周慶安， 吳 月

斷裂的平衡： 中國(guó)對(duì)外傳播制度史探析(1966—1976)

周慶安1， 吳 月2

1966—1976年，我國(guó)對(duì)外傳播制度發(fā)生重大變遷。本研究運(yùn)用歷史比較分析法和口述史，結(jié)合歷史制度主義，描述分析十年間對(duì)外傳播組織機(jī)構(gòu)、規(guī)則、外國(guó)記者管理制度和特色活動(dòng)的特點(diǎn)和變化。研究發(fā)現(xiàn)，1966—1976年對(duì)外傳播制度存在時(shí)間序列和關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，對(duì)外傳播權(quán)力呈現(xiàn)強(qiáng)烈的非對(duì)稱，領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制小組化，中央批示作為重要制度，制度深入影響個(gè)體行為，外生、內(nèi)生因素及觀念等影響制度變遷。1966—1976年在對(duì)外傳播制度史上是打破平衡的斷裂時(shí)期，而對(duì)外傳播制度史整體呈現(xiàn)“斷裂的平衡”。

對(duì)外傳播；制度史；歷史制度主義

加強(qiáng)制度化建設(shè)是國(guó)家治理的重要要求。黨的十八大以來強(qiáng)調(diào)把制度建設(shè)擺在突出位置，對(duì)外傳播制度建設(shè)也日益得到重視。對(duì)外傳播制度化不是一蹴而就的，而是自新中國(guó)成立以來就在探索中。對(duì)中國(guó)對(duì)外傳播制度史進(jìn)行梳理、分析，有助于理解對(duì)外傳播制度的建立過程和制度邏輯。

本研究涉及的歷史范圍為1966—1976年，這是新中國(guó)歷史上的一段特殊時(shí)期，作為外交與宣傳交叉點(diǎn)的對(duì)外傳播也受到多個(gè)層次的影響。一方面，對(duì)外傳播事業(yè)在“文化大革命”中受到許多破壞性的打擊，“文化大革命”前、1949—1966年所樹立的許多正確的對(duì)外傳播理念被批判否定，正在建設(shè)中的對(duì)外傳播的機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍受到破壞，已初步形成的對(duì)外傳播制度雛形遭到很大沖擊；另一方面，在這十年的中后期，外事工作取得很大成績(jī)，正如鄧小平所說，中國(guó)的國(guó)際地位有所提高，在此過程中，對(duì)外傳播工作不僅受到外交環(huán)境的影響，也在對(duì)外交往中發(fā)揮了重要作用，在實(shí)踐中產(chǎn)生了一些有成效的做法，對(duì)外傳播制度在部分程度上得以重建，也為改革開放后的對(duì)外傳播制度化準(zhǔn)備了條件。

但是在當(dāng)前的對(duì)外傳播史中，研究者對(duì)1966—1976年這一重要時(shí)間階段的關(guān)注很少，在研究的歷史敘述中也往往是一筆帶過，存在以論代史的情況，其中，史料獲取的難度是客觀上一大阻礙因素。本研究即在此現(xiàn)實(shí)背景、歷史背景和學(xué)術(shù)研究背景下展開，針對(duì)1966—1976年的對(duì)外傳播制度史。本研究運(yùn)用歷史/比較分析法和口述史，綜合國(guó)內(nèi)外官方及個(gè)人歷史文獻(xiàn)及口述歷史訪談，結(jié)合歷史制度主義進(jìn)行對(duì)外傳播制度史分析。由于制度是對(duì)行為發(fā)揮構(gòu)造作用的正式和非正式的組織、規(guī)則、程序等(Steinmo et al.，1992)，本研究以1966—1976年對(duì)外傳播制度作為研究對(duì)象，包括對(duì)外傳播組織機(jī)構(gòu)、對(duì)外傳播規(guī)則、外國(guó)記者管理制度、公共外交等特色活動(dòng)管理等。通過制度描述和制度分析，探析這段歷史時(shí)期對(duì)外傳播的制度特點(diǎn)、制度變遷及背后的邏輯。

本研究的史料分為兩部分，一是整合國(guó)內(nèi)外現(xiàn)有史料，不僅包括中國(guó)的官方史料、各對(duì)外傳播機(jī)構(gòu)的史料，也包括部分英國(guó)外交部解密檔案、美國(guó)中央情報(bào)局解密檔案等前人較少選取的國(guó)外史料，能夠從相對(duì)更大的視野觀察中國(guó)的對(duì)外傳播制度；二是引入口述歷史的研究方法，對(duì)1966—1976年對(duì)外傳播的親歷者進(jìn)行口述歷史的訪談，以了解制度變遷的背景、細(xì)節(jié)、影響，進(jìn)一步豐富本研究的史料。

一、 制度主義與“文革”期間對(duì)外傳播研究

對(duì)我國(guó)對(duì)外傳播的研究，制度研究是一個(gè)未曾嘗試的路徑。傳統(tǒng)意義上來看，學(xué)者普遍認(rèn)為“文革”十年中制度被不斷破壞，基于制度的研究難以開展。但應(yīng)該明確的是，即便在“文革”期間，不同的短期制度本身，也帶有很強(qiáng)的時(shí)代、權(quán)力和專業(yè)性關(guān)系。因此制度(institution)是本研究的核心對(duì)象，也是制度史研究和本研究的主要理論即新制度主義的核心。美國(guó)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)代表人物North稱，制度是人們制定的一系列規(guī)則、遵守的程序、服從的道德行為規(guī)范，制度能夠約束追求主體福利或希望取得效用最大化利益的個(gè)人行為(North，1981)。Peter Hall對(duì)制度的定義是“正式規(guī)則、服從類程序以及模式化的操作流程”，認(rèn)為這樣的制度構(gòu)建著不同政體或社會(huì)群體中行動(dòng)者的相互關(guān)系。John Ikenberry將制度分三個(gè)層次，最微觀的層次是某一組織中的具體制度，中觀的層次是政治制度的結(jié)構(gòu)和模式，而最宏觀的層次是一個(gè)國(guó)家和社會(huì)的體制、秩序(Steinmo et al.，1992)?？傮w而言，制度的含義主要包括規(guī)則、程序、規(guī)范等。另外，在英文語境中，制度還有組織的含義。本研究界定下的制度同時(shí)包括作為組織和作為規(guī)則的制度兩層意義。

制度一直是人文社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的主要研究對(duì)象，但在第二次世界大戰(zhàn)后，在科學(xué)主義和反理性思潮的影響下，行為主義代替了制度研究，逐漸成為主流取向。20世紀(jì)七八十年代，對(duì)行為主義和理性選擇理論的反思使得西方社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域“重新發(fā)現(xiàn)制度”，意識(shí)到制度分析對(duì)解釋現(xiàn)實(shí)問題的意義和價(jià)值。1983年，James March與Johan Olsen的《新制度主義：政治生活中的組織因素》強(qiáng)調(diào)制度在政治生活中的重要作用，揭開了新制度主義的研究序幕(March amp; Olsen，1983)。

