◎文/王文彬 趙 軍

關于改進天津市農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項目管理的對策研究

◎文/王文彬 趙 軍

天津市農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項目，立足全市農(nóng)業(yè)發(fā)展實際，注重加強農(nóng)業(yè)基礎設施建設，綜合運用工程、科技、生物等措施，解決制約農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要障礙因素，不斷提高現(xiàn)有耕地的產(chǎn)出率和水資源利用率，建設穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)、旱澇保收、節(jié)水高效的高標準農(nóng)田，同時兼顧生態(tài)綜合治理項目。本文分析了當前天津市農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項目存在的問題，提出進一步改進農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項目管理工作的對策建議。

農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)；土地治理；項目管理

一、天津市農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項目的基本情況及主要成效

自1994年經(jīng)國家批準立項開展農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)以來，天津市農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項目，歷經(jīng)二十二年的歷程，大體經(jīng)歷了四個階段：第一階段，是從1994年至1998年。這一時期按照國家改造中低產(chǎn)田和開墾宜農(nóng)荒地相結合，以增加農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量為主，投入土地治理項目一元錢產(chǎn)出一公斤糧食的要求，組織進行了大規(guī)模的土地治理項目工程。這一階段通過水、田、林、路綜合治理，農(nóng)業(yè)、農(nóng)機、農(nóng)技綜合配套，將過去常年廣種薄收，產(chǎn)量低而不穩(wěn)的大洼地，改造成了旱能澆、澇能排的高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)田，同時農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件得到很大改善，整體配套水平有所提高，項目區(qū)的糧食產(chǎn)量大幅度增加。第二階段，是從 1999年開始至 2003年。這一時期，認真貫徹國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室關于農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)指導思想 “兩個轉(zhuǎn)變”和“兩個著力、兩個提高”的要求，即由以改造中低產(chǎn)田和開墾宜農(nóng)荒地相結合，轉(zhuǎn)到以改造中低產(chǎn)田為主，盡量少開荒甚至不開荒，把提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力與保護生態(tài)環(huán)境結合起來；由以增加農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量為主，轉(zhuǎn)到積極調(diào)整結構，依靠科技進步，發(fā)展高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)高效農(nóng)業(yè)上來。根據(jù)天津市水資源情況，在堅持以改造中低產(chǎn)田為中心的基礎上，重點發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)和生態(tài)林建設；通過這一時期農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目的實施，為促進農(nóng)業(yè)結構調(diào)整、農(nóng)民增收和實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造了條件。第三階段，是從2004年開始至2012年。這一時期，立足本職，服務大局，緊緊圍繞發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、建設社會主義新農(nóng)村的目標和要求，以改造中低產(chǎn)田為重點，著力加強農(nóng)業(yè)基礎實施建設，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，帶動農(nóng)民增收。第四階段，從2013年至今，按照2013年和2016年中央一號文件提出的 “要落實和完善最嚴格的耕地保護制度，加大推進高標準農(nóng)田建設”和“加強農(nóng)業(yè)基礎設施建設，大規(guī)模建設高標準農(nóng)田，實現(xiàn)藏糧于地、藏糧于計”的要求，大力開展高標準農(nóng)田建設，努力實現(xiàn)到2020年天津市完成高標準農(nóng)田245萬畝的建設任務。

天津市農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項目，立足全市農(nóng)業(yè)發(fā)展實際，注重加強農(nóng)業(yè)基礎設施建設，綜合運用工程、科技、生物等措施，解決制約農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要障礙因素，不斷提高現(xiàn)有耕地的產(chǎn)出率和水資源利用率，建設穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)、旱澇保收、節(jié)水高效的高標準農(nóng)田，同時兼顧生態(tài)綜合治理項目。

“十二五”期間實際共完成土地治理面積 120.95萬畝，其中：治理高標準農(nóng)田119.52萬畝，生態(tài)綜合治理1.43萬畝。項目涉及薊州區(qū)、寶坻區(qū)、武清區(qū)、靜海區(qū)、寧河區(qū)、西青區(qū)、津南區(qū)、北辰區(qū)、濱海新區(qū)9個項目區(qū)，71個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，681個行政村。項目總投資15.90億元，其中：中央財政5.05億元；市級財政配套資金7.08億元；區(qū)縣財政配套資金3.03億元；自籌資金0.74億元。

通過土地治理項目，項目區(qū)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力顯著提高，大大增強了農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)能力；加強農(nóng)田林網(wǎng)建設，保護和改善生態(tài)環(huán)境，促進了農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。在改善生產(chǎn)條件的同時，兼顧改善農(nóng)民生活條件，以農(nóng)田治理帶動農(nóng)村環(huán)境整治和其他社會事業(yè)發(fā)展，在開展科技培訓、扶持合作經(jīng)濟組織、加強工程管護等一系列工作中，逐步增強了農(nóng)民科技素質(zhì)和民主管理意識，有利推進了社會主義新農(nóng)村建設。

