鄭州的“城中村”，給人一種窒息的感覺，由于城中村土地資源珍貴，加之房租收益可觀，村民自己建的到處是“握手樓”、“接吻樓”，沒有經(jīng)過政府建設(shè)部門審批，施工質(zhì)量參差不齊，不時(shí)有城中村房屋坍塌的新聞見諸報(bào)端，存在嚴(yán)重的安全隱患。

（二）流動(dòng)人口多，社會(huì)情況復(fù)雜

由于“城中村”租金相比小區(qū)便宜，交通也很便利，多數(shù)來鄭州工作的人，迫于生活壓力，選擇在“城中村”蝸居，使得其流動(dòng)人口遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過本村村民。2014年，僅花園路劉莊這個(gè)小村莊里，就住了10多萬人，其中絕大部分是流動(dòng)人口，當(dāng)年6月，警方對(duì)劉莊部分居住人員進(jìn)行信息統(tǒng)計(jì)，有過違法犯罪記錄的人高達(dá)97個(gè)。

（三）經(jīng)濟(jì)來源方式多樣化,但普遍不高

住在“城中村”的主要分原住村民和流動(dòng)人口，原住村民收入主要來自村集體分紅、村民違規(guī)出租土地和房屋及村內(nèi)各類非正規(guī)經(jīng)營項(xiàng)目。流動(dòng)人口來自各行各業(yè)、諸如五金店、小飯店、小吃攤、衣服店等各種店鋪工作，也有很多剛畢業(yè)在這里過度的學(xué)生，收入不高。

二、鄭州市“城中村”改造中出現(xiàn)的問題

“城中村”是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾在城市建設(shè)和發(fā)展中的縮影，雖然位置在城市，有很多甚至處在繁華的鬧市，交通便利，購物方便，但其空間形態(tài)、土地權(quán)屬、戶籍管理、經(jīng)濟(jì)體制等方面，仍然保留著明顯的農(nóng)村特征，實(shí)行農(nóng)村集體所有制和農(nóng)村管理模式，形成了經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會(huì)屬性的多重分裂。[2]“城中村”拆遷改造是一個(gè)系統(tǒng)的、復(fù)雜的工程，政府、開發(fā)商、村民、村委會(huì)都是參與方，利益點(diǎn)各有不同，不同參與方都在表達(dá)自己的利益述求，追求自己的利益最大化。這些因素交織在一起，造成了在拆遷的時(shí)候形成了很多沖突和矛盾，出現(xiàn)了一些問題，分析起來主要有以下幾點(diǎn)。

（一）拆遷改造現(xiàn)行政策不盡合理

依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，農(nóng)民對(duì)集體所有的土地有經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)，“城中村”屬于集體所有土地，如果拆遷改造，村民或者村委會(huì)無權(quán)與開發(fā)商談判轉(zhuǎn)讓村所有的集體土地，必須經(jīng)過政府征地的程序，把集體土地轉(zhuǎn)變成國有土地，然后才能在市場上流轉(zhuǎn)。這就使得在“城中村”拆遷改造過程中參與程度最高的兩個(gè)主體，村民、村集體和房地產(chǎn)開發(fā)商對(duì)最核心的問題，土地的合法流轉(zhuǎn)沒有決定權(quán)，必須依靠政府的職能才能達(dá)成拆遷改造目標(biāo)。

鄭州市“城中村”基本沒有耕地，拆遷改造的對(duì)象主要是村民自建的房屋，這些房屋雖然沒有房產(chǎn)證不能在市場上出售，但是村民用它來出租，創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)價(jià)值高。城中村地理位置比較好，交通便利，配套齊全，地塊價(jià)值高。在這樣的情況下，對(duì)城中村房屋價(jià)值屬性和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的界定，僅僅參考“土地管理法”的規(guī)定已經(jīng)不太適用，賠償標(biāo)準(zhǔn)的合理確定直接影響拆遷改造的進(jìn)度。

（二）安置房建設(shè)質(zhì)量不高

“城中村”開發(fā)周期長，拆遷與補(bǔ)償均需巨額投入，政府難以承受，必須引進(jìn)開發(fā)商。開發(fā)商在“城中村”改造過程中，承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的意識(shí)不強(qiáng)，一味追逐利益，想法設(shè)法提高容積率，鄭州有些“城中村”改造容積率甚至超過5.0，造成過密開發(fā)和土地濫用，開發(fā)的小區(qū)布局較差，綠化、公交、學(xué)校、醫(yī)療等配套服務(wù)設(shè)施不夠完善，宜居性差?！俺侵写濉辈疬w改造安置房多選址在偏僻和邊緣地帶，位置佳、商業(yè)價(jià)值高的地塊留作商品房。拆遷安置房升值空間不大、戶型結(jié)構(gòu)不佳的存量房屋甚至是二手房，難以讓群眾滿意。