歷史制度主義將目光集中在對(duì)國(guó)家層面的研究上，對(duì)制度的定義是嵌入在政治體制或一定的組織結(jié)構(gòu)中流程、規(guī)定、習(xí)慣和范例等，并有正式和非正式制度之分。歷史制度主義有四個(gè)特征：第一，歷史制度主義在相對(duì)廣泛的意義上研究制度與個(gè)體行為之間的相關(guān)關(guān)系，即在廣泛的意義上研究制度如何影響個(gè)人行為；第二，強(qiáng)調(diào)權(quán)力的不對(duì)稱貫穿在制度形成和制度運(yùn)作的全過程中，認(rèn)為制度會(huì)在各利益群體間不平等地分配權(quán)力，由于不同的集團(tuán)和利益接近決策過程的機(jī)會(huì)不同，從而造成某些集團(tuán)的失利和其他集團(tuán)的勝出；第三，強(qiáng)調(diào)制度建立和制度發(fā)展過程中的“路徑依賴”和“意外后果”，在進(jìn)行歷史分析時(shí)往往將歷史事件的變化分為持續(xù)時(shí)期和被“重要的關(guān)節(jié)點(diǎn)”(critical junctures)打斷的斷裂時(shí)期；第四，將制度分析和能夠產(chǎn)生某種政治后果的其他因素進(jìn)行整合研究，例如強(qiáng)調(diào)“觀念”的重要作用(Hall amp; Taylor，1996)。

歷史制度主義是“歷史的”，其關(guān)注和分析對(duì)象具有較強(qiáng)的歷時(shí)性；同時(shí)也是“制度的”，在考察、分析歷史過程時(shí)多從制度的角度入手。歷史制度主義集中關(guān)注重大結(jié)果和復(fù)雜難題，追尋歷史進(jìn)程，關(guān)注的問題如“為何本該發(fā)生的事情沒有發(fā)生、為何革命會(huì)在此時(shí)此地而非彼時(shí)彼地發(fā)生”，分析的焦點(diǎn)是“重大而令人迷惑的事件或安排”，觀察歷時(shí)性的模式，分析某一歷經(jīng)數(shù)年乃至數(shù)十年、數(shù)百年的過程(Pierson amp; Skocpol，2002)。

在歷史制度主義中有一些更具體的理論，其中制度動(dòng)力和制度變遷是學(xué)者關(guān)注的一大命題，較有影響力的如“斷續(xù)性平衡理論”，該理論認(rèn)為制度在經(jīng)歷長(zhǎng)時(shí)間穩(wěn)定后，會(huì)被危機(jī)打斷，從而產(chǎn)出突發(fā)的意外制度變遷，外在環(huán)境的變遷導(dǎo)致舊制度崩潰，又在新制度的安排中引發(fā)政治沖突(Steinmo et al.，1992)。這些特點(diǎn)與1966—1976年的中國(guó)歷史有較強(qiáng)的吻合度，歷史制度主義對(duì)制度的歷時(shí)性判斷和分析對(duì)本研究有較大的啟發(fā)意義。

因此，借助斷續(xù)性平衡的理論，本研究以“文革”作為危機(jī)變量，討論突出的意外變遷與漸進(jìn)式的變遷兩種情況。在激進(jìn)的意外變遷過程中，由于制度自身的張力，導(dǎo)致1970年之后我國(guó)的對(duì)外傳播制度，又開始重回一個(gè)漸進(jìn)式的軌道。以中國(guó)國(guó)際廣播電臺(tái)的聽眾來信為例，不難看出其曲折變化。

圖1 國(guó)際廣播聽眾來信(1965—1976年)

二、 制度斷裂后的沖突與修復(fù)： 對(duì)外傳播組織機(jī)構(gòu)變遷

歷史制度主義將制度歷史分為制度持續(xù)時(shí)期和被關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)打斷的斷裂時(shí)期。根據(jù)“斷續(xù)性平衡”理論，制度形成后一般在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)保持穩(wěn)定，隨后往往被危機(jī)打斷，產(chǎn)生激進(jìn)、意外、突發(fā)的變遷。(Krasner，1984)。1966年前，中國(guó)對(duì)外傳播制度正在穩(wěn)步建立中，1966年是制度斷裂的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，導(dǎo)致1966—1969年出現(xiàn)前所未有的顛覆性變化。

1966—1969年，組織機(jī)構(gòu)變遷相繼有三次重大變化。第一個(gè)是1966年起，“文化革命”小組、“文化革命委員會(huì)”成為新的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)?！拔逡涣ㄖ卑l(fā)布后，各對(duì)外傳播機(jī)構(gòu)內(nèi)部開始建立新的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。例如，在新華社，1966年6月，陳伯達(dá)到新華社煽動(dòng)群眾向編委會(huì)、黨委會(huì)開火，鼓吹社編委、黨委“不能領(lǐng)導(dǎo)運(yùn)動(dòng)”，要選舉新的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。(新華社大事記編寫組，1986)；在外文局，1966年6月，下設(shè)機(jī)構(gòu)成立“文化革命委員會(huì)”，以“加強(qiáng)對(duì)‘文化大革命’運(yùn)動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)”。(戴延年、陳日濃，1999)；廣播方面，中央廣播事業(yè)局成立“文化革命領(lǐng)導(dǎo)小組”(胡耀亭，1996)。

1967年前后，第二個(gè)重大變化出現(xiàn)，即群眾組織奪權(quán)。毛澤東提出的全面奪權(quán)號(hào)召波及對(duì)外傳播機(jī)構(gòu)。例如，廣播局作為從事對(duì)內(nèi)、對(duì)外廣播的新聞機(jī)構(gòu)，在全國(guó)率先被奪權(quán)。1966年年底，陳伯達(dá)、江青等中央“文革”小組成員鼓勵(lì)廣播局群眾組織奪權(quán)(胡耀亭，1996)，隨后造反派借口總編輯對(duì)某報(bào)道處理不當(dāng)，沖進(jìn)總編室奪權(quán)(楊正泉，2015)。再如在外文局，1967年2月，群眾組織“紅色造反聯(lián)合總指揮部”成立并奪權(quán)(戴延年、陳日濃，1999)，群眾組織奪權(quán)產(chǎn)生了多個(gè)負(fù)面后果，最直接是原領(lǐng)導(dǎo)被打倒。在主要面向海外華人華僑報(bào)道的中國(guó)新聞社，群眾組織奪權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制癱瘓導(dǎo)致其岌岌可危，被合并到新華社。