“十三五”期間計劃完成土地治理面積131.57萬畝，其中：治理高標準農(nóng)田122.81萬畝，生態(tài)綜合治理8.76萬畝。項目涉及薊州區(qū)、寶坻區(qū)、武清區(qū)、靜海區(qū)、寧河區(qū)、西青區(qū)、濱海新區(qū)、天津食品集團8個項目區(qū)。項目計劃總投資 19.93億元，其中：中央財政6.59億元；市級財政配套資金12.93億元；區(qū)縣財政配套資金0.25億元；自籌資金0.16億元。

二、當前農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項目的主要問題

（一）可實施農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)高標準農(nóng)田項目土地基數(shù)呈下降趨勢

天津作為都市型農(nóng)業(yè)，在技術、科研、資金、人才等方面有著一定的資源優(yōu)勢。同時，也面臨著土地資源稀缺，可實施農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)高標準農(nóng)田項目土地基數(shù)呈下降趨勢等困難。主要表現(xiàn)在：一是隨著城市化進程的不斷加快，耕地面積呈下降趨勢。據(jù)統(tǒng)計，天津市2011年耕地面積為594萬畝，2015年下降到584萬畝。五年間耕地面積減少了10萬畝，平均每年減少2萬畝。二是農(nóng)業(yè)種植結構調(diào)整，減少糧食作物面積。2014年市委、市政府加大農(nóng)業(yè)種植結構調(diào)整力度，提出“一減三增”，減少100萬畝糧食作物的面積，增加經(jīng)濟作物、林木等種植面積。三是“十三五”期間，天津市大力實施生態(tài)儲備林項目，利用五年的時間在有農(nóng)業(yè)的地區(qū)，規(guī)劃造林170萬畝。

（二）項目管理程序較復雜

長期以來，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目管理工作講求規(guī)范，但程序管理工作偏復雜。主要表現(xiàn)在，一是前期工作程序較多、時間偏緊。縣級從建立項目庫到確定備選項目，需要經(jīng)過多重程序，根據(jù)土地治理項目管理流程圖，土地治理項目管理分4個階段、14個步驟，特別是項目前期工作中就有6個步驟，完成最少需要半年的時間。造成了基礎農(nóng)發(fā)辦前期工作時間緊、程序多、任務重、壓力大。二是項目計劃調(diào)整變更權限需完善。項目立項后，難免出現(xiàn)部分工程不能實施或不能全部施工，項目需調(diào)整，隨著投資規(guī)模、投資標準的增大，現(xiàn)有項目調(diào)整權限已不適應工作需要和客觀實際，影響了施工進度，束縛了基層開發(fā)部門工作，需要進一步完善。三是項目檢查驗收環(huán)節(jié)重復。土地治理項目驗收是層層驗收，縣級進行單項驗收，市級全面驗收，國家進行綜合性檢查。一般1個縣需要經(jīng)歷2次～3次檢查驗收，多的達4次～5次，每次驗收，時間跨度、工作量等較大，人力、物力、財力消耗大。同時，項目審計工作較重，工程預決算審計、竣工審計、中介審計及各類專項審計等，程序較多，環(huán)節(jié)復雜。

（三）區(qū)縣財政配套資金壓力較大

“十二五”期間，本市高標準農(nóng)田建設項目區(qū)縣財政落實配套資金每年6000萬元，特別是“老五縣”承擔了90%以上的任務量，但本級財力較弱，從而影響了申報項目的積極性。

（四）政策投資標準分區(qū)域差異不明顯

投資標準的分區(qū)域差異不明顯，一是從地形特征看，平原地區(qū)與山區(qū)投資標準相差不大；二是土地治理項目僅對建設內(nèi)容和建設標準進行了較詳細的規(guī)定，但沒有考慮到不同類型的區(qū)域特點，造成了在實際建設中遇到一定的困難，沒有實行精準開發(fā)。

（五）高標準農(nóng)田建設項目畝投資標準較低

目前，按照財政部國家農(nóng)發(fā)辦的規(guī)定，高標準農(nóng)田項目建設標準應執(zhí)行國家標準委頒布的 《高標準農(nóng)田建設 通 則 》（GB/T30600-2014）。據(jù)測算，天津市執(zhí)行該標準，井灌區(qū)畝均投入為3600元，渠灌區(qū)畝均投入為4000元?！笆濉逼陂g，高標準農(nóng)田建設項目畝均財政投入不足1300元。投入標準明顯低于建設標準。

