文/孫忠喜 熊光輝 編輯/靖立坤

規(guī)范涉匯案件的送達(dá)程序

文/孫忠喜 熊光輝 編輯/靖立坤

［說法］

送達(dá)是法律文書生效的必經(jīng)程序。送達(dá)程序不規(guī)范，可能導(dǎo)致法律文書無法產(chǎn)生法律效力。如果該問題在訴訟程序中被發(fā)現(xiàn)，將直接導(dǎo)致行政行為被撤銷；如果行政決定已被執(zhí)行，行政機關(guān)可能面臨國家賠償責(zé)任?！?·16”特大地下錢莊非法買賣外匯系列案件異地當(dāng)事人和境外當(dāng)事人較多，加上一些當(dāng)事人企圖通過不配合送達(dá)來逃避法律責(zé)任，送達(dá)難的問題尤為突出?，F(xiàn)階段，行政送達(dá)均參照民事送達(dá)相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。而面對當(dāng)事人配合送達(dá)的意愿不強，案件實際情況復(fù)雜，如何規(guī)范送達(dá)程序以確保行政行為的法律效力，尚有許多問題亟待解決。

系列案件的送達(dá)問題及應(yīng)對

“9·16”系列案件涉及送達(dá)方面的問題復(fù)雜多樣，有的當(dāng)事人不配合送達(dá)，因無法送達(dá)延誤案件處理期間；有的當(dāng)事人故設(shè)陷阱，前期不管不問，后期再提出異議，導(dǎo)致對案件前期處理程序的效力產(chǎn)生爭議等。從系列案件辦理實踐看，規(guī)范送達(dá)程序的途徑，除提升辦案人員法律素養(yǎng)、嚴(yán)格規(guī)范操作程序外，關(guān)鍵在于處理好送達(dá)地址的確定、送達(dá)方式的選擇、送達(dá)證據(jù)的留存、送達(dá)陷阱的防范，以及涉外送達(dá)的操作等五個方面的問題。

送達(dá)地址的確定

案例：李某系本地人，外匯局就其私自買賣外匯行為調(diào)查詢問時記載了其住址，并留存了身份證復(fù)印件。辦案人員送達(dá)法律文書時發(fā)現(xiàn)，該居所原系李某租住、現(xiàn)已另租他人，無門牌號碼，而李某身份證記載的住址已被拆遷，且李某電話已停機。

《民事訴訟法》規(guī)定，送達(dá)地址主要包括受送達(dá)人指定的地址、受送達(dá)人的住所地或者經(jīng)常居住地。其中，自然人的住所地系戶籍登記地或者有效身份證件記載地。經(jīng)常居住地是連續(xù)居住1年以上、且有長期居住目的的居住地。本案中，李某的居所不能認(rèn)定為經(jīng)常居住地，居所和戶籍地的現(xiàn)狀導(dǎo)致其均難以確定。

地址是送達(dá)程序中的關(guān)鍵要素之一，受送達(dá)人的相關(guān)地址決定了直接送達(dá)的目的地、郵寄送達(dá)的收件地、委托送達(dá)受托的單位以及公告送達(dá)的報刊范圍。系列案件當(dāng)事人外地人居多，流動性強，法律關(guān)于經(jīng)常居住地的認(rèn)定規(guī)定較為原則，節(jié)假日或者因經(jīng)營活動暫時離開是否可以認(rèn)定為連續(xù)居住不明確，長期居住目的也較難認(rèn)定。同時，送達(dá)實踐中經(jīng)常遇到當(dāng)事人留存地址或者身份證記載住址不存在、留存地址的建筑被拆遷或者無門牌號等情況，難以證明辦案人員已將法律文書送達(dá)到該具體地址。因此，送達(dá)地址的確定，存在經(jīng)常居住地認(rèn)定難和具體地址確定難的問題。具體案件辦理中，外匯局編制了送達(dá)地址確認(rèn)書，由當(dāng)事人在首次接受調(diào)查時說明并記載文書送達(dá)地址，該送達(dá)地址適用于行政處罰、行政復(fù)議等全過程，外匯局還在當(dāng)事人簽署確認(rèn)書前向其明確告知地址變更告知義務(wù)，以及地址錯誤的法律后果等，并在后續(xù)聽證、復(fù)議等階段主動提醒其再次確認(rèn)送達(dá)地址，有效避免了送達(dá)地址的風(fēng)險。此外，加強與流動人口管理部門、規(guī)劃部門、社區(qū)的聯(lián)系，由其協(xié)助認(rèn)定經(jīng)常居住地和確定居所錯誤、被拆遷等情況。