基于這些負(fù)面后果，1967年年底至1968年，中央開始對(duì)對(duì)外傳播機(jī)構(gòu)進(jìn)行軍事管制，此為第三個(gè)重大變化。中共中央在對(duì)報(bào)社實(shí)行軍管的指示中提出，當(dāng)報(bào)社內(nèi)部局面難以由無產(chǎn)階級(jí)革命派掌權(quán)、派系紛爭(zhēng)嚴(yán)重時(shí)，可實(shí)行軍管。1967年12月，中央發(fā)出《中共中央、國(guó)務(wù)院、中央軍委、中央文革小組關(guān)于對(duì)中央廣播事業(yè)局實(shí)行軍事管制的決定》和《關(guān)于新華社實(shí)行軍事管制的決定》。兩份《決定》都強(qiáng)調(diào)傳播毛澤東思想是中心任務(wù)，并且要傳播到全世界，如“必須保證毛主席的聲音，在任何時(shí)候，任何情況下，都能準(zhǔn)確、及時(shí)地傳播到……全世界去?！毙氯A社軍管決定也將對(duì)外傳播簡(jiǎn)化為宣傳毛澤東思想、“文化大革命”，認(rèn)為其“根本任務(wù)”之一就是向全世界人民宣傳毛澤東思想，“為世界革命服務(wù)”?！稕Q定》還說明了軍管的領(lǐng)導(dǎo)模式，即軍管小組直接受中央“文革”小組領(lǐng)導(dǎo)，是機(jī)構(gòu)內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)者，由群眾組織推選宣傳小組負(fù)責(zé)具體業(yè)務(wù)管理執(zhí)行。在當(dāng)時(shí)，軍管起到了一定的積極作用，但也有負(fù)面影響，一大體現(xiàn)是管理與業(yè)務(wù)的沖突。例如，新華社軍管后，“軍管小組不抓業(yè)務(wù)，每天播發(fā)的大批稿件都送周總理審發(fā)，總理曾幾次提出批評(píng)，要軍管小組負(fù)責(zé)人抓業(yè)務(wù)，都無效”(朱穆之，2007)。

1966—1969年，原有的對(duì)外傳播制度結(jié)構(gòu)遭到嚴(yán)重破壞，革命委員會(huì)是新的權(quán)力機(jī)關(guān)，軍管小組和群眾組織開始發(fā)揮作用。然而，新舊制度之間產(chǎn)生了較嚴(yán)重的沖突。制度有自我強(qiáng)化和路徑依賴的趨勢(shì)，1966年以來，制度有數(shù)年處于“革命”的路徑依賴中，難以改變。到了1970年左右，制度變遷的內(nèi)在和外在動(dòng)力再次出現(xiàn)，對(duì)外傳播制度以漸進(jìn)的方式變遷。對(duì)外傳播組織機(jī)構(gòu)中不同利益集團(tuán)的沖突，孕育著對(duì)外傳播制度的漸進(jìn)變遷，這是一種斷裂后開始出現(xiàn)的修復(fù)。

在對(duì)外傳播機(jī)構(gòu)內(nèi)部，20世紀(jì)70年代初，軍管小組與業(yè)務(wù)部門之間權(quán)力的不對(duì)稱導(dǎo)致軍管制度出現(xiàn)危機(jī)。在外文局，1971年7月周恩來接見軍管小組時(shí)批評(píng)起“不抓業(yè)務(wù)本身就不對(duì)”，業(yè)務(wù)工作“一潭死水”“宣傳的路子越來越窄”。其后，外文局相應(yīng)提出建立健全各項(xiàng)業(yè)務(wù)制度，明確各級(jí)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)職責(zé)范圍、確立負(fù)責(zé)人等，所屬各單位相繼成立黨的核心小組(戴延年、陳日濃，1999)。新華社軍管小組遭到了更嚴(yán)厲的批評(píng)，1972年夏天，周恩來批評(píng)新華社軍管小組不抓業(yè)務(wù)；8月1日，外事稿件中出現(xiàn)錯(cuò)誤，周總理說，“軍管快5年了，怎么不把報(bào)道抓起來？這不是十足的官僚主義？為什么不能少睡一點(diǎn)，把報(bào)道抓好？”(新華社大事記編寫組，1986)；一個(gè)多月后，中共中央發(fā)出通知，配備新華社黨的核心小組成員，決定朱穆之任社長(zhǎng)。1973年1月24日，新華社結(jié)束了5年的軍事管制，廣播局的軍事管制也于1973年1月2日結(jié)束。

在中央領(lǐng)導(dǎo)層面，根據(jù)姚遙等人研究，1970年6月，中僑委、對(duì)外文委、國(guó)務(wù)院外辦、中央外事小組政治部4個(gè)部門被并入外交部，人民日?qǐng)?bào)社、新華社、廣播局等宣傳單位歸中央“文革”小組領(lǐng)導(dǎo)(姚遙，2014)，外文局則1970年由外交部代管，1972年1月起由中聯(lián)部代管。一方面，這樣明確的管理有助于穩(wěn)定形勢(shì)，恢復(fù)領(lǐng)導(dǎo)工作，如林戊蓀回憶“把形勢(shì)穩(wěn)定下來了”。另一方面，對(duì)外傳播位于宣傳與外事的交點(diǎn)上，矛盾凸顯。例如，耿飚任中聯(lián)部部長(zhǎng)時(shí)，江青企圖在《人民畫報(bào)》上開辟專欄，命人通知外文局，外文局上報(bào)中聯(lián)部。耿飚回憶說，江青“濫用手中的權(quán)力”，實(shí)際上是希望“擴(kuò)大自己的政治影響”，絕不能讓對(duì)外傳播陣地變成私人權(quán)力附庸，最終他做出了不能發(fā)表的決定(耿飚，1998)。1975年7月，新華社攝影記者杜修賢交給《人民畫報(bào)》兩張江青拍攝的彩照要求刊登，中聯(lián)部仍批示不予刊登(戴延年、陳日濃，1999)?？梢?，歸屬部門對(duì)對(duì)外傳播的管理權(quán)得以加強(qiáng)。另外，即使在宣傳口，雖然按規(guī)定新華社由“四人幫”控制，但周總理一直堅(jiān)持審批新華社重要對(duì)外報(bào)道、涉外工作(何東君，2001)。20世紀(jì)70年代，盡管外事和宣傳共治下的對(duì)外傳播領(lǐng)導(dǎo)體制依然是分裂的，但中央“文革”小組、“四人幫”已經(jīng)受到較大牽制，原有的錯(cuò)誤體制得到糾正。

三、 權(quán)力傳導(dǎo)與專業(yè)路徑： 傳播規(guī)則的修復(fù)過程

新的組織機(jī)構(gòu)建立后，會(huì)設(shè)立新規(guī)則來推行其理念。歷史制度主義注意到，在這個(gè)過程中，逐漸形成了新權(quán)力結(jié)構(gòu)對(duì)專業(yè)路徑規(guī)則的使用。在1966—1969年，“文革”期間“斗、批、改”中的“改”即為“改革不合理的規(guī)章制度”、建立新制度，而在1970年之后，這種建立新制度的方式，逐漸又回歸到專業(yè)本位上來，而回歸的力量既有制度性的，又有人的因素。