（六）選項工作困難

目前，除農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)部門外，國土、水利、農(nóng)業(yè)等部門也在進行高標準農(nóng)田建設，據(jù)統(tǒng)計，國土部門“十二五”期間，治理高標準農(nóng)田面積近200萬畝。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)高標準農(nóng)田項目規(guī)定，項目地塊不能與其他扶持資金重復建設，10年內(nèi)不能在同一項目區(qū)進行改造。造成實際選項工作的困難。

三、關于改進天津市農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項目管理工作的思考

糧食安，則天下安。作為財政支農(nóng)重要組成部分的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項目，在加強農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎設施建設和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境建設方面發(fā)揮了重要作用，是農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)工作的重中之重。當前我國人均耕地少、優(yōu)質(zhì)耕地少、后備耕地少，農(nóng)業(yè)基礎設施落后和綜合生產(chǎn)能力低的基本矛盾依然比較突出。為此，黨中央提出“加強農(nóng)業(yè)基礎設施建設，大規(guī)模建設高標準農(nóng)田，實現(xiàn)藏糧于地、藏糧于計”的要求。為貫徹落實黨中央的要求，天津市農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)工作立足全市農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作新形式，適應新常態(tài)，在加大財政投入的同時，創(chuàng)新思路，主動探索，不斷加強和完善農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項目各項管理工作，助推天津市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

新時期面臨農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本攀升的資源約束及經(jīng)濟進入新常態(tài)和政府職能轉(zhuǎn)變的經(jīng)濟政治環(huán)境下，供給側改革和產(chǎn)業(yè)融合等發(fā)展理念成為創(chuàng)新方向。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)作為財政支持農(nóng)業(yè)、促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要措施，也要不斷創(chuàng)新政策措施，服務農(nóng)業(yè)發(fā)展。

（一）加強預算管理，提前下達年度項目任務指標

按照 《財政部關于貫徹落實國務院決策部署 推動地方實行中期財政規(guī)劃管理的通知》（財預 [2015]38號）提出 “在科學預判未來三年財政收支情況的基礎上，合理確定財政收支政策和重大項目資金安排，逐年滾動管理，實現(xiàn)規(guī)劃期內(nèi)年度平衡的預算收支框架?！钡囊螅瑸榇_保 《天津市農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)高標準農(nóng)田建設實施規(guī)劃》的順利完成，本著“早規(guī)劃、早落實”的原則，在對各項目區(qū)縣和有關單位土地資源情況充分調(diào)研的基礎上，要求項目區(qū)縣對原上報的規(guī)劃重新進行了疏理，將原按鄉(xiāng)鎮(zhèn)上報的口徑，細化到按村進行統(tǒng)計，務求真實可行，結合上報的2017至2020年度農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)高標準農(nóng)田項目規(guī)劃情況，以2016年度高標準農(nóng)田項目中央財政資金指標為基數(shù)，提前編制完成了天津市2017至2020年度農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)高標準農(nóng)田項目年度滾動計劃。同時，調(diào)整高標準農(nóng)田項目有關政策，降低準入門檻，擴大扶持范圍。將農(nóng)民合作組織、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、種糧大戶、家庭農(nóng)場等新型經(jīng)營主體及國有農(nóng)場納入扶持范圍。

（二）完善項目政策“松綁、瘦身”，簡政放權，理順關系

一是按照簡政放權的要求，將土地治理項目的項目考察立項、項目評審、項目竣工驗收等工作下放到項目區(qū)縣。區(qū)縣農(nóng)發(fā)機構將按照規(guī)定的程序和有關要求，完成土地治理項目計劃編報工作；二是明細項目調(diào)整、終止審批權限，加大項目區(qū)縣的審批權限。凡建設內(nèi)容的數(shù)量、結構、地點發(fā)生調(diào)整及新增項目建設內(nèi)容的均由區(qū)縣農(nóng)發(fā)機構進行核準報市農(nóng)發(fā)辦備案。項目終止的，由項目單位提出申請，區(qū)縣農(nóng)發(fā)機構審查并提出意見后，報市農(nóng)發(fā)辦審批。

