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理順地政 助力傳統(tǒng)村落保護(hù)的實(shí)踐與思考

2017-12-05 03:20臨海市國(guó)土資源局
浙江國(guó)土資源 2017年11期
關(guān)鍵詞:臨海市臨海建房

□ 臨海市國(guó)土資源局 潘 霞

理順地政 助力傳統(tǒng)村落保護(hù)的實(shí)踐與思考

□ 臨海市國(guó)土資源局 潘 霞

傳統(tǒng)村落是我國(guó)農(nóng)耕文化遺產(chǎn)的重要載體,是不可復(fù)制的物質(zhì)和非物質(zhì)文化遺產(chǎn),是民族傳統(tǒng)文化賴以生存、延續(xù)、發(fā)展的重要文化空間。習(xí)近平總書記說(shuō)城鎮(zhèn)化要讓居民望得見(jiàn)山、看得見(jiàn)水、記得住鄉(xiāng)愁,保護(hù)好傳統(tǒng)村落就是保護(hù)好文化的根基,就是留住可以觸摸的鄉(xiāng)愁。傳統(tǒng)村落不只是一種生活的需求,也是一種文化的需要,文化的價(jià)值。

臨海是國(guó)家歷史文化名城和臺(tái)州歷史文化發(fā)祥地,素有“山清水秀之鄉(xiāng)、歷史文物之邦、名人薈萃之地”盛譽(yù)。在臨海的青山綠水間,散落著大量傳統(tǒng)村落和歷史建筑。近年來(lái),臨海從理順土地政策入手,助力全市傳統(tǒng)村落和歷史建筑的保護(hù)和利用,做好悠久歷史文化的傳承。

一、臨海傳統(tǒng)村落保護(hù)的現(xiàn)狀

臨海自西漢設(shè)縣,現(xiàn)存?zhèn)鹘y(tǒng)村落中的建筑大多建于明、清時(shí)期,但其村落形成、布局、古道、古井以及歷史傳承卻始于宋、元,有的還可追溯到唐代甚至更早,如形成于元代以前的東塍鎮(zhèn)嶺根村,形成于元末明初的江南街道岙底羅村保護(hù)價(jià)值都非同一般。

在近年的建設(shè)活動(dòng)中,由于缺乏對(duì)傳統(tǒng)村落價(jià)值的認(rèn)識(shí),或因沒(méi)錢維修被空置、倒賣等原因,傳統(tǒng)村落正在遭受有意無(wú)意的破壞,村落數(shù)量銳減,民宅破敗現(xiàn)象嚴(yán)重,總體現(xiàn)狀不容樂(lè)觀。根據(jù)《臨海歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃》(2012-2020)以及臨海市第三次全國(guó)文物普查登記的不可移動(dòng)文物名錄統(tǒng)計(jì),臨海的傳統(tǒng)村落和歷史建筑正在以大約每年5%的速度遞減?,F(xiàn)存有63個(gè)傳統(tǒng)村落和12個(gè)傳統(tǒng)街區(qū)列入保護(hù)范疇,其中一類(國(guó)家級(jí))18個(gè),保存相對(duì)完整的僅31個(gè)左右,且大多在山區(qū);歷史建筑近40%已被拆除,一些尚未拆除的也破敗嚴(yán)重。

為加快做好保護(hù)工作,臨海市組織對(duì)全市傳統(tǒng)村落、傳統(tǒng)街區(qū)、典型傳統(tǒng)建筑進(jìn)行了大規(guī)模普查研究,開(kāi)展村落建檔、分析研究、定量評(píng)價(jià)、分等定級(jí)等工作,建立了臨海傳統(tǒng)村落檔案,編制出臺(tái)了《臨海傳統(tǒng)村落調(diào)研與保護(hù)利用策略研究報(bào)告》和《臨海市歷史建筑保護(hù)規(guī)劃》,明確了全市傳統(tǒng)村落和典型傳統(tǒng)建筑名錄。

二、傳統(tǒng)村落保護(hù)的地政難題

1.“一戶一宅、拆舊建新”難題

根據(jù)《臨海市農(nóng)民住宅用地管理辦法》規(guī)定,農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地,要求村民拆舊建新。大部分傳統(tǒng)村落或歷史建筑年久失修、居住條件惡劣,無(wú)法滿足實(shí)際需求,原住戶既無(wú)力通過(guò)修繕自己的老宅改善居住環(huán)境又不能另外安排新宅基地,只能通過(guò)拆除老房建新房來(lái)改善自身的居住條件,導(dǎo)致部分有價(jià)值的歷史古建筑已經(jīng)坍塌或者瀕臨坍塌卻無(wú)人問(wèn)津或者歷史建筑被拆除破壞。