(一) 編輯方針之變

1966年后，對(duì)外傳播編輯方針發(fā)生變化，且不同群體的認(rèn)識(shí)存在分歧。1966年9月，外文局就外文期刊亟須解決的編輯方針問題向國(guó)務(wù)院外辦請(qǐng)示，該報(bào)告一方面強(qiáng)調(diào)內(nèi)外有別，“注意針對(duì)性，講究宣傳效果，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以我為主，適當(dāng)考慮國(guó)外讀者的接受程度……不宜完全采用國(guó)內(nèi)宣傳的方法去硬套對(duì)外宣傳”，但又強(qiáng)調(diào)“要堅(jiān)決反對(duì)過去以內(nèi)外有別、針對(duì)性為借口，不理直氣壯地對(duì)外宣傳社會(huì)主義革命和右傾保守錯(cuò)誤”；另一方面強(qiáng)調(diào)“各期刊仍要按各自的性格、讀者對(duì)象，有所分工，各有特點(diǎn)”，卻又點(diǎn)明“不論什么對(duì)象、什么形式，首先都要政治掛帥”。請(qǐng)示報(bào)告附錄對(duì)原編輯方針進(jìn)行檢查，認(rèn)為“毛澤東思想偉大紅旗舉得不高、不鮮明”，反思“貫徹執(zhí)行中央和外辦的對(duì)外宣傳方針不夠……過分強(qiáng)調(diào)內(nèi)外有別，片面強(qiáng)調(diào)針對(duì)性、藝術(shù)性，照顧讀者、遷就讀者過多，實(shí)質(zhì)上是右的表現(xiàn)”(周東元、亓文公，1999)。

該文件還指出當(dāng)時(shí)群眾“大鳴大放”中對(duì)編輯方針的批評(píng)，體現(xiàn)了“革命群眾”的看法：較多人認(rèn)為“照顧國(guó)外讀者”、強(qiáng)調(diào)針對(duì)性“必然損害以我為主”，有人認(rèn)為“內(nèi)外有別”勢(shì)必不敢高舉毛澤東思想紅旗，“謙虛謹(jǐn)慎”“留有余地”“注意宣傳效果”是為對(duì)外宣傳“打掩護(hù)”“設(shè)置障礙”，“滿腦子都是讀者、讀者，唯獨(dú)沒有毛澤東思想”。請(qǐng)示報(bào)告發(fā)出后幾個(gè)月，革命群眾便成功奪權(quán)，編輯方針隨之改變。

(二) 取消署名制度、實(shí)行集體審稿

1966年8月1日起，中央廣播局取消播音員和記者署名制度(郭鎮(zhèn)之，2008)，相應(yīng)在內(nèi)容審核中也開始實(shí)行集體審稿。1967年1月1日，廣播局對(duì)外部會(huì)議認(rèn)為，原領(lǐng)導(dǎo)班子已失去群眾信任、組織形式不適合“文革”需求，亟須建立新組織，實(shí)行集體審稿；2月，原中心發(fā)稿部門、國(guó)際新聞部、國(guó)內(nèi)新聞部、音樂部、聽工組等被合并為5個(gè)業(yè)務(wù)宣傳小組，其中原國(guó)際新聞部和國(guó)內(nèi)新聞部被合并為“新聞組”，并新設(shè)了兩個(gè)宣傳意味很濃的小組，即毛主席著作宣傳組和“文化大革命”宣傳組(胡耀亭，1996)。新華社也實(shí)行類似的集體負(fù)責(zé)制，1966年6月17日，陳伯達(dá)接見新華社“文革”小組成員時(shí)指示“集體執(zhí)行”部主任職務(wù)(新華社大事記編寫組，1986)。

取消署名制度、實(shí)行集體審稿制度，根本上是由于原領(lǐng)導(dǎo)制度已被打破，但專業(yè)內(nèi)容把關(guān)人的缺失對(duì)對(duì)外傳播造成不良影響，正如外文局1970年業(yè)務(wù)小組反思中提到，取消了人員合理分工和個(gè)人審稿制度，名義上“集體負(fù)責(zé)”，“實(shí)際無人負(fù)責(zé)”(戴延年、陳日濃，1999)。

(三) 強(qiáng)化檢查制度

“文革”期間，對(duì)外傳播內(nèi)容檢查非常嚴(yán)格。在廣播局的軍管決定中提到，必須保證毛主席的聲音“準(zhǔn)確”地在全世界傳播，“確保安全播音，消滅播音事故”，陳伯達(dá)多次批示“保證質(zhì)量，防止事故”“防止敵人破壞”，強(qiáng)調(diào)“對(duì)革命、對(duì)黨負(fù)起神圣責(zé)任”。對(duì)外傳播機(jī)構(gòu)層面，自1967年起，廣播局對(duì)外部舉行了多次安全播音、消滅編譯校對(duì)差錯(cuò)學(xué)習(xí)班，各語言組普遍建立“審聽”制度(胡耀亭，1996)。

對(duì)外傳播機(jī)構(gòu)對(duì)差錯(cuò)的歸因也體現(xiàn)了時(shí)代特點(diǎn)。外文局軍管小組向國(guó)務(wù)院業(yè)務(wù)組呈送的《1969年出版的外文圖書和期刊中的政治性差錯(cuò)情況》將原因歸結(jié)為“政治不掛帥，執(zhí)行制度不嚴(yán)”，認(rèn)為有“階級(jí)敵人從中進(jìn)行破壞、搗亂”(戴延年、陳日濃，1999)，將錯(cuò)誤主要?dú)w結(jié)為個(gè)人行為。然而，錯(cuò)誤之所以發(fā)生，一定程度上正是制度造成的，如1967年4月5日，唐平鑄在人民日?qǐng)?bào)社傳達(dá)中央首長(zhǎng)指示時(shí)說，“現(xiàn)在電臺(tái)的播音員也不留名字，出了錯(cuò)誤是誰也找不到”(宋永毅，2002)，制度設(shè)計(jì)本身難辭其咎。

(四) 口徑管理制度

“文革”中，對(duì)外傳播機(jī)構(gòu)對(duì)于“文革”的文件大都全文播出，而這些內(nèi)容往往“政治術(shù)語太多，但都不能刪”“各語言節(jié)目必用”，還嚴(yán)格按中文稿譯，“不加碼，不減碼，不想當(dāng)然，不自作主張”(胡耀亭，1996)。1969年10月23日，中共中央發(fā)出通知，要求對(duì)外政策宣傳必須統(tǒng)一口徑，各對(duì)外傳播機(jī)構(gòu)要“絕對(duì)遵守”毛澤東和中央指示，不許抵觸、“自由亂發(fā)亂播”，否則必須立即糾正并向中央做檢查，不得“絲毫松懈”(胡耀亭，1996)。