送達(dá)方式的選擇

案例：王某系外地人，因私自買賣外匯被外匯局處罰。辦案人員多次到王某在當(dāng)?shù)氐淖∷厮瓦_(dá)法律文書，王某均不在，也不接聽辦案人員的電話。經(jīng)了解得知，王某已離開住所地很長時間；辦案人員分別向王某的住所地和戶籍地郵寄法律文書，均因查無此人被退回。

《民事訴訟法》規(guī)定，受送達(dá)人下落不明或者其他送達(dá)方式無法送達(dá)的，可以適用公告送達(dá)。本案中，外匯局已無法聯(lián)系到王某，且直接送達(dá)和郵寄送達(dá)均不成功，如果能據(jù)此認(rèn)定王某下落不明，那么外匯局可以直接公告送達(dá)；反之，則需要先委托送達(dá)，該方式也無法送達(dá)后，才能公告送達(dá)。因此，對王某能否適用公告送達(dá)的關(guān)鍵在于“下落不明”如何認(rèn)定，送達(dá)方式的選擇，關(guān)鍵在于是否具備適用該送達(dá)方式的條件。

此外，現(xiàn)階段相關(guān)法律明確規(guī)定，行政處罰決定書、催告書、行政復(fù)議決定書需要參照民事訴訟法的規(guī)定送達(dá)當(dāng)事人。涉匯案件辦理中接受調(diào)查、處罰告知、聽證事項及意見、復(fù)議受理及延期辦理、加處罰款金額等，均需要告知或者通知當(dāng)事人，但是相關(guān)法律對具體的通知和告知方式以及是否需要適用送達(dá)程序等并未做規(guī)定。因此，送達(dá)方式的選擇不僅涉及該方式的具體適用條件問題，也涉及相關(guān)法律文書是否需要送達(dá)的問題。

關(guān)于送達(dá)方式的適用條件問題。除公告送達(dá)外，其他送達(dá)方式的適用條件相對明確。鑒此，外匯局與法院溝通后明確：當(dāng)事人離開住所地避而不見、不接聽電話或者更換號碼等存在逃避處罰故意，直接送達(dá)和郵寄送達(dá)均無法送達(dá)的，可以認(rèn)定為“下落不明”適用公告送達(dá)。具體案件處理中，外匯局在條件允許時仍然先委托戶籍地的外匯局送達(dá)，如委托送達(dá)無法送達(dá)，再公告送達(dá)，且在公告送達(dá)時采取違法行為發(fā)生地和當(dāng)事人戶籍地同步公告，盡可能地保障當(dāng)事人的知情權(quán)。

關(guān)于需要送達(dá)文書的范圍問題。盡管并無明文法律規(guī)定要求“通知”“告知”事項需要書面送達(dá)，考慮到采取電話等方式通知可能導(dǎo)致后期缺乏已通知當(dāng)事人的證據(jù)，對后續(xù)行政行為的法律效力帶來不確定性，外匯局設(shè)計了對應(yīng)文書記載上述通知或告知內(nèi)容，在通知和告知形式上一律以書面形式為主，手段上適當(dāng)靈活、區(qū)別對待，對聽證通知書、聽證告知書等事務(wù)性事項，采取電話、短信加郵寄結(jié)合的方式送達(dá)；對處罰告知、聽證意見、加處罰款告知等結(jié)論性事項，則嚴(yán)格執(zhí)行送達(dá)程序。此外，對法律未明確規(guī)定可以參照民事送達(dá)程序的文書，慎用公告送達(dá)方式，以避免加重處罰之嫌。

送達(dá)證據(jù)的留存

案例：徐某因私自買賣外匯被外匯局處罰。外匯局依法向徐某郵寄送達(dá)行政處罰決定書。郵政特快專遞查詢系統(tǒng)顯示，該文書系徐某本人簽收。強制執(zhí)行階段，徐某提出其未收到行政處罰決定書。由于郵局不保存簽收單原件，該簽收單已被銷毀，故無法向法院提供。法院認(rèn)為送達(dá)證據(jù)不足，要求外匯局重新送達(dá)。

《民事訴訟法》相關(guān)司法解釋規(guī)定，受送達(dá)人在郵件回執(zhí)上簽名、受送達(dá)人指定的代收人簽收等均視為送達(dá)?？爝f員實際投遞中往往僅電話聯(lián)系收件人，并不核對簽收人的身份證件，因此法院不認(rèn)可郵政快遞系統(tǒng)的查詢結(jié)果。本案中外匯局也確實未留存簽收單原件，只能重啟送達(dá)程序。

行政訴訟中行政機關(guān)負(fù)有舉證義務(wù)，前一順位送達(dá)方式無法送達(dá)才能適用后一順位的送達(dá)方式，因此需要同時妥善保存已送達(dá)的證據(jù)和送達(dá)不能的證據(jù)。系列案件辦理中，外匯局系統(tǒng)梳理了各類法定送達(dá)方式、適用條件、注意事項、操作要領(lǐng)等，重點明確各送達(dá)方式需要保存的相關(guān)證據(jù)，并且針對一些實際困難，積極探索解決措施。