2.“老村保護(hù)、新村建設(shè)”難題

臨海市傳統(tǒng)村落大部分在偏遠(yuǎn)山區(qū),集體存量建設(shè)用地少,傳統(tǒng)村落所屬村集體要想自行對(duì)整個(gè)村落進(jìn)行保護(hù)開(kāi)發(fā),就需要為原住戶尋找合適的新村位置統(tǒng)一安排建房;但大規(guī)模整村搬遷安置涉及建設(shè)、國(guó)土、林業(yè)等部門,對(duì)農(nóng)村新增建設(shè)用地指標(biāo)、新村開(kāi)發(fā)建設(shè)資金等需求壓力巨大。

3.“保護(hù)名錄、范圍界定”難題

臨海傳統(tǒng)村落、傳統(tǒng)街區(qū)、典型傳統(tǒng)建筑涉及全市19個(gè)鎮(zhèn)(街道),分布范圍廣,類型復(fù)雜,一方面對(duì)保護(hù)名錄的確定及更新需要專家做出評(píng)定、審查后予以確定,周期長(zhǎng);另一方面?zhèn)鹘y(tǒng)村落、傳統(tǒng)街區(qū)列為保護(hù)的具體范圍界限界定困難,全市雖然已初步形成傳統(tǒng)村落和典型傳統(tǒng)建筑名錄,但無(wú)明確的紅線范圍。國(guó)土資源部門在用地審批中,如何做到公平公正、有據(jù)可依成為一大難題。

三、當(dāng)前保護(hù)的主要做法

近年來(lái),為積極做好傳統(tǒng)村落和歷史建筑保護(hù)工作,在土地管理方面,特別是解決和改善傳統(tǒng)村落和歷史建筑內(nèi)的原住戶居住條件方面臨海市做了積極探索,主要有以下幾個(gè)方面。

1.創(chuàng)新管理

2014年,臨海市政府出臺(tái)《臨海市規(guī)范農(nóng)民建房管理的意見(jiàn)》。意見(jiàn)提出將列為臨海市傳統(tǒng)村落和歷史建筑的宅基地收歸村集體所有并進(jìn)行綜合保護(hù),村民可不必拆除原住宅,并可異地重新建房,從而破解由于“一戶一宅、拆舊建新”的規(guī)定限制導(dǎo)致的居住在傳統(tǒng)村落和歷史建筑中的村民既無(wú)力修繕又不能另外安排新宅基地的困局。自意見(jiàn)實(shí)施以來(lái),共有248間66200平方米涉及傳統(tǒng)村落和歷史建筑保護(hù)的宅基地收歸村集體所有后由村集體進(jìn)行綜合保護(hù),135戶原住戶重新異地建房215間31986平方米。

2.落實(shí)指標(biāo)

近年來(lái),臨海根據(jù)傳統(tǒng)村落保護(hù)需求,利用農(nóng)民建房專項(xiàng)指標(biāo)、農(nóng)村土地綜合整治指標(biāo)等,優(yōu)先解決傳統(tǒng)村落農(nóng)房安置、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等新村建設(shè)指標(biāo)需求。每年在下達(dá)全市農(nóng)民建房指標(biāo)時(shí),對(duì)列入臨海市傳統(tǒng)村落保護(hù)利用名單的行政村優(yōu)先考慮安排建房指標(biāo),目前已先后為東塍鎮(zhèn)嶺根村、江南街道岙底羅村等13個(gè)村落實(shí)農(nóng)民建房用地指標(biāo)157畝,真正做到“還利于民,讓民做主”,進(jìn)一步激發(fā)傳統(tǒng)村落村民自我保護(hù)意識(shí)。

3.特事特辦

一方面,根據(jù)《臨海傳統(tǒng)村落調(diào)研與保護(hù)利用策略研究報(bào)告》和《臨海市歷史建筑保護(hù)規(guī)劃》,建立全市傳統(tǒng)村落和歷史建筑檔案,形成保護(hù)名錄為農(nóng)民建房管理提供審批依據(jù);另一方面,對(duì)未列入保護(hù)名錄的傳統(tǒng)村落或歷史建筑確需保護(hù)的,由建設(shè)規(guī)劃、文廣新、國(guó)土及所在鎮(zhèn)(街)組織專家實(shí)地踏勘和論證并形成統(tǒng)一意見(jiàn)后,參照列入保護(hù)名錄的辦法管理。按照特事特辦的原則,先后組織相關(guān)部門對(duì)大田街道老街街區(qū)、江南街道岙底羅村、東塍鎮(zhèn)上嶺村等地的實(shí)地踏勘,進(jìn)一步明確保護(hù)的范圍界限,為加快辦理原住戶異地建房提供便利。