中文定稿制度是一項(xiàng)突出的配套制度。在新華社，1968年11月，對(duì)外部廢除了英文定稿制度，將原來編譯合一的“文革”報(bào)道組、政治外事組、特稿組合并為中文采編組，另外再成立英文翻譯組負(fù)責(zé)翻譯(新華社大事記編寫組，1986)。1969年1月，北京周報(bào)社正式建立編輯部，同樣規(guī)定所有稿件用中文編寫、定稿，改變了過去英文部兼編輯部、英文定稿的做法。

在這種制度設(shè)計(jì)下，很難“內(nèi)外有別”“外外有別”。外文局原局長(zhǎng)段連城回憶：“文革”中翻譯工作者“對(duì)號(hào)入座”，有一個(gè)中文字就換一個(gè)外文字，這樣比較保險(xiǎn)，不易被扣篡改原文的帽子(段連城，2004)。而后果是毛澤東批評(píng)《北京周報(bào)》“有一股抄風(fēng)，抄人家的電報(bào)、公報(bào)、社論，沒有一點(diǎn)自己的東西”(戴延年、陳日濃，1999)。實(shí)際上，根據(jù)林戊蓀回憶，“一股抄風(fēng)”是被迫的選擇：“這些人都不讓寫東西，只能抄、拿新華社現(xiàn)成的或者翻譯人民日?qǐng)?bào)”。

針對(duì)對(duì)外傳播的錯(cuò)誤做法，1967年起，毛主席、周恩來等接連就對(duì)外傳播做出批示。1968年起，中共中央、“文革”小組曾將這些批示作為中央文件下發(fā)，強(qiáng)調(diào)“一定要更高地舉起毛澤東思想偉大紅旗，把對(duì)外宣傳工作做得更廣泛深入，更切合實(shí)際，更科學(xué)，更有效”。

在制定者層面，批示的主體為毛澤東、周恩來，層級(jí)非常高，體現(xiàn)了國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)對(duì)外傳播的高度重視。在制度內(nèi)容層面，批示可分兩類，第一類是對(duì)對(duì)外傳播具體內(nèi)容的指示，主要是要求刪掉一些“自吹自擂”“強(qiáng)加于人”的內(nèi)容。例如毛澤東指出“世界革命的中心——北京”的說法不宜使用，否則是自吹自擂、“以我為核心”，強(qiáng)調(diào)之后在報(bào)刊、內(nèi)部文件、各類講話中，特別是接待外賓時(shí)，一律不得再用這一說法(新華社大事記編寫組，1986)。相關(guān)批示還有“出去要謙虛一點(diǎn)”“不應(yīng)用自己的名義發(fā)出的口號(hào)稱贊自己”“不要向外國(guó)人自吹自擂”“這些空話,以后不要用”(戴延年、陳日濃，1999)，并特別指出對(duì)外不能用“毛澤東思想”的說法，否則是“自我吹噓，強(qiáng)加于人”。第二類是對(duì)對(duì)外傳播行為的指示，例如周恩來強(qiáng)調(diào)對(duì)外傳播要看對(duì)象、有的放矢，“各種刊物都要區(qū)別對(duì)待，要有分工，如果不這樣，內(nèi)容就都一樣了”，不能“不用腦筋，不管對(duì)象” ，毛澤東也多次強(qiáng)調(diào)“國(guó)家不同，做法也不能一樣”(戴延年、陳日濃，1999)。

在制度效果層面，批示作為中央文件在各個(gè)對(duì)外傳播機(jī)構(gòu)得以傳達(dá)，發(fā)揮了一定作用。例如，國(guó)際廣播對(duì)照毛澤東講話進(jìn)行討論，舉辦了學(xué)習(xí)班；外文局總結(jié)了《關(guān)于北京周報(bào)對(duì)外宣傳問題的檢查匯報(bào)》《貫徹毛主席關(guān)于對(duì)外宣傳的新指示，提高和改進(jìn)對(duì)外宣傳工作的初步意見》等(戴延年、陳日濃，1999)。但另一方面，在批示的制定和下達(dá)中，中央“文革”小組與毛澤東、周恩來的認(rèn)識(shí)存在差異。例如康生等中央“文革”小組成員稱，盡管對(duì)外傳播被外國(guó)受眾批評(píng)，仍必須大力對(duì)外宣傳毛澤東思想，以為“我們是非常克制的”“克制得過分了”。由于中央“文革”小組事實(shí)上掌握宣傳大權(quán)，批示的制度效果打了折扣。

直到1970年左右，毛澤東、周恩來等國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人繼續(xù)多次就對(duì)外傳播工作做了批示，被認(rèn)為是“對(duì)外宣傳的根本指導(dǎo)方針”。并且，由于批示落實(shí)具有一定滯后性，1966—1969年的批示也在1970年前后發(fā)揮了效果。1971年，外文局向全局傳送并組織學(xué)習(xí)中辦印發(fā)的《毛主席關(guān)于對(duì)外宣傳工作的重要指示》，進(jìn)行對(duì)照檢查(戴延年、陳日濃，1999)。林戊蓀回憶說，毛澤東的部分批示盡管是批評(píng)性的，但如同“尚方寶劍”，促使外文局在毛澤東的指示下進(jìn)行改革：“‘文革’的后期就開始改進(jìn)，毛澤東提出‘一股抄風(fēng)’這些批評(píng)以后，我們就有了尚方寶劍，就可以做事。”類似地，1971年4月15日，新華社專門召開對(duì)外宣傳工作會(huì)議，學(xué)習(xí)毛主席關(guān)于對(duì)外宣傳的一系列重要批示，會(huì)后寫出《新華社國(guó)內(nèi)新聞對(duì)外宣傳工作會(huì)議紀(jì)要》，呈報(bào)中央組織宣傳組并報(bào)周總理(新華社大事記編寫組，1986)。1970年3月，廣播局對(duì)外部宣傳小組在駐各省記者學(xué)習(xí)班上對(duì)各省記者傳達(dá)了毛澤東、周恩來關(guān)于對(duì)外宣傳的批示，“引起很大震動(dòng)”。

在這種情況下，領(lǐng)導(dǎo)人的批示逐漸實(shí)體化為制度，開始真正發(fā)揮作用。首先，許多原有制度得以調(diào)整改進(jìn)。署名制度方面，1972年，外文局出版的外文刊物稿件開始恢復(fù)使用真名(戴延年、陳日濃，1999)；審稿制度方面，1973年，廣播局對(duì)外部新出臺(tái)了《暫行審查制度》，對(duì)審稿人身份做了明確規(guī)定(胡耀亭，1996)，部分改變了集體審稿；針對(duì)口徑管理，廣播局對(duì)外部1971年制定了“改進(jìn)發(fā)稿工作的初步意見”，區(qū)分通稿和選用稿，針對(duì)通稿，各語言組也不必全文播出(胡耀亭，1996)；檢查制度方面進(jìn)行統(tǒng)一管理、規(guī)范流程，例如1972年3月17日，外交部提出由新聞司統(tǒng)一負(fù)責(zé)外交類新聞的對(duì)外發(fā)布，直接與新華社等媒體單位溝通，其他對(duì)外傳播機(jī)構(gòu)均參照新華社的稿件，周總理批示同意，稱以后以此為準(zhǔn)，不要多頭(新華社大事記編寫組，1986)。

