◎文/天津市北辰區(qū)政協(xié)課題調研組

關于推進天津市北辰區(qū)產城融合促進新型城鎮(zhèn)化建設的調研報告

◎文/天津市北辰區(qū)政協(xié)課題調研組

產城融合是在我國轉型升級的背景下相對于產城分離提出的一種發(fā)展思路，要求產業(yè)與城市功能融合、空間整合，“以產促城，以城興產，產城融合”。北辰區(qū)作為天津市唯一一個國家級產城融合示范區(qū)，擔負著探索新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑的責任和使命。本文旨在通過深入基層調研，考察先進地區(qū)，借鑒先進經驗，在深化理念認知，強化頂層設計；創(chuàng)新體制機制，完善保障體系；強化規(guī)劃引領，完善產城融合；整合土地資源，集約節(jié)約利用；完善公共配套，優(yōu)化城市功能五個方面為北辰區(qū)產城融合發(fā)展提出對策建議，同時也為全市推進產城融合發(fā)展探索可復制、可推廣的經驗做法。

產城融合；頂層設計；創(chuàng)新體制機制

推進產城融合發(fā)展，是主動適應經濟發(fā)展新常態(tài)、推動經濟結構調整、促進區(qū)域協(xié)同協(xié)調發(fā)展的重要舉措。國家發(fā)改委2016年10月批準了58個國家級產城融合示范區(qū)，北辰區(qū)作為天津市唯一一個國家級產城融合示范區(qū)，擔負著為全國新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化探索路徑,發(fā)揮先行先試和示范帶動作用的責任和使命。為此，由北辰區(qū)政協(xié)牽頭，會同區(qū)委研究室、區(qū)政府辦公室、區(qū)發(fā)改委、北辰經濟技術開發(fā)區(qū)和有關鎮(zhèn)組成專題調研組，深入基層調研，考察先進地區(qū)，邀請專家學者論證，借鑒先進經驗，提出對策建議，為全市推動新型工業(yè)化和城鎮(zhèn)化融合發(fā)展探索可復制、可推廣的經驗做法。

一、發(fā)展機遇

北辰區(qū)是天津環(huán)城四區(qū)之一，位于京濱綜合發(fā)展軸的核心位置，是連接京津兩個特大型城市的重要走廊和展示天津形象的重要門戶?，F轄9鎮(zhèn)7街，戶籍人口37.8萬，常住人口近百萬，總面積478.5平方公里。目前，正面臨著融入京津冀協(xié)同發(fā)展、自主創(chuàng)新示范區(qū)建設和天津自貿區(qū)開發(fā)開放等重大國家戰(zhàn)略發(fā)展機遇，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化“雙輪驅動”發(fā)展也為北辰區(qū)產城融合打下了堅實的基礎。

（一）工業(yè)基礎十分雄厚

北辰區(qū)作為天津老工業(yè)基地之一，產業(yè)集聚承載能力較強，有中外企業(yè)1.6萬家，形成了裝備制造、現代醫(yī)藥、新能源新材料和電子信息四大優(yōu)勢產業(yè)，被評為國家新型工業(yè)化裝備產業(yè)示范基地和全市千億級裝備產業(yè)基地，為產城融合提供了較強的產業(yè)支撐。

（二）城市化潛力巨大

隨著天津外環(huán)拓圓工程的實施，北辰區(qū)環(huán)內面積達到135平方公里，占中心城區(qū)近三分之一。京津城際地區(qū)綜合提升和95平方公里城市建設管理體制改革試點，是建國以來市政府對區(qū)縣唯一一次大范圍放權，為區(qū)域開發(fā)建設提供了強有力的政策支撐。近年來，城中村改造和示范小城鎮(zhèn)建設步伐逐步加快，恒大、紅星國際、融創(chuàng)、金僑、金地等一批高端房地產項目的進駐，使北辰區(qū)城市形象品位得到進一步提升。規(guī)劃面積68平方公里的全市唯一一個國家級產城融合示范區(qū)，為產城融合提供了廣闊的發(fā)展空間。