（三）建立各項制度規(guī)定，規(guī)范和完善項目管理工作

一是規(guī)范農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項目監(jiān)理工作。本著“公開、公平、公正”的原則，委托天津市政府采購中心，對土地治理項目監(jiān)理工作開展入圍單位招標工作，通過公開招標，確定入圍單位。自2016年，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項目中，全部水利工程和農(nóng)田道路均納入監(jiān)理范圍。對于除水利工程和農(nóng)田道路外的土地治理項目工程是否進行監(jiān)理由區(qū)縣農(nóng)發(fā)機構決定。二是完善土地治理項目有關工程設計概算工作。針對天津市農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項目中，電力工程設計概算、部分水利工程設計概算與實際工程造價存在較大差異的情況。在充分調(diào)研的基礎上，調(diào)整完善工程設計概算工作。自2016年起，各項目區(qū)縣在委托設計單位設計電力工程概算時，應參照上一年度相同電力工程實際造價的單位價格，確定本年度電力工程的單位價格，同時應聘請電力部門對電力工程的工程量進行實地勘測，出具電力工程的勘測報告。同時，要求各項目區(qū)縣在編制土地治理項目可行性研究報告水利工程概算時，不得采取典型設計，設計單位要進行實地勘察，每項水利工程都應據(jù)實計算工程概算，并出具相對應的工程設計圖紙。三是對有關資金的使用、列支范圍和列支比例及取費依據(jù)做出明確規(guī)定。針對土地治理項目評審形成的審減資金和項目招投標形成的結余資金，做出明確規(guī)定。同時，對勘察費的列支范圍及列支比例，編制擴初設計相關數(shù)據(jù)的取費依據(jù)和可行性研究報告編制工作等做出明確規(guī)定。

（四）優(yōu)化農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)布局，強化供給側改革，實施精準開發(fā)

農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)亟需解決的一個重要問題就是區(qū)域優(yōu)勢特色還沒有充分發(fā)揮出來。各地區(qū)的項目建設存在小而散的情況，并且與當?shù)貎?yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)帶建設結合不夠緊密。在當前農(nóng)業(yè)結構不夠合理的態(tài)勢下，強化農(nóng)業(yè)供給側改革也勢在必行。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的首要工作就是要通過規(guī)劃設計，引導農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)優(yōu)化布局。加強調(diào)查研究，摸清實際情況，準確認識和把握區(qū)域農(nóng)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢，找準農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)，充分發(fā)揮規(guī)劃的宏觀指導作用，找準切入點，形成各具特色的發(fā)展模式。天津市應按照穩(wěn)糧保菜、擴特強果、優(yōu)牧精魚、加工提質(zhì)、休閑增收的思路，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，推進農(nóng)業(yè)標準化、規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化、綠色化發(fā)展，構建一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，提高農(nóng)業(yè)供給體系的質(zhì)量和效率。大膽創(chuàng)新，完善項目管理政策，2017年天津市農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)將啟動高標準農(nóng)田創(chuàng)新試點工作，通過試點，積極探索高標準農(nóng)田建設項目與產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營項目相結合工作，努力建立現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，建立天津市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的樣板，展示現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的成果。在財力有限的情況下，政策投資標準分區(qū)域不同，應實施精準開發(fā)。按照“缺什么，補什么”的原則，結合各地區(qū)實際情況，按照工程建設內(nèi)容，梳理出各地區(qū)應重點、急需建設的任務清單。

（五）逐步調(diào)高畝投資標準，開展高標準農(nóng)田試點工作

天津作為東部沿海城市，立足都市型農(nóng)業(yè)發(fā)展，需要進一步調(diào)高高標準農(nóng)田的投資標準。從實際需要看，畝投入標準提高到3000元～4000元為宜，著重建設生產(chǎn)設施、節(jié)水工程、渠系工程、道路硬化及綠化等工程建設。同時，要加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)步伐，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。加強農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)管理和服務，建立健全土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)市場和管理服務機構，加快發(fā)展土地流轉(zhuǎn)中心等中介服務組織，探索建立土地承包經(jīng)營權合理估值定價機制。逐步建立和完善財政、信貸、用地扶持等方面鼓勵土地流轉(zhuǎn)的政策機制。通過土地流轉(zhuǎn)，打破以往“戶戶都種田，家家小而全”的經(jīng)營格局。2017年全市將開展農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)高標準農(nóng)田試點項目，將財政畝均投入標準由1500元提高到2700元，從而達到投入標準與建設標準基本匹配。

（六）加強部門協(xié)作，打造高標準農(nóng)田建設平臺

加強農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)機構與發(fā)展改革、國土、水利、農(nóng)業(yè)等部門溝通協(xié)調(diào)，調(diào)動各方積極性，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)田水路林山綜合治理優(yōu)勢，統(tǒng)籌相關涉農(nóng)資金，搭建高標準農(nóng)田建設資金整合平臺，合力加強高標準農(nóng)田、田林水網(wǎng)配套設施建設，改善生產(chǎn)條件。加強農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)檢機構基礎設施建設，健全農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管體系。

責任編輯：解忠艷 曲 寧

F323.24

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1006－1255－（2017）02－0038-05

王文彬（1957—），天津市財政局農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室主任（正處級）。郵編：300042趙 軍（1969—），天津市財政局農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室主任科員。郵編：300042