四、關(guān)于今后管理工作的思考

傳統(tǒng)村落和歷史建筑保護(hù)既是對(duì)文物和歷史文化的保護(hù)工作,又是一項(xiàng)涉及民生問(wèn)題的管理工作,只有做好保護(hù)工作,附著于其上的各種文化才能夠得到動(dòng)態(tài)的保護(hù)和傳承。

1.建立完善古村保護(hù)開(kāi)發(fā)管理機(jī)制

從市級(jí)層面,出臺(tái)傳統(tǒng)村落保護(hù)的具體管理辦法,落實(shí)各有關(guān)部門責(zé)任義務(wù),制定保護(hù)發(fā)展規(guī)劃,確定保護(hù)方式,出臺(tái)支持政策,建立完善的傳統(tǒng)村落保護(hù)和建設(shè)開(kāi)發(fā)管理工作機(jī)制,成立傳統(tǒng)村落保護(hù)利用工作領(lǐng)導(dǎo)小組,負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)工作,建立政策引導(dǎo)、技術(shù)支持、資金整合、考核督導(dǎo)等工作機(jī)制。從村級(jí)層面,各傳統(tǒng)村落所在村將保護(hù)建設(shè)工作納入村規(guī)民約,建立以村民自主保護(hù)為基礎(chǔ),按照“一村一議”的方式,明確收回補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),收回后保護(hù)開(kāi)發(fā)模式等,從而形成具有本村特色的保護(hù)模式。村建筑材料和建筑風(fēng)貌選擇,做到老村和新村整體風(fēng)貌一致,統(tǒng)籌發(fā)展的可持續(xù)性。

▲ 王綸故居與東塍鎮(zhèn)嶺根村新村相鄰

3.探索農(nóng)村宅基地有償退出機(jī)制

2.做好古村和新村建設(shè)的統(tǒng)籌規(guī)劃

雖然目前臨海已逐步形成村集體收回老屋進(jìn)行綜合保護(hù)開(kāi)發(fā)、原住戶搬遷安置到新村的模式,但老村和新村間的統(tǒng)籌規(guī)劃尚未明確。下階段應(yīng)從老村和新村的不同發(fā)展規(guī)劃出發(fā),統(tǒng)籌定位老村和新村的不同功能,做好兩者的相互銜接。以臨海發(fā)展鄉(xiāng)村生態(tài)旅游為契機(jī),一方面做好老村景區(qū)化改造,挖掘老村的歷史文化,加強(qiáng)老村生態(tài)環(huán)境和文化遺產(chǎn)保護(hù),另一方面做好新村的規(guī)劃建設(shè)和節(jié)約集約用地,改善村民居住環(huán)境,建設(shè)完善旅游方面的基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施,重點(diǎn)做好新

目前臨海各村集體主要通過(guò)與原住戶協(xié)商后簽訂收回協(xié)議,采取無(wú)償或少數(shù)資金補(bǔ)償?shù)姆绞?,原住戶退出老建筑交由村集體統(tǒng)一管理。但受現(xiàn)行農(nóng)村宅基地管理存在法律和制度限制,盡管這樣的方式取得了一定成效,但難以實(shí)現(xiàn)大的突破與創(chuàng)新。沒(méi)有統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及補(bǔ)償資金來(lái)源,在實(shí)際工作中不論是政府部門還是村集體在古村保護(hù)中所需的政策處理難度都較大,不利于整體的開(kāi)發(fā)保護(hù)。下一階段,可以從古村落保護(hù)工作的實(shí)際情況出發(fā),進(jìn)一步探索農(nóng)村宅基地有償退出機(jī)制,支持和鼓勵(lì)社會(huì)資本以捐資、投資、合作開(kāi)發(fā)等方式參與村落保護(hù)利用,積極探索閑置傳統(tǒng)民居掛牌出讓保護(hù)利用的新途徑。鼓勵(lì)社會(huì)各界參與傳統(tǒng)村落保護(hù)利用,通過(guò)租賃等方式獲取傳統(tǒng)民居使用權(quán),在不破壞原有風(fēng)貌的前提下,作出傳統(tǒng)村落發(fā)展的新文章。

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