（三）生態(tài)環(huán)境不斷提升

多年來，北辰區(qū)堅持實施大規(guī)模綠化美化工程，建成區(qū)綠化覆蓋率達43.5%，被評為全國生態(tài)建設突出貢獻先進地區(qū)。京津城際鐵路沿線綠色公園走廊與北辰區(qū)郊野公園融為一體，作為北辰區(qū)生態(tài)品牌的堆山公園和北辰區(qū)文化公園正在加緊建設中，打造了京津城際公園綠帶、郊野公園、外環(huán)線綠地及城市公園四級綠色網絡體系，為產城融合提供了良好的生態(tài)保障。

（四）生活配套初具規(guī)模

教育、醫(yī)療、商業(yè)、娛樂等公共服務設施較齊全，擁有市第二兒童醫(yī)院、市代謝病醫(yī)院、北辰醫(yī)院、北辰中醫(yī)院及一批社區(qū)醫(yī)療服務中心。區(qū)內有6所高等院校，建有一批高檔社區(qū)、商場、星級酒店等。

二、存在主要問題

北辰區(qū)雖然有著良好的產城融合發(fā)展機遇和基礎，但要真正形成產業(yè)和城市互動、互補、互應的發(fā)展模式，在理念認知、規(guī)劃布局、體制機制、建設用地、城市功能等方面仍存在一些亟待解決的問題。一是產城融合理念認知不一，全區(qū)廣大干部群眾對產城融合發(fā)展的認知程度、廣度、深度不盡相同，沒有形成全區(qū)上下一盤棋推動產城融合發(fā)展的良好態(tài)勢。二是體制機制不夠健全，開發(fā)區(qū)與相關鎮(zhèn)政府互不隸屬，在區(qū)域經濟和社會管理上職能交叉，建設管理各自為政。三是產城融合規(guī)劃不夠到位，區(qū)域規(guī)劃與區(qū)塊規(guī)劃缺少有效銜接，城市功能規(guī)劃與產業(yè)發(fā)展定位還不夠同步，城市區(qū)域設計定位不夠鮮明。四是用地供需矛盾突出，土地的優(yōu)化利用與城市化步伐不相匹配。五是城市功能不夠完善，城市建設步伐相對滯后，與所處區(qū)位不相稱。

三、先進地區(qū)經驗做法

調研組采取實地考察和座談走訪等形式，認真梳理、分析、歸納和總結了蘇州工業(yè)園區(qū)、上海張江等先進地區(qū)產城融合發(fā)展經驗做法。

（一）蘇州工業(yè)園區(qū)產城融合的主要經驗

一是以現代產城融合發(fā)展理念為引領。和其他地方開發(fā)區(qū)的“產業(yè)主導”、產業(yè)先于城市發(fā)展的理念不同，蘇州工業(yè)園區(qū)從一開始就摒棄單一發(fā)展工業(yè)模式。發(fā)展初期就明確提出了建設“具有國際競爭力的高科技工業(yè)園區(qū)和國際化、現代化、園林化新城區(qū)”的發(fā)展目標。并在產業(yè)發(fā)展的不同階段，適時調整城鎮(zhèn)功能與定位，高起點、高標準、嚴要求推進城鄉(xiāng)建設，實現產業(yè)發(fā)展與城市建設二者的良性互動。二是以前瞻的科學規(guī)劃為保障。蘇州工業(yè)園區(qū)在建設之初，就充分借鑒了新加坡成熟的城市規(guī)劃理念，將國際先進的城市規(guī)劃設計理念引入園區(qū)，聘請中外專家聯合編制區(qū)域總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃，科學布局工業(yè)、商貿、居住等各項城市功能，此后又陸續(xù)制定和完善了300多項專項規(guī)劃，并形成了執(zhí)法從嚴的規(guī)劃管理制度，為嚴格執(zhí)行規(guī)劃，推進產城融合提供了重要的制度保障。