（三）居民拆遷積極性不高

“城中村”地理位置佳，交通出行便利，租住的流動(dòng)人口很多，樓房建筑較高，以獲取更大的利益。“城中村”進(jìn)行拆遷改造時(shí)，村民“突擊”蓋房，把自家的房屋憑空增加幾層，謀求更多的補(bǔ)償。面對(duì)拆遷，一方面村民不愿放棄既得利益，不愿舍棄穩(wěn)定的、日益增長的租金，不想改變當(dāng)“包租公”的現(xiàn)狀；另一方面，拆遷戶對(duì)自家的房屋心里預(yù)期價(jià)值很高，對(duì)補(bǔ)償安置要求很高，當(dāng)愿望不能得到滿足時(shí)，心里有落差，對(duì)拆遷改造工作不理解，不配合，甚至破壞拆遷改造；再者，城中村拆遷改造后，原村民將失去世代居住的房子，搬到自己尚未謀面的安置房去居住，以后的生活方式、經(jīng)濟(jì)收入來源都是未知的，對(duì)目前生活的留戀和對(duì)未來生活的不確定性交織在一起，也讓村民對(duì)拆遷改造工作積極性不高。

（四）“城中村”居民難以適應(yīng)新的生活方式

“城中村”拆遷改造后，原村民失去了耕地收入、房租租賃、經(jīng)營收益等收入，收入來源減少，有人嘗試著謀求一份職業(yè)，但因?yàn)槟挲g偏大、文化程度不高、與社會(huì)脫節(jié)等原因，就業(yè)的起點(diǎn)比較低，也容易下崗。有些“城中村”拆遷改造打破了原有的管理區(qū)域和建制，部分異地安置戶未能及時(shí)納入當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)管理，導(dǎo)致不能及時(shí)享受到應(yīng)有的公共服務(wù)和社區(qū)居民待遇。住進(jìn)安置房的村民，生活環(huán)境變了，但生活習(xí)慣、交往方式、思想觀念短時(shí)間內(nèi)很難改過來。

（五）流動(dòng)人口生存環(huán)境惡化

“城中村”拆遷改造對(duì)流動(dòng)人口群體影響非常大，這是很多研究城中村拆遷改造的文章多未提及的?！俺侵写濉睂?duì)流動(dòng)人口有著天然的吸引力，房租便宜、交通便利、日常生活需要的診所、菜市場、網(wǎng)吧、臺(tái)球廳等生活和娛樂設(shè)施應(yīng)有盡有，能滿足生活和工作需要且成本不高。一旦“城中村”拆遷改造，這些人只能到商品房小區(qū)租房，房租翻了幾倍。住在其中的流動(dòng)人口職業(yè)多為銷售員、營業(yè)員、快遞員、保潔、門衛(wèi)等，還有初到城市打拼的學(xué)生，如果“城中村”消失，高昂的生活成本可能逼退這些“追夢(mèng)人”。

三、對(duì)促進(jìn)“城中村”改造的幾點(diǎn)建議

“城中村”是中國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，城中村改造是每一個(gè)發(fā)展較快的城市所必須解決的問題?！俺侵写濉备脑焐婕袄嬷黧w多、紛爭大、關(guān)系復(fù)雜等因素，已經(jīng)成為一個(gè)復(fù)雜的民生問題。拆遷改造工作做不好，會(huì)激化社會(huì)矛盾，甚至影響到城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步。做好“城中村”的拆遷改造，頂層設(shè)計(jì)是關(guān)鍵，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、改造模式、城市規(guī)劃等需要政府提前制定藍(lán)圖，才能在拆遷改造時(shí)合法合理不突進(jìn)，才能得到老百姓的理解和支持。可從以下幾方面著手。

（一）改變土地流轉(zhuǎn)方式

非公益性項(xiàng)目如學(xué)校、醫(yī)院、地鐵、高速公路建設(shè)等，政府應(yīng)盡量少征地；商業(yè)性的項(xiàng)目應(yīng)發(fā)揮出市場經(jīng)濟(jì)的作用，把農(nóng)民作為交易的主體，人大立法、政府出政策，農(nóng)民可將集體土地參與市場交易，政府通過稅收調(diào)節(jié)農(nóng)民賣地收入。比如一塊地，政府劃為城市拆遷改造區(qū)，農(nóng)民可以選派代表與開發(fā)商進(jìn)行談判，不同開發(fā)商均可公平參與競爭和交易，如果這塊地的成交額是600萬元，政府可征稅300萬元。這種土地流轉(zhuǎn)方式確保了農(nóng)民作為集體土地主人的地位，農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)獲得的收入比政府強(qiáng)征的標(biāo)準(zhǔn)高，一方面，農(nóng)民對(duì)拆遷改造的工作容易理解和支持；另一方面，政府開展工作的壓力小，直面的矛盾沖突減少，通過稅收調(diào)節(jié)仍然能得到財(cái)政收入支持地方建設(shè)；第三，土地市場更加透明，競爭性增強(qiáng)，能發(fā)揮出市場調(diào)節(jié)的作用，起到優(yōu)勝劣汰、抑制房價(jià)的作用。