關(guān)于已送達(dá)的證據(jù)，直接送達(dá)的重點在留置送達(dá)。由于基層組織礙于情面等因素，見證人難尋，外匯局嘗試公證見證的方式，邀請公證人員參與送達(dá)，出具送達(dá)過程的公證文書，保證了第三方見證的法律效力。適用郵寄送達(dá)時選擇郵政快遞，在郵寄單上詳細(xì)寫明法律文書名稱、文號、份數(shù)等要素，并專門與郵政快遞聯(lián)系要求將簽收單原件或簽章確認(rèn)的復(fù)印件交外匯局，郵寄單和簽收單一并保存。采取委托送達(dá)的，請受托單位按照直接送達(dá)的要求收集相關(guān)材料并寄回；采取公告送達(dá)的，保存刊登公告文書的報紙。

關(guān)于無法送達(dá)的證據(jù)，重點是直接送達(dá)不能的證據(jù)，外匯局要求當(dāng)?shù)匾幻h支局人員見證，并拍攝送達(dá)人員和見證人手持法律文書在被送達(dá)人住所地的照片留存；郵寄送達(dá)不能的，妥善保存郵寄單和退回單證；委托送達(dá)不能的，請受托單位按照直接送達(dá)不能的證據(jù)要求，保存并移交相關(guān)材料。

送達(dá)的簽收與認(rèn)定

案例：劉某私自買賣外匯被外匯局處罰。辦案人員事先聯(lián)系劉某，約定送達(dá)處罰告知書的時間；辦案人員到其住所地后，僅劉某之子在家。其子稱劉某已交代由其代為簽收，辦案人員將法律文書交予他，并留存了其簽字的送達(dá)回證和身份證復(fù)印件。處罰決定書審核環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)，其子未滿16周歲。

《民事訴訟法》規(guī)定，法律文書應(yīng)當(dāng)直接送交受送達(dá)人；受送達(dá)人不在時，可以交其同住的成年家屬。本案中，劉某之子未滿16周歲，系未成年人，不是適格的代簽收主體，該送達(dá)程序無效。即便其子已成年，辦案人員僅留存其子的身份證復(fù)印件，不足以認(rèn)定其子同時符合“同住”的條件。因此，是否“成年”不能僅憑肉眼觀測判斷，“同住”的認(rèn)定也無明確的法律規(guī)定，容易被當(dāng)事人利用設(shè)置送達(dá)陷進(jìn)。

系列案件辦理中，有的當(dāng)事人利用辦案人員不認(rèn)識受送達(dá)人、工作不細(xì)致、快遞人員不核對身份等漏洞，找他人冒名簽收，或者本人簽名時書寫不規(guī)范、故意寫錯別字等；還有的當(dāng)事人讓公司收發(fā)崗位以外的其他人簽收法律文書，或者不具有簽收法律文書授權(quán)的受托人、代理人簽收等。妥善防范當(dāng)事人設(shè)置的送達(dá)陷進(jìn)，關(guān)鍵在于規(guī)范操作，核實并留存相關(guān)證據(jù)材料。具體案件處理中，外匯局要求簽收人一律規(guī)范簽名并按手印，受送達(dá)對象為法人或者他人代簽收的，一律查看并留存授權(quán)書；屬于同住成年家屬代簽的，核對并視情況留存戶口簿、房產(chǎn)證、結(jié)婚證等復(fù)印件。

涉外送達(dá)的操作

系列案件的外籍當(dāng)事人有四十余人，涵蓋了20個國家，同時還有部分國內(nèi)無居所、居住在國外的中國籍當(dāng)事人。涉外案件的送達(dá)，除同樣會遇到前述四個方面的問題外，由于當(dāng)事人的特殊性及民事訴訟法關(guān)于涉外送達(dá)的專門規(guī)定，在下面幾個方面遇到的問題較為特別，具體操作時應(yīng)當(dāng)引起重視。

關(guān)于姓名與護(hù)照的變更問題，其本質(zhì)是受送達(dá)人身份核實問題。系列案件辦理中發(fā)現(xiàn)，外籍當(dāng)事人經(jīng)常更換護(hù)照，部分當(dāng)事人新舊護(hù)照的號碼和姓名也不相同；此外，外籍當(dāng)事人姓名排序與漢族不同，且姓名字母多，有的當(dāng)事人簽收法律文書時習(xí)慣使用簡化姓名，個別當(dāng)事人甚至故意漏寫字母或者顛倒字母；同時，送達(dá)人員往往很難僅憑護(hù)照上的照片來判斷簽收人是否為受送達(dá)人本人，實踐中個別當(dāng)事人讓相貌相似度較高的人冒名代簽。為此，外匯局原則上指派涉外案件的調(diào)查人員負(fù)責(zé)本人辦理案件的送達(dá)，發(fā)揮其前期與當(dāng)事人有過接觸的優(yōu)勢，以防止冒名代簽；具體送達(dá)時，要求當(dāng)事人嚴(yán)格按照護(hù)照上的姓名簽署全名并按手印，對護(hù)照號碼或者姓名發(fā)生變化的，按照前期調(diào)取的當(dāng)事人開立賬戶留存護(hù)照上的姓名簽署，以保證與賬戶實名制的要求一致。