（二）上海市破解產城融合制約瓶頸的創(chuàng)新做法

一是推動土地二次開發(fā)。對于寸土寸金的上海，發(fā)展中也遇到了土地資源束縛的瓶頸。針對土地資源匱乏，全市工業(yè)園區(qū)土地產出效率高低差距較大的狀況，2013年上海市政府發(fā)布《關于統(tǒng)籌優(yōu)化工業(yè)區(qū)塊布局的若干意見》，進行土地二次開發(fā)，實行“騰籠換鳥”，通過淘汰劣勢企業(yè)等方式盤活低效的存量土地，從土地存量中挖掘出“二次創(chuàng)業(yè)”的新空間。二是實施“管鎮(zhèn)聯動”體制創(chuàng)新。過去，張江鎮(zhèn)與張江高科技園區(qū)在區(qū)域經濟和社會管理職能高度重合，導致管理邊界不清，累積了不少社會管理頑疾。且鎮(zhèn)一級招商引資效益偏低，園區(qū)對鎮(zhèn)的輻射帶動作用不明顯。2015年，上海浦東新區(qū)進行管鎮(zhèn)聯動試點，明確讓擅長搞經濟的開發(fā)區(qū)掌管經濟，把社會管理的舞臺還給張江鎮(zhèn)。取消張江鎮(zhèn)、村兩級招商引資，將鎮(zhèn)域企業(yè)移交張江高科技園區(qū)接管。同時，建立了費隨事轉、鎖定基數、共享成果的一整套財政保障體制。改革試點一年后實現了“雙贏”，專注“經濟發(fā)展”的園區(qū)，落戶企業(yè)達到1.4萬家，完成稅收256億元；交出“經濟大權”的張江鎮(zhèn)，在實現市容環(huán)境優(yōu)化、安全指數升級的基礎上，財政收入也實現兩位數增長，形成開發(fā)區(qū)與鎮(zhèn)聯動發(fā)展、產城融合的新局面。

四、對策建議

（一）深化理念認知，強化頂層設計

要以現代產城融合發(fā)展理念為引領，統(tǒng)一思想，凝聚共識，集聚人才，融合發(fā)展。一是統(tǒng)一發(fā)展理念。組建專屬“智庫”,面向全國聘請業(yè)界專家、學者、顧問，圍繞如何將北辰區(qū)建設成為國際水準的產城融合新區(qū)深入研討、出謀劃策、建言獻策，通過借力“外腦”，助推產業(yè)結構調整優(yōu)化和城市發(fā)展升級轉型。同時，加大宣傳和培訓力度，在全區(qū)上下統(tǒng)一思想，樹立產業(yè)發(fā)展與城市建設并進，奉行經濟加速與城鎮(zhèn)建設同步的現代化產城融合發(fā)展理念。二是做好頂層設計。建立科學的頂層設計執(zhí)行體制，盡快制定產業(yè)發(fā)展與城市建設協(xié)調并進的工作思路、工作方法與工作機制，積極探索本土路徑、支撐要素和政策引導。組建專業(yè)隊伍編制符合北辰區(qū)實際、高水平的產城融合發(fā)展綱要，明確目標、任務、機制、重點戰(zhàn)略措施和行動計劃，確保產城融合發(fā)展有章可循、順利推進。三是集聚發(fā)展人才。城市發(fā)展得益于高素質人群的聚集，要把大力引進培養(yǎng)集聚高端人才擺在突出位置，強力推進“人才強區(qū)”戰(zhàn)略，積極推進人才載體建設，健全完善人才引進培養(yǎng)政策，不斷優(yōu)化人才環(huán)境，培養(yǎng)集聚一批想干事、會干事、能干成事的高素質的人才隊伍，著力打造人才高地，為產城融合發(fā)展奠定人才基礎。

（二）創(chuàng)新體制機制，完善保障體系

完善體制機制,發(fā)揮好政府服務職能和市場在資源配置中決定性作用，推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。一是創(chuàng)新示范區(qū)管理體制。在產城融合示范區(qū)內探索產業(yè)園區(qū)與相鄰鎮(zhèn)分工聯動體制，開發(fā)區(qū)集中精力主導示范區(qū)開發(fā)建設，負責區(qū)域內經濟發(fā)展。屬地鎮(zhèn)政府重點負責示范區(qū)公共服務、公共管理、公共安全等社會治理和保障民生等工作。建立開發(fā)區(qū)和相鄰鎮(zhèn)利益分享機制，研究費隨事轉、鎖定基數、成果共享等相關財力保障機制。二是健全政策保障機制。充分發(fā)揮政府宏觀調控作用，盡快完善相關扶持政策，設立產城融合協(xié)商平臺，統(tǒng)籌協(xié)調開發(fā)區(qū)與相鄰鎮(zhèn)有關征地補償、農民繳險、土地流轉等相關事宜，確保產業(yè)融合、城鎮(zhèn)融合、人口融合同步發(fā)展。三是建立指標評價體系。研究產城融合指標評價體系，加強事前、事中、事后動態(tài)評估、跟蹤、監(jiān)測和考核。制定產城融合綜合改革考核辦法，細化要求、明確進度，定期開展督查，確保全面落實。