（二）建立完善的社會(huì)保障

“城中村”改造村民依靠土地和好地段的房產(chǎn)就能夠獲得可觀收入,但現(xiàn)在他們?yōu)榱顺鞘械陌l(fā)展作出了一定的利益犧牲,而在社會(huì)上的競爭能力十分有限的前提下,他們由農(nóng)村意識(shí)轉(zhuǎn)化為城市意識(shí),由村民的生活、生產(chǎn)方式和行為轉(zhuǎn)化為市民的生活、生產(chǎn)方式和行為需要一個(gè)較長的適應(yīng)期,這樣在現(xiàn)實(shí)的社會(huì)生活中就面臨著風(fēng)險(xiǎn)。因此,從顯示社會(huì)公平、維護(hù)社會(huì)正義的角度來看,建設(shè)覆蓋全體“城中村”改造村民的社會(huì)保障制度就顯得必要了。城中村失地農(nóng)民的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，其關(guān)鍵不僅在于轉(zhuǎn)戶口，也在于相關(guān)社會(huì)保障、醫(yī)療、教育等制度的配套改革，要做到城中村失地農(nóng)民與城市居民一視同仁,使他們也能“老有所養(yǎng)、老有所樂、病有所醫(yī)”，共同享受社會(huì)文明進(jìn)步帶來的保障。

（三）科學(xué)合理的規(guī)劃

“城中村”拆遷改造應(yīng)該因地制宜，對(duì)周邊環(huán)境進(jìn)行全面考察，結(jié)合村子的特點(diǎn)，邀請(qǐng)專業(yè)的設(shè)計(jì)院進(jìn)行規(guī)劃，比如可以改造成風(fēng)情商業(yè)街、夜市區(qū)、小商品市場等，把村子的價(jià)值最大化。對(duì)于“城中村”的拆遷改造，應(yīng)科學(xué)合理規(guī)劃，有些村莊不必全部推倒重建，這是對(duì)資源的一種極大浪費(fèi)，一些有特色的“城中村”，諸如有歷史底蘊(yùn)的建筑可以保存?！俺侵写濉毕忍烊狈Φ氖姓涮卓梢院笃谘a(bǔ)齊，讓其以嶄新的面貌煥發(fā)新的生機(jī)，作為一片有色彩的葉子點(diǎn)綴在城市間，這樣的城市，比起千城一面，會(huì)更有吸引力和宜居性。

（四）提供更多就業(yè)渠道

政府要拓寬就業(yè)服務(wù)渠道，設(shè)立為“城中村”失地農(nóng)民提供就業(yè)服務(wù)的中介機(jī)構(gòu)，建立健全以職業(yè)技術(shù)教育為主的、多層次的城中村失地農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)體系，鼓勵(lì)占用“城中村”土地的單位為失地農(nóng)民提供合適的就業(yè)崗位。對(duì)自謀職業(yè)的城中村失地農(nóng)民，應(yīng)參照城鎮(zhèn)失業(yè)人員再就業(yè)政策給予稅收等優(yōu)惠，對(duì)吸納“城中村”失地農(nóng)民達(dá)到一定數(shù)量的企業(yè)給予必要的政策扶持，對(duì)失地農(nóng)民興辦企業(yè)給予必要的政策傾斜。可以將失地農(nóng)民土地補(bǔ)償費(fèi)折算成股份投入到用地單位，以參與經(jīng)營獲取收益的方式維系城中村失地農(nóng)民的永續(xù)權(quán)益。為保障失地農(nóng)民的生產(chǎn)、生活，在征收土地的同時(shí)依規(guī)劃預(yù)留部分土地或開發(fā)后部分不動(dòng)產(chǎn)給被征地農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織，用于發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)。

四、結(jié)語

我國已進(jìn)入全面建成小康社會(huì)的決定性階段，正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的重要時(shí)期，也處于城鎮(zhèn)化深入發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，城鎮(zhèn)化對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的意義重大，新型城市建設(shè)、“城中村”改造的步伐也會(huì)越來越快。臟、亂、差不是“城中村”的固有標(biāo)簽，對(duì)“城中村”的拆遷改造是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要政府、村集體和村民、開發(fā)商等多方的共同努力推進(jìn)，以人為本、因地制宜、集約高效、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的開發(fā)理念逐漸深入人心，需要城市的建設(shè)者用生態(tài)文明、綠色低碳、傳承文化、保持特色的新視野規(guī)劃整個(gè)城市的未來。

[1]劉夢(mèng)珂．鄭州市“城中村”問題研究[D]．武漢:華中師范大學(xué),2014．

[2]王平,石以超,劉紹軒,萬彥男．城中村拆遷改造中的突出問題及對(duì)策建議——以重慶市涪陵區(qū)為例[J]．重慶行政,2013(8):61～64．

（作者單位：河南牧業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教務(wù)處）

高暢（1986-），女，河南淮陽人，碩士，河南牧業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教務(wù)處，助教，研究方向：土地利用評(píng)價(jià)、農(nóng)林經(jīng)濟(jì)管理。