在新制度建立方面，第一，各對(duì)外傳播機(jī)構(gòu)普遍建立了新的編輯方針。外文局反思了1970年以前的工作，批判了照抄、照轉(zhuǎn)、直譯、死譯，反思了審稿制度、主觀辦刊、發(fā)行強(qiáng)加于人等問題；到1972年1月，外文局對(duì)局工作的評(píng)價(jià)是“對(duì)外宣傳工作的提高和改進(jìn)較為顯著，一年來改進(jìn)工作有成效”(戴延年、陳日濃，1999)。第二，在1969—1969年幾乎從未出現(xiàn)在對(duì)外傳播機(jī)構(gòu)史料中的地方外宣得到重視。20世紀(jì)70年代中期，新華社多次召開分社對(duì)外記者座談會(huì)，尤其重視西藏、新疆、內(nèi)蒙古、寧夏、青海等少數(shù)民族地區(qū)的對(duì)外傳播。1974—1975年，相關(guān)的面向分社的對(duì)外報(bào)道會(huì)議至少有5次(新華社大事記編寫組，1986)。外文局也加強(qiáng)了對(duì)地方的對(duì)外傳播，林戊蓀回憶了70年代他和許多同事多次赴地方采訪的經(jīng)歷：“1974年我跟一個(gè)同志一起到西藏采訪，當(dāng)時(shí)已經(jīng)很久沒有報(bào)道西藏了，那個(gè)時(shí)候開始稍微恢復(fù)了一些。我在干校一年剛回來，一共在西藏三個(gè)月，牽扯外事的是我寫，后來香港的進(jìn)步報(bào)紙就把它翻成中文，引起很大的注意。我還去采訪上海寶鋼，寶鋼也涉外，牽扯日本的技術(shù)。好多人都出去采訪，比如到新疆、到很多地方，恢復(fù)了活力。段連城同志組織過一系列各個(gè)城市、地區(qū)的采訪，他寫過很多很好的報(bào)道?！钡谌?，對(duì)外傳播理論研究方面有所突破。1973年1月，新華社對(duì)外部主辦的綜合性業(yè)務(wù)刊物《對(duì)外宣傳參考資料》創(chuàng)刊(新華社大事記編寫組，1986)，并延續(xù)多年。

四、 1966—1976年對(duì)外傳播的制度討論

從歷史制度主義觀點(diǎn)出發(fā)，結(jié)合制度特點(diǎn)的描述、制度變遷的分析和制度后果的闡釋，我們不難發(fā)現(xiàn)，1966—1976年中國(guó)對(duì)外傳播制度史是一種“斷裂的平衡”，其中時(shí)代和政策背景的斷裂，與制度自身張力的穩(wěn)定性發(fā)生碰撞，最終形成一種微妙的平衡。

(一) 制度特點(diǎn)

本節(jié)將制度作為自變量，分析1966—1976年中國(guó)對(duì)外傳播制度的特點(diǎn)，從時(shí)間序列與關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)、權(quán)力的非對(duì)稱性、領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制小組化、作為批示的制度以及制度對(duì)個(gè)人的影響展開。

1. 時(shí)間序列與關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)

要建立歷史變遷的模式，需要對(duì)歷史進(jìn)行分期。本研究進(jìn)行歷史分期的標(biāo)準(zhǔn)是制度的連續(xù)與斷裂，將1966—1976年對(duì)外傳播制度史分1966—1969年和1970—1976年兩段。

當(dāng)然，1966—1969年與1970—1976年之間不是完全斷裂，而是按照時(shí)間序列一脈相傳， 1966—1969年的一些做法一直持續(xù)到“文革”結(jié)束，乃至延續(xù)至今。先前發(fā)生的事件總是對(duì)之后的事件產(chǎn)生影響，這也是“時(shí)間序列”的意義。

2. 對(duì)外傳播權(quán)力的非對(duì)稱性：小組制

制度在不同集團(tuán)間分配權(quán)力的方式是不平等的，往往賦予某些集團(tuán)和群體接近決策的機(jī)會(huì)和特權(quán)，同時(shí)遣散另外一些利益，將其置于不利地位，導(dǎo)致某些集團(tuán)的勝出和其他集團(tuán)的失利(Hall amp; Taylor，1996)。權(quán)力的非對(duì)稱性體現(xiàn)在幾組關(guān)系中：在中央層面，中央“文革”小組與各對(duì)外傳播機(jī)構(gòu)權(quán)力不對(duì)稱、宣傳與外事部門權(quán)力不對(duì)稱；在機(jī)構(gòu)層面，領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)即軍管小組、群眾組織與業(yè)務(wù)部門之間權(quán)力不對(duì)稱。

1966—1976年對(duì)外傳播領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制有多次變化，但“小組”始終扮演重要角色。首先是1966年中央“文革”小組成立，各對(duì)外傳播機(jī)構(gòu)內(nèi)部也成立了“文革”小組，隨后1967年年初群眾組織奪權(quán)，其后軍事管制中出現(xiàn)了軍管小組，領(lǐng)導(dǎo)宣傳小組工作，直至20世紀(jì)70年代軍管結(jié)束。用楊正泉的話來說，當(dāng)時(shí)“小組”流行，從中央“文革領(lǐng)導(dǎo)小組”到各種小組，其實(shí)小組權(quán)力不小(楊正泉，2015)。

圖2 對(duì)外傳播領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制示意圖(1966—1976年)

小組是在不同層級(jí)單位中以議事協(xié)調(diào)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)的名義存在的特殊制度?！拔母铩睍r(shí)期，各級(jí)小組的設(shè)立伴隨原有領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的打破，是對(duì)官僚機(jī)構(gòu)、科層制的消解。當(dāng)時(shí)，小組得到中央的鼓勵(lì)和支持，然而其弊端也十分明顯。在領(lǐng)導(dǎo)上，“文革”小組、軍管小組、群眾組織等處于領(lǐng)導(dǎo)地位的小組職能寬泛，可以“繞道走捷徑”，權(quán)力較大，又缺乏制度約束，以“制度超越”的方式干擾日常的對(duì)外傳播事務(wù)(周望，2010)。在運(yùn)行上，以宣傳小組為代表的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)小組實(shí)際上并未提高效率、調(diào)動(dòng)資源，反而難以發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，增加了不必要的程序和手續(xù)，影響工作效率。從制度績(jī)效上來說，造成了不良的后果。

首先，中央“文革”小組直接領(lǐng)導(dǎo)部分對(duì)外傳播機(jī)構(gòu)。中央“文革”小組是政策制定者，直接決定制度中參與者的權(quán)力，并賦予自身特權(quán)。例如，中央“文革”小組原本不直接管理某一特定機(jī)構(gòu)，但由于宣傳有重要意義，許多機(jī)構(gòu)直接被納入中央“文革”小組管理之下，如1966年12月18日，陳伯達(dá)、江青說，廣播是重要的宣傳工具，“這樣重要的單位，我們管定了！”