（三）強化規(guī)劃引領，完善產城融合

充分發(fā)揮規(guī)劃導向作用，健全管理協(xié)調機制，統(tǒng)籌優(yōu)化產城布局。一是健全管理機制?？茖W完善北辰區(qū)全域產城融合規(guī)劃體系。完善規(guī)劃程序，由區(qū)政府統(tǒng)一指導和引導多層次產城融合規(guī)劃體系制訂，根據各鎮(zhèn)街、開發(fā)區(qū)資源稟賦、產業(yè)特點、功能定位、融合方向，細化規(guī)劃設計，做好產業(yè)規(guī)劃與城市規(guī)劃、土地規(guī)劃和園區(qū)規(guī)劃等多種規(guī)劃相銜接，構建產城融合新格局。強化規(guī)劃管控，從嚴落實規(guī)劃管理制度，確保各類規(guī)劃有機銜接、良性融合，真正把“一張藍圖”繪得好、落到地。二是完善規(guī)劃設計。增強規(guī)劃設計的科學性和權威性，要用世界眼光、參照國際坐標來優(yōu)化整體布局，聘請中外專家，編制區(qū)域總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃，打破條塊界限束縛，推進“多規(guī)合一”，科學布局城市功能，精心塑造城市形態(tài)，有效集聚人口資源，形成聯動發(fā)展的總體布局。推行精細化城市設計控制，注重傳承北辰區(qū)地方優(yōu)秀文化，厘清城市設計與規(guī)劃和建筑設計各自的工作邊界和城市設計重點控制要素，建設具有區(qū)域特色的城區(qū)地標。三是優(yōu)化產業(yè)布局。要進一步調整優(yōu)化產業(yè)布局,統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調發(fā)展。樹立“精明增長”理念，以財政增收為核心，實現產業(yè)效率最大化。做精產業(yè)規(guī)劃，推進重點產業(yè)集中、集聚、集約發(fā)展。抓住區(qū)內稅收多、成長性好、科技含量高的龍頭骨干企業(yè)，完善上下游產業(yè)鏈，提高在地配套率，提升產業(yè)發(fā)展能級。針對服務業(yè)發(fā)展滯后的短板，結合城市化建設帶來的空間和商機，建設新載體，優(yōu)化新環(huán)境，引進新人群，培育新業(yè)態(tài)。大力發(fā)展生產性服務業(yè)和生活性服務業(yè)，重點發(fā)展金融保險、科技研發(fā)、商務服務、展覽展示、信息咨詢等生產性服務業(yè)，統(tǒng)籌發(fā)展生活性服務業(yè)，促進公共型服務業(yè)與消費型服務業(yè)共同繁榮，打造天津新的現代服務業(yè)聚集區(qū)。