關(guān)于送達(dá)地址的確定問題，其直接影響涉外案件的送達(dá)難度。根據(jù)《民事訴訟法》的規(guī)定，當(dāng)事人在境內(nèi)有住所的，直接適用該法規(guī)定的一般送達(dá)方式送達(dá)；當(dāng)事人在境內(nèi)沒有住所的，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行涉外民事送達(dá)制度。該制度要求窮盡含外交途徑送達(dá)等送達(dá)方式后，才能公告送達(dá)，難度大、可行性不高。系列案件辦理中，涉外案件當(dāng)事人多在當(dāng)?shù)刈庾』蛘呔幼≡谫e館、酒店，居所變動頻繁。外籍當(dāng)事人簽收送達(dá)地址確認(rèn)書既存在語言障礙，也存在留存地址系酒店的法律效力不明確的問題。為此，外匯局主要采取了聯(lián)系當(dāng)事人約定送達(dá)地址、主動上門送達(dá)，調(diào)查詢問或者舉辦聽證時引導(dǎo)當(dāng)事人授權(quán)其本人聘請的翻譯或者委托的代理人代為簽收法律文書等措施；對一些暫時不在境內(nèi)的當(dāng)事人，加強與出入境機關(guān)的合作，掌握其行蹤，一旦入境及時聯(lián)系送達(dá)事宜，盡量避免需要適用外交途徑、公告送達(dá)等難度大的送達(dá)方式。

辦案啟示

規(guī)范涉匯案件的送達(dá)操作，既是程序正當(dāng)?shù)姆ǘㄒ螅彩切姓袨榘l(fā)生法律效力的必要條件。由于法律規(guī)范較為繁雜、掌握難度較大，部分條款規(guī)定較為原則、具體情況復(fù)雜，法院審查送達(dá)的標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)外有別，以及辦案人員經(jīng)驗不足等因素，送達(dá)問題的解決，需要兼顧當(dāng)事人合法權(quán)益的保障和行政機關(guān)的執(zhí)法效率，從制度、機制和人員素質(zhì)三個層面推進(jìn)。

一是完善行政送達(dá)的相關(guān)規(guī)定。缺乏專門的送達(dá)制度是行政送達(dá)不規(guī)范的重要原因。由于民事送達(dá)制度主要規(guī)范法院送達(dá)司法文書，針對不同司法文書明確的送達(dá)要求也不盡相同，因此行政送達(dá)參照執(zhí)行操作性不強。行政執(zhí)法中使用的法律文書種類多，不同法律文書對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)影響也不盡相同，需要兼顧公平和效率，建立統(tǒng)一的行政送達(dá)制度，明確不同法律文書的具體送達(dá)規(guī)范，從制度上防范行政送達(dá)的法律風(fēng)險。

二是爭取行政送達(dá)的司法支持。鑒于目前建立專門的行政送達(dá)制度難度較大，且行政送達(dá)的合法性最終也需要司法審查確認(rèn)，因而現(xiàn)階段加強與法院的溝通，用活參照民事送達(dá)這一原則性規(guī)定，充分吸收借鑒民事送達(dá)的豐富經(jīng)驗，爭取在涉匯案件送達(dá)中多借鑒適用法院一些便捷的送達(dá)方式和手段來提高行政送達(dá)的效率，對規(guī)范涉匯案件的送達(dá)具有一定的現(xiàn)實意義。

三是加強對辦案人員的培訓(xùn)指導(dǎo)?；鶎愚k案人員法律素養(yǎng)總體水平不高，不能完全滿足應(yīng)對送達(dá)實踐中復(fù)雜問題的需要，需要加強法律學(xué)習(xí)培訓(xùn)，提升法律素養(yǎng)。外匯局也需要系統(tǒng)地梳理涉匯案件辦理各環(huán)節(jié)的法律文書，明確各類文書的送達(dá)要求，細(xì)化各類送達(dá)方式具體的操作要點，突出對重點環(huán)節(jié)的風(fēng)險控制，加強對辦案人員的輔導(dǎo)，促進(jìn)其切實掌握送達(dá)要求，規(guī)范送達(dá)操作。

作者孫忠喜系外匯局金華市中心支局副局長

作者熊光輝單位：外匯局金華市中心支局