其次，中央“文革”小組即宣傳口與外事口之間時(shí)常發(fā)生沖突。例如，江青對(duì)安東尼奧尼拍攝的《中國(guó)》非常不滿，1974年2—10月，中央“文革”小組開展學(xué)習(xí)班，著重批判《中國(guó)》。楊正泉回憶，這實(shí)際上是針對(duì)外交和周恩來總理：“‘四人幫’這么無知、蠻橫地插手外交領(lǐng)域發(fā)難，又如此大張旗鼓地故意把事情做大，其深層目的是以《中國(guó)》為突破口，矛頭指向外交，指向周恩來總理，企圖篡奪掌控外交權(quán)”(楊正泉，2015)。

最后，在對(duì)外傳播機(jī)構(gòu)中，軍管小組和群眾組織選出的宣傳小組是掌權(quán)者，但由于他們不具備對(duì)外傳播的專業(yè)能力、“奪權(quán)容易掌權(quán)難”，實(shí)際無法領(lǐng)導(dǎo)對(duì)外傳播的業(yè)務(wù)工作，對(duì)外傳播制度效能低下。

之前我聽過這樣的說法，只要進(jìn)入北大，就能感受到“北大的空氣也是養(yǎng)人的”，我這次試著去感受，果然能感覺到空氣中有一種說不出的好味道，身心愜意無比。

3. 人對(duì)制度的影響：對(duì)外傳播批示

1966—1976年，毛澤東、周恩來等國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)于對(duì)外傳播有多次重要批示，被認(rèn)為是對(duì)外傳播的“根本指導(dǎo)方針”，發(fā)揮了不可或缺的制度作用。

從制度角度來看，這些批示有下述特點(diǎn)。首先，在制定者方面，批示為國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人直接發(fā)出，是個(gè)人而非組織主體，層級(jí)非常高。這一方面源于領(lǐng)導(dǎo)人的高度重視；另一方面也體現(xiàn)了原有的通過科層制逐層下達(dá)意見的途徑的失效。其次，在內(nèi)容和形式上，這些批示大多針對(duì)具體事件，即使經(jīng)中央“文革”小組整理、作為中央文件下發(fā)的批示，也大多因事而就，例如毛主席在“援外飛機(jī)上噴刷毛主席語錄”的請(qǐng)示報(bào)告的批示等，不夠系統(tǒng)。最后，在制度效果方面，批示的落實(shí)不是一蹴而就的，毛澤東、周恩來自1967年起便開始就對(duì)外傳播發(fā)出一系列重要批示，但直至70年代后對(duì)外傳播制度才有了相應(yīng)變遷。一方面，這是因?yàn)樵械膶?duì)外傳播做法因?yàn)椤奥窂揭蕾嚒保嬖谧晕覐?qiáng)化和正反饋，一旦陷入某種路徑便難以扭轉(zhuǎn)。另一方面，從批示制度本身來說，各機(jī)構(gòu)在對(duì)批示的解讀有一定的發(fā)揮空間。批示具有直接性、高層級(jí)等優(yōu)勢(shì)，但唯有落實(shí)到更具體的制度、規(guī)則上，才能夠得到更好的貫徹實(shí)行。

4. 制度對(duì)人的影響：行動(dòng)者偏好

制度塑造著行動(dòng)者的利益和偏好，在制度中所處的不同位置影響行動(dòng)者之間的關(guān)系(Hall amp; Taylor，1996)。在對(duì)外傳播中，與領(lǐng)導(dǎo)者相比，每個(gè)實(shí)際參與對(duì)外傳播業(yè)務(wù)的行動(dòng)者的權(quán)力很小，例如林戊蓀回憶當(dāng)時(shí)之所以“一股抄風(fēng)”，其實(shí)是無奈之舉：

“為什么一股抄風(fēng)？那是因?yàn)椴蛔屇阌茫蛔屇銓憱|西，造反派一會(huì)兒這個(gè)一會(huì)兒那個(gè)。所以那時(shí)候國(guó)際的稿子和國(guó)內(nèi)的一部分稿子都用新華社的稿子，然后我們?cè)谒母遄由霞庸?，沒辦法。所以一股抄風(fēng)不是我們?cè)敢?，是客觀形勢(shì)逼迫地出了這一招。”

即使是對(duì)外傳播機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)者，相對(duì)于“文化革命”小組、“四人幫”來說，也是處在不利地位的，這導(dǎo)致他們?cè)趯?duì)外傳播中難以突破既有體制。1978年3月，耿飚同志在《北京周報(bào)》創(chuàng)刊二十周年紀(jì)念會(huì)上的講話中說：

1974年在部里開會(huì)，我主張《北京周報(bào)》盡可能登《人民日?qǐng)?bào)》的，這個(gè)話要改過來。那時(shí)候不能鼓勵(lì)你們搞自己的特色，掌握不好，人家要算賬，不找你們，找我?，F(xiàn)在，那個(gè)話我收回。我主張你們多搞特色。

這種“人家算賬，不找你們，找我”的想法，也說明即便對(duì)于當(dāng)時(shí)外交工作管理中的高層來說，制度中的位置是相對(duì)的，權(quán)力關(guān)系影響制度中的幾乎所有個(gè)體。

(二) 制度變遷

制度變遷涉及制度在各種因素的影響下發(fā)生再生、轉(zhuǎn)變、更替、結(jié)束等。本研究認(rèn)為，1966—1969年制度變遷是激進(jìn)的，主要受外生因素影響，而1970—1976年，制度變遷相對(duì)漸進(jìn)，更多地受內(nèi)生因素影響。

首先，1966—1969年，對(duì)外傳播制度變遷主要依靠外生因素，即社會(huì)系統(tǒng)和政治背景的大范圍變化。中國(guó)的對(duì)外傳播制度嵌入在國(guó)內(nèi)制度中，1966—1969年的對(duì)外傳播與1949—1965年相比，導(dǎo)致制度巨變的最大因素是“文化大革命”，它使得對(duì)外傳播領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、規(guī)則、外國(guó)記者管理制度發(fā)生變遷，還導(dǎo)致了“紅衛(wèi)兵外交”等輸出革命的活動(dòng)。對(duì)外傳播的對(duì)象——國(guó)際環(huán)境也是外生因素之一，1966年所面臨的國(guó)際環(huán)境導(dǎo)致中國(guó)對(duì)外傳播走向“世界革命”。在這一階段，變遷是激進(jìn)的，在非常短暫的時(shí)間內(nèi)迅速而配套地發(fā)生。

相應(yīng)地，1970年后，對(duì)外傳播呈現(xiàn)漸進(jìn)變遷，歷時(shí)相對(duì)更長(zhǎng)、發(fā)生過程較緩慢。漸進(jìn)變遷的動(dòng)因主要在制度內(nèi)部。一方面，20世紀(jì)70年代，對(duì)外傳播位于外事和宣傳的權(quán)力交點(diǎn)上，權(quán)力爭(zhēng)奪的時(shí)刻蘊(yùn)含著制度變遷的可能，制度內(nèi)部不同要素的斷裂與沖突導(dǎo)致變遷出現(xiàn)。另一方面，“文革”初期的制度設(shè)計(jì)弊端凸顯，制度的規(guī)則和執(zhí)行之間的偏離也促使制度發(fā)生漸進(jìn)式內(nèi)部變遷，包括軍事管制結(jié)束、業(yè)務(wù)機(jī)制重建等。

此外，對(duì)外傳播觀念，特別是毛澤東思想等意識(shí)形態(tài)也與制度產(chǎn)生互動(dòng)。一方面，觀念對(duì)制度的維系發(fā)揮必要的支持作用，“高舉毛澤東思想偉大旗幟”的觀念一度將各種合理或不合理的制度都合理化，賦予制度以正當(dāng)性；另一方面，更重要的是，觀念的變化也參與塑造制度，為制度的演變提供必要的思想基礎(chǔ)和觸發(fā)條件(馬雪松，2013)，作為“尚方寶劍”的毛澤東思想觀念處在變化中，也是制度變遷動(dòng)力來源之一。

(三) 制度遺產(chǎn)： 斷裂的平衡

1966—1976年是新中國(guó)對(duì)外傳播制度劇變的時(shí)期。通過與1966年前的對(duì)外傳播制度與1976年后的制度相比較，可以確認(rèn)1966—1976年的制度影響、制度史的連續(xù)與割裂，以及對(duì)當(dāng)下的啟示。

如果將1966—1976年的對(duì)外傳播制度置于新中國(guó)對(duì)外傳播制度變遷的視野中，本研究認(rèn)為政治運(yùn)動(dòng)、外交環(huán)境的變化和制度內(nèi)部因素關(guān)系的變化將對(duì)外傳播制度推向斷裂。然而，在斷裂中仍有連續(xù)，在變遷中有流存的模式，在斷裂后出現(xiàn)新一輪平衡，對(duì)外傳播制度的發(fā)展有繼承性和延續(xù)性。

從管理機(jī)制來看，一方面，由于對(duì)外傳播制度依附于政治體制，“文革”對(duì)對(duì)外傳播產(chǎn)生巨大沖擊，1966—1976年對(duì)外傳播出現(xiàn)了特有的管理機(jī)制，如“文革”小組、群眾組織奪權(quán)、軍事管制等組織形式。在這個(gè)意義上，其對(duì)歷史的“斷裂”是顯然的。不過，另一方面，在更宏觀的視角下，新中國(guó)成立以來，對(duì)外傳播的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制呈現(xiàn)由外交主導(dǎo)到宣傳主導(dǎo)的趨勢(shì)。1949—1966年，對(duì)外傳播主要作為外交的重要組成部分，位于外事部門的管理之下。改革開放后，我國(guó)先后成立了中宣部對(duì)外宣傳局、對(duì)外宣傳小組等專門化的管理機(jī)構(gòu)，20世紀(jì)90年代中央對(duì)外宣傳辦公室、國(guó)務(wù)院新聞辦成立后，對(duì)外傳播逐漸被正式納入宣傳的體系中。處在中間點(diǎn)上的1966—1976年，一定程度上成為歷史的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，呈現(xiàn)宣傳與外事管理交錯(cuò)并時(shí)有齟齬，這部分程度上體現(xiàn)了一定的延續(xù)性。

從傳播理念上來看，1966—1976年的對(duì)外傳播中有許多錯(cuò)誤的做法，但當(dāng)時(shí)所標(biāo)榜的一些對(duì)外傳播理念在表述上與1966年前和1976年后是非常相似乃至相同的，“以我為主”是最突出的體現(xiàn)，毛澤東、周恩來在批示中也多次強(qiáng)調(diào)“內(nèi)外有別”“外外有別”等，這也是延續(xù)性的表現(xiàn)。當(dāng)然，錯(cuò)誤理念也大量存在，主要存在于革命群眾當(dāng)中，核心是“以我為主”與“受眾角度”孰輕孰重的問題，受到“左”傾思潮的影響，“文革”期間將這兩者對(duì)立了起來，也可謂“斷裂”。斷裂與延續(xù)，是交織的主題。

迄今，1966—1976年的許多錯(cuò)誤做法對(duì)對(duì)外傳播制度仍有影響，也正是那些正確的做法使得“文革”后的中國(guó)比較迅速、順利地走上了改革開放的道路。1966—1976年從上到下小組化的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、奪權(quán)帶來的混亂局面、不恰當(dāng)?shù)膫鞑ヒ?guī)則，都是當(dāng)今對(duì)外傳播應(yīng)當(dāng)吸取的教訓(xùn)，而對(duì)國(guó)際環(huán)境相對(duì)迅速的反應(yīng)、對(duì)錯(cuò)誤的糾偏，是值得研究的做法。也正是在這一歷史階段的凸顯下，更顯示出改革開放后撥亂反正的正確性，以及近年來加強(qiáng)對(duì)外傳播制度化建設(shè)的必要性，并給予我們以“制度自信”的啟迪。

正如林戊蓀先生所說：“現(xiàn)在我們不會(huì)做那些傻事，因?yàn)槲覀兊慕?jīng)驗(yàn)教訓(xùn)太深痛了”“要把過去的成功和失敗都很好地總結(jié)，然后想出更好的辦法，這才是正確的態(tài)度?！?/p>

(本論文系2015年教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃基金(15YJA860022)“新中國(guó)對(duì)外傳播制度史研究”階段性成果。)

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(編輯：曹書樂)

PunctuatedEquilibrium:AnInstitutionalHistoryofInternationalCommunicationofChinafrom1966to1976

Qing’an Zhou1, Yue Wu2

(1.SchoolofJournalismandCommunication,TsinghuaUniversity; 2.People’sDaily)

The ten years from 1966 to 1976 in China witnessed special transitions of international communication institutions with unique characteristics. Applying the methods of historical analysis and oral history, this research studies from the perspective of historical institutionalism on the international communication institutions during this period, including organizations, regulations and rules, foreign journalist management and special forms. The research finds out that the factor of time and critical junctures were crucial during the period, and division of power was asymmetric. Groups were important organizational forms, and leaders’ instructions played important roles, which influenced personal behavior. External, internal factors as well as communication ideas all led to the institutional changes. In conclusion, this research regards the international communication institution in 1966 to 1976 as a breakage period that punctuates the equilibrium, and on the whole, China’s international communication acted as punctuated equilibrium.

International Communication； Institutional History； Historical Institutionalism

1. 周慶安:清華大學(xué)新聞與傳播學(xué)院副教授。

2. 吳月:人民日?qǐng)?bào)社。

DOI10.16602/j.gmj.20170028