（四）整合土地資源，集約節(jié)約利用

科學合理修編土地利用總體規(guī)劃，挖掘潛力破解建設用地不足難題。一是盤活低效土地。圍繞產業(yè)規(guī)劃和空間布局，堅持“依法依規(guī)，以用為先，集約利用”原則，結合危化企業(yè)整治和千企轉型升級，重點抓好開發(fā)區(qū)和各鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)閑置低效土地清理、盤活、再利用，治理“散小低污”企業(yè)，依法取締“僵尸企業(yè)”，通過關停并轉四種方式提升產業(yè)能級。大力實施騰籠換鳥，通過抓載體、抓招商、抓增量，發(fā)揮土地最佳效益。加快制定產業(yè)發(fā)展政策，瞄準發(fā)達地區(qū)和國內外500強，鎖定四大支柱產業(yè)和高端服務業(yè)態(tài)，招大引強選優(yōu)，實現增量、質量雙提升。做好與京津冀配套產業(yè)對接，引進首都優(yōu)質資源，調整優(yōu)化產業(yè)結構，把北辰區(qū)打造成為京津冀協(xié)同發(fā)展的一個重要節(jié)點和中心。二是拓寬發(fā)展空間。蘇州工業(yè)園區(qū)工業(yè)用地、居住用地、配套服務用地采用了1∶1∶1的配比，這是目前國際規(guī)劃界非常認可的合理配比。深化研究制定支持園區(qū)二次開發(fā)的相關政策，鼓勵開發(fā)區(qū)與各鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)實施聯動發(fā)展，結合北辰區(qū)空間發(fā)展戰(zhàn)略和城市總體規(guī)劃，打破行政區(qū)劃界線，推動鎮(zhèn)級工業(yè)園區(qū)與開發(fā)區(qū)集中連片開發(fā)，提高土地開發(fā)容積率，對規(guī)劃不保留的鎮(zhèn)級工業(yè)園區(qū)，嚴格實行規(guī)劃控制，通過整合、轉型、遷移，騰出空間，增加居住、配套、生態(tài)用地，逐步形成合理的土地用途結構。三是實現土地效益最大化。以新發(fā)展理念為指引，用足用好北辰區(qū)產城融合示范區(qū)、北部新區(qū)和95平方公里城市建設管理體制改革試點“三駕馬車”的資源政策優(yōu)勢，限制最低容積率，實施高強度開發(fā)，運用現代信息技術手段加強土地使用監(jiān)測監(jiān)管，提升土地的使用強度和產出率，積極爭取國家和市里的支持，提升城市功能形象和品位，推動城市化建設駛上快車道。

（五）完善公共配套，優(yōu)化城市功能

加大基礎設施和公共服務設施建設力度，不斷創(chuàng)新城市管理方法，在經營城市上下足功夫，在精細化管理上做足文章。一是優(yōu)化交通路網。主動融入京津冀城市群建設，全力提速京津城際地區(qū)綜合提升和城市建設管理體制改革試點建設，打造京津冀1小時通勤圈。積極推動京津塘高速九園路出入口和京津高速東堤頭出口建設，力推京濱城際鐵路北辰站和大北環(huán)鐵路建設。完善區(qū)域內部綜合交通路網結構，加快主干道路建設，改善中心城區(qū)和鎮(zhèn)村交通條件。完善交通微循環(huán)，加快新型交通工具配套設施建設，建好軌道交通站點接駁體系，形成園區(qū)與居住生活區(qū)之間的快速通達。二是完善配套設施。大力推動城中村改造和示范鎮(zhèn)建設，優(yōu)化便民商業(yè)服務設施,加快發(fā)展社區(qū)醫(yī)藥、代理服務等服務網點，促進社區(qū)商業(yè)服務產業(yè)化、網絡化、規(guī)范化和品牌化，全力打造“15分鐘便民生活服務圈”。可借鑒蘇州工業(yè)園和中新天津生態(tài)城建設經驗，按照規(guī)劃、人口比例和服務半徑建設鄰里中心，將與居民日常生活密切相關的便利服務、購物消費、娛樂休閑、文化體育、公共服務等社區(qū)服務設施統(tǒng)一集中在鄰里中心。并以鄰里中心為依托，內設“民眾聯絡所”、“社區(qū)工作站”等服務載體，實現便民服務與區(qū)容區(qū)貌、城市交通、人居環(huán)境高度統(tǒng)一。同時，加快建設大型商業(yè)綜合體，不斷吸引人流和資金流、物流等各類社會資源，輻射帶動周邊的發(fā)展，形成功能齊全、配套完善的現代商圈，提升群眾生活便捷度。三是精細化管理城市。依托智慧北辰系統(tǒng)，在優(yōu)化區(qū)塊功能、改善生活配套、創(chuàng)新社會治理和塑造品質文化等軟實力方面下功夫、出實招。從經營城市的角度，探索政府向社會組織購買服務，發(fā)揮好政府在城市管理中的主導作用，市場在城市發(fā)展中的驅動作用，人民在城市發(fā)展中的主體作用，真正實現城市共治共管、共建共享。

課題調研組成員：張金鎖、趙建華、王書文、李冬梅、李楠

執(zhí)筆人：李冬梅

責任編輯：虞冬青

F127

A

1006－1255－（2017）06